CC BY
79процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации, действиями и решениями правоприменительных органов и должностных лиц: определение Конституционного Суда РФ от 17.07.2018 № 1870-О [Электронный ресурс] Режим доступа: https://legalacts.ru/sud/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-17Q72Q18-n-187Q-o/
3. Чистяков А.И. Проблемы пропускной способности Конституционного Суда Российской Федерации и пути их решения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2008. №2. С.104-Ю8.
4. Байрамов С.В. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации как форма реализации конституционного нрава. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 219 с.
5. Сергевнин С.Л. О некоторых аспектах герменевтической деятельности Конституционного суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное нраво. 2014. №1. С. 5Q-56.
References and Sources
1. O Konstitucionnom Sude Rossijskoj Federacii: federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 21 iyulya 1994 g. № 1-FKZ (s izm. ot 29.Q7.2Q18) // CZ RF.1994. №13. St.1447; 2018. №31. St.4811.
2. Ob otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zhalob grazhdanina Genina Adol'fa Ivanovicha na narushenie ego konstitucionnyh prav polozheniyami Federal'nogo konstitucionnogo zakona «O Konstitucionnom Sude Rossijskoj Federacii», Ugolovno-processual'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii, Federal'nogo zakona «O prokurature Rossij skoj Federacii», Federal'nogo zakona «O Sledstvennom komitete Rossijskoj Federacii», ukazami Prezidenta Rossijskoj Federacii, dejstviyami i resheniyami pravoprimenitel'nyh organov i dolzhnostnyh lic: opredelenie Konstitucionnogo Suda RF ot 17.Q7.2Q18 № 1870-O [Elektronnyj resurs] Rezhim dostupa: https://legalacts.ru/sud/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-17Q72Q18-n-187Q-o/
3. Chistyakov A.I. Problemy propusknoj sposobnosti Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii i puti ih resheniya // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. 2008. №2. S.104-1Q8.
4. Bajramov S.V. Ispolnenie reshenij Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii kak forma realizