CC BY
116УДК 342.553:349.442
УПОРОВ И.В., БЕСКОРОВАЙНАЯ Е.С. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
Ключевые слова: градостроительство, закон, местное самоуправление, полномочия, кодекс, город, застройка.
Рассматриваются праворегулирующие и правоприменительные аспекты в сфере градостроительных отношений. Авторы анализируют нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Градостроительного кодекса РФ, дают оценку практике их реализации. Отмечается тенденция непрерывной детализации компетенции местной власти в федеральных законах, что, наряду с другими факторами, свидетельствует о необходимости совершенствования, как соответствующих нормативно-правовых актов, так и правоприменительной практики.
UPOROV, I.V., BESKOROVAINAYA, E.S.
COMPETENCE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AUTHORITIES IN THE SPHERE OF TOWN PLANNING: PROBLEMS OF LEGISLATIVE REGULATION AND LAW-ENFORCEMENT PRACTICE
Keywords: town planning, law, local local self-government, powers, code, city, building.
It considered the law-regulating and law-enforcement aspects in the sphere of town planning relations. The authors analyze the norms of the Federal Law "On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" and the Town Planning Code of the Russian Federation, assess the practice of its implementation. It is noted that tendency of continuous detailing the competence of local power in federal laws, which, along with other factors, indicates the need to improve both the relevant normative-legal acts and law-enforcement practice.
Полномочия органов местного самоуправления на базовом уровне закрепляются в Конституции России, соответствующие конституционные положения находят развитие в федеральных законах, законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах, что делается не всегда последовательно, и градостроительные отношения в этом контексте не являются исключением, о чем свидетельствуют многочисленные факты нарушения установленных норм и правил при проектировании и строительстве объектов капитального строительства, за что значительное число чиновников муниципального уровня, отвечающих за градостроительную политику в муниципальных образованиях, привлекаются к юридической ответственности, включая уголовное преследование. Особенно наглядно это проявляется в крупных городах-мегаполисах, где, в частности, уже повсеместной негативной практикой стало так называемое точечное строительство, когда на местах, предназначенных для иных целей (парки, скверы, междомовые территории и т.д.), появляются высотные многоквартирные дома, создающие массу неудобств, ввиду отсутствия парковок, детских площадок, необходимой городской инфраструктуры, и не вписывающиеся с городской пейзаж с архитектурной точки зрения.
Такого рода явления имеют несколько причин, и в их числе несовершенство нормативно-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области градостроительства, учитывая, что согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении) именно эти органы принимают решения о разрешении строительства объектов капитального строительства и приемке их в эксплуатацию согласно генеральным планам развития городов, которые, в свою очередь, также разрабатываются и утверждаются на муниципальном уровне.
Для разных видов муниципальных образований соответствующий вопрос местного значения закреплен в ст.ст. 14, 15, 16 Федерального закона о местном самоуправлении, причем формулировка этого вопроса самая объемная из всех других вопросов местного значения. За прошедшие с принятия указанного закона 16 лет принято уже 13 федеральных законов об изменениях и дополнениях данного вопроса местного значения, что лишь подтверждает
наличие праворегулирующих проблем. Полномочия по реализации данного вопроса местного значения подробно раскрываются в действующем - уже втором по счету и считающимся новым - Градостроительном кодексе Российской Федерации 2004 г. [2] (далее - ГрадК РФ), также подвергшемуся многочисленным изменениям (первый ГрадК РФ был принят в 1998 г. и действовал непродолжительный период, что также свидетельствует о сложности законодательного регулирования градостроительной сферы).
Отмеченные два федеральных закона являются ключевыми в определении компетенции органов местного самоуправления в сфере градостроительства, и в этом контексте следует согласиться с С.А. Помещиковой в том, что органы местного самоуправления являются примером специфического субъекта правоотношений, сочетающих в себе как гражданско-правовые признаки (например, заключение договора аренды земельного участка с застройщиком), так и признаки публично-властного образования (например, выдача разрешения на строительство) [3, с.31]. Это обстоятельство усложняет правовое регулирование в сфере градостроительства. И не случайно в нормативно-правовые акты, регулирующие сферу градостроительства, столь часто вносятся изменения. Так, в первоначальной редакции Федерального закона о местном самоуправлении (от 6 октября 2003 г.) соответствующий вопрос местного значения для поселения (п. 20 ч. 1 ст. 14) формулировался следующим образом: «планирование застройки территории поселения; территориальное зонирование земель поселения; установление правил землепользования и застройки территории поселения; изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа; осуществление земельного контроля за использованием земель поселения» [4].
В дальнейшем данный перечень составляющих поселенческой компетенции несколько раз редактировался. В частности, уже в декабре 2004 г., в связи с принятием нового ГрадК РФ 2004 г., п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона о местном самоуправлении обрел иное содержание: «утверждение генеральных планов поселения; утверждение правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории; выдача разрешений на строительство; выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель поселения» [5].
Как видно, компетенция органов местного самоуправления поселенческого уровня (равно и муниципальных образований других видов), была расширена, причем в довольно короткий срок после принятия Федерального закона о местном самоуправлении, и эта тенденция в дальнейшем была продолжена. Если иметь в виду только сущностную сторону, для поселений и городских округов в период до 2011 г. были добавлены полномочия по выдаче разрешений на строительство и на ввод построенных объектов в эксплуатацию, для муниципальных районов добавлено полномочие в виде утверждения местных нормативов градостроительного проектирования, а для городских округов - утверждение генеральным планов. Казалось бы, в муниципально-правовом смысле законодательное регулирование компетенции органов местного самоуправления на системном уровне было в своей основе завершено. Однако опыт практической деятельности органов местного самоуправления в данной сфере показал, что новые коррективы снова востребованы.
В этом контексте определенная сложность стала возникать в связи с применением нового ГрадК РФ (2004 г.), нормы которого стали «перехлестываться», в том числе путем некоторого дублирования, с нормами Федерального закона о местном самоуправлении. Так, в ч. 1 ст. 8 ГрадК РФ в его первоначальной редакции к полномочиям органов местного самоуправления городских и сельских поселений в области градостроительной деятельности относились: «1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; 3) утверждение правил землепользования и застройки поселений; 4) утверждение
242
подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений» [2] (в 2006 г. законодатель ввел еще одно полномочие: «принятие решений о развитии застроенных территорий»).
Сравнение с соответствующими нормами Федерального закона о местном самоуправлении показывает, что, хотя не всегда использовалась одинаковая терминология, отношения регулировались по сути дела одни и те же. Так, в ГрадК РФ не упоминалось утверждение генеральных планов поселений, но при этом говорилось о подготовке и утверждении документов территориального планирования поселений, куда входит и генплан. С другой стороны, в ГрадК РФ было введено полномочие в виде принятия решений о развитии застроенных территорий, чего не было в Федеральном законе о местном самоуправлении, однако данный вопрос, как мы полагаем, может быть решен органами местного самоуправления поселений путем внесения изменений в соответствующие проекты планировки территорий, что входит в компетенцию местной власти по данному закону (к этому можно еще добавить, что частичное дублирование норм, регулирующих градостроительные отношения, содержатся также в Земельном кодексе Российской Федерации - по вопросам выделяемых под строительство земель, но данный аспект мы не рассматриваем).
После 2011 г. начался новый цикл изменений в законодательных актах, регулировавших градостроительство, «финальным аккордом» которых к настоящему времени стали дополнения, внесенные законом от 3 августа 2018 г., когда Федеральный закон о местном самоуправлении в части содержания вопросов местного самоуправления, связанных с рассматриваемой сферой, был значительно «утяжелён». Так, текст п. 20 ч. 1 ст. 14, который мы рассматриваем в качестве примера (применительно к поселениям), стал еще объемнее сразу в три раза (!); из 4 строк первоначальной редакции этого закона в 2003 г. он за прошедшие годы увеличился до почти 2 страниц стандартного текста формата А4. Последний, самый крупный блок изменений, связан с уточнением полномочий органов местного самоуправления по вопросам индивидуального жилищного строительства (в частности, речь идет о направлении уведомления застройщику о несоответствии параметров объекта строительства установленным нормам, о запрете строить такой объект, сносе самовольной постройки, решении об изъятии земельного участка, не используемого по прямому целевому назначению, и т.д.). Кроме того, добавлено следующее полномочие: «осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации» [6]. Такой подход, безусловно, улучшает взаимодействие органов местного самоуправления и застройщиков. Вместе с тем, обращает на себя внимание необычайная громоздкость и сложность стиля изложения самого текста дополнения, что, на наш взгляд, вряд ли способствует эффективному правоприменению.
Не менее значимые дополнения были тем же законом (от 3 августа 2018 г.) внесены в ГрадК РФ. Общая направленность их связана с ужесточением экспертизы строящихся объектов, требованием выездной проверки представителей госстройнадзора после завершения строительства, регулированием других условий, препятствующих незаконным постройкам и другим нарушениям в процессе градостроительной деятельности. При этом законодатель подробно описывает то, что, казалось бы, является очевидным. Так, ст. 54 ГрадК РФ дополнена частью 6.1 следующего содержания: «Предметом государственного строительного надзора ... являются проверка наличия разрешения на строительство и соответствия объекта капитального строительства требованиям, указанным в разрешении на строительство, а в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, проверка соответствия параметров объектов
243
капитального строительства предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами. Застройщик обязан обеспечить должностным лицам органа государственного строительного надзора доступ в объекты капитального строительства в целях проведения соответствующей проверки по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного строительного надзора о назначении соответствующей проверки» [6].
Выведение на законодательный уровень, по сути, ведомственных процессуальных документов мы все же поддерживаем, учитывая масштабы встречающихся нарушений, в том числе коррупционной направленности. Вместе с тем, на наш взгляд, при регулировании в ГрадК РФ блока норм о строительном надзоре не учитывается то обстоятельство, что многие функции стройнадзора, являющейся государственной структурой, предусмотрены также для муниципальных структур, осуществляющих строительный контроль по тем же самым строящимся объектам, и тогда возникает вопрос о конкуренции решений надзорно-контролирующих органов - при том, что окончательное решение о вводе объекта в эксплуатацию принимает все же орган местного самоуправления, а не орган госвласти субъекта РФ. Здесь, на наш взгляд, требуется более четкая законодательная позиция.
Что касается основных полномочий органов местного самоуправления по решению вопроса местного значения в сфере в градостроительства, указанных в ст. 8 ГрадК РФ, то их количество после 2011 г. также возросло - в два раза. В частности, были добавлены следующие полномочия: «проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений ... разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов . заключение договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества . принятие решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления . принятие решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом» [2]. Помимо указанных полномочий, к ведению органов местного самоуправления в ГрадК РФ отнесен еще ряд вопросов специального характера, в частности, «рассмотрение проекта схемы территориального планирования Российской Федерации в части возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на социально-экономическое развитие муниципального образования, возможного негативного воздействия таких объектов на окружающую среду на территории муниципального образования» (п. 5 ст. 12 ГрадК) и др., которые мы не рассматриваем.
Следует заметить, что нормы двух рассмотренных федеральных законов о компетенции и полномочиях органов местного самоуправления в сфере градостроительства существенно изменили статус местной власти в данной сфере общественных отношений по сравнению с советским периодом. В частности, из процесса принятия решений о строительстве конкретных объектов на территории муниципальных образований были исключены органы государственной власти, была упразднена единая система органов архитектуры и градостроительства на всех уровнях власти. Кроме того, субъекты РФ лишены права
244
нормативно-правового регулирования архитектурной деятельности и права устанавливать порядок проведения вневедомственной экспертизы проектов, что уменьшило влияние органов государственной власти на деятельность органов местного самоуправления в данной сфере [3, с. 34]. Однако как показывает практика, при таком подходе органы местного самоуправления, в целом, пока не справляются с задачей выражать и отстаивать мнение большинства жителей муниципальных образований в сфере градостроительства, о чем свидетельствует большое количество нарушений, за которыми стоят, прежде всего, интересы крупного строительного капитала, нередко (и это мягко сказано) создающего с местной властью коррупционные схемы. В последние годы это особенно заметно, и федеральный законодатель в попытке приостановить данный негативный процесс, детализирует компетенцию и полномочия органов местного самоуправления в ведущих законодательных актах (Федеральный закон о местном самоуправлении, ГрадК РФ), пытаясь установить дополнительные барьеры для незаконной градостроительной деятельности.
Между тем, не менее важное значение имеет, на наш взгляд, корректировка правоприменительной деятельности. Дело в том, что строительство капительных объектов (тех же многоквартирных домов) осуществляется, что называется, на глазах у всех. Тем не менее, например, прокуратура далеко не всегда склонна вмешиваться в градостроительные отношения, в частности, как отмечает О.Г. Селихова, прокуратура бездействует на сигналы о том, что решения о разрешении на строительство объектов (принятии их в эксплуатацию) зачастую выдает не орган местного самоуправления (местная администрация) как орган публичности власти, а его структурное подразделение (департамент, управление, отдел), которое не имеет властных полномочий [7, с. 132], что снижает степень ответственности в столь чувствительной для населения области, учитывая, что муниципальные депутаты как наиболее характерные выразители интересов населения муниципального образования, физически не в состоянии осуществлять депутатский контроль за всеми объектами. Далее, после 2010 г. перестало быть обязательным лицензирование строительной деятельности. Однако прошедшее после этого время показало, что данное решение законодателя было поспешным, поскольку предполагавшееся создание саморегулируемых организаций (СРО) в сфере строительства как альтернатива лицензированию, призванных осуществлять корпоративный контроль за застройщиками-нарушителями, не увенчалось ожидаемым успехом. На наш взгляд, не было учтено, что для формирования данного института в условиях низкого уровня гражданского общества в России требуется значительно больше времени, и начавшее с 2017 г. реформирование СРО [1] лишь подтверждает этот тезис.
В результате, градостроительное дело в муниципальных образованиях де-факто отдано на откуп чиновникам местных администраций. При такой ситуации, которая только лишь усугубляется, целесообразно, на наш взгляд, в крупных городах (с населением более 250 000 человек), где чаще всего встречаются нарушения в сфере градостроительства, расширить контрольные полномочия органов государственной власти субъектов РФ, в частности, предоставив им права не только надзора за строительной деятельностью, но и проверки законности предполагаемых решений о разрешении строительства конкретных объектов. Следует также расширить публичность принимаемых местной властью решений в данной сфере - при большой, казалось бы, свободе СМИ, жители городов, однако, далеко не всегда знают, что планируется строить на территории муниципального образования, поскольку уже фактически начавшееся строительство даже при определенных нарушениях власти стремятся довести до конца. Мы полагаем также, что в ГрадК РФ следует внести норму о том, что разрешение на строительство на уже застроенных территориях, где наблюдается концентрация градостроительных нарушений, должно выдаваться не иначе как с согласия
представительного органа местного самоуправления.
Литература и источники
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20. 05. 2019 г.).
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20. 05. 2019 г.).
3. Помещикова С.А. Градостроительство и полномочия органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. №5. С.30-35.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.
5. Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации») // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20. 05. 2019 г.).
6. Федеральный закон от 03.08.2018 N 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20. 05. 2019 г.).
7. Селихова О.Г. Особенности правового статуса органов местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2016. №5. С.123-134.
8. Даутия Т.В. Особенности правового статуса члена саморегулируемой организации в сфере строительства // Журнал российского права. 2018. №11. С.76-84.
References and Sources
1. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 06.02.2019) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // [Elektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 20. 05. 2019 g.).
2. Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29.12.2004 N 190-FZ (red. ot 25.12.2018) // [Elektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 20. 05. 2019 g.).
3. Pomeshchikova S.A. Gradostroitel'stvo i polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2006. №5. S.30-35.
4. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 g. № 131-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 2003. 8 oktyabrya.
5. Federal'nyj zakon ot 29.12.2004 N 191-FZ «O vvedenii v dejstvie Gradostroitel'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii») // [Elektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 20. 05. 2019 g.).
6. Federal'nyj zakon ot 03.08.2018 N 340-FZ «O vnesenii izmenenij v Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // [Elektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 20. 05. 2019 g.).
7. Selihova O.G. Osobennosti pravovogo statusa organov mestnogo samoupravleniya // Rossijskij yuridicheskij zhurnal. 2016. №5. S.123-134.
8. Dautiya T.V. Osobennosti pravovogo statusa chlena samoreguliruemoj organizacii v sfere stroitel'stva // ZHurnal rossijskogo prava. 2018. №11. S.76-84.
УПОРОВ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, Краснодарский университет МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
БЕСКОРОВАЙНАЯ ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА - старший преподаватель, Краснодарский университет МВД России. UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, Ph.D. in Law, Professor, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. BESKOROVAINAYA, ELENA S. - Senior Lecturer, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
УДК 347.9.21
БАБЕНКО И.А., НАНАЕВ А.А. ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА АДВОКАТА -ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПОТЕРПЕВШЕГО В РОССИЙСКОМ УГОЛОВНОМ
ПРОЦЕССЕ
Ключевые слова: адвокат, потерпевший, правовой статус адвоката, представитель потерпевшего.
В статье раскрывается понятие правового статуса адвоката и правовое положение данного участника уголовного судопроизводства. Кроме того, в статье обозначены некоторые проблемы, связанные с правовой регламентацией деятельности адвоката, в том числе в качестве представителя потерпевшего. Для повышения значимости правового статуса адвоката предложено внести изменения в п. 1 ст. 13 Закона об адвокатуре, посвященный присяге адвоката, дополнив текст словами: «Торжественно клянусь честно и добросовестно исполнять обязанности адвоката, защищать права, свободы и интересы доверителей, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, законом и кодексом профессиональной этики адвоката».
BABENKO, I.A., NANAEV, A.A. THE PROBLEMS OF DETERMINATION OF THE LEGAL STATUS OF THE LAWYER -REPRESENTATIVE OF THE VICTIM IN THE RUSSIAN CRIMINAL PROCESS
Keywords: lawyer, victim, legal status of the lawyer, representative of the victim.
In this article reveals the concept of the legal status of the lawyer and the legal status of this participant of the criminal proceedings. In addition, in the article identifies some problems, related to the legal regulation of the activity of the lawyer, including as a representative of the victim. To increase the significance of the legal status of a lawyer, it was proposed to amend paragraph 1 of Art. 13 of the Law on Advocacy, dedicated to the oath of a lawyer, adding to the text the words: "I solemnly swear to honestly and conscientiously fulfill the duties of a lawyer, protect the rights, freedoms and interests of
246
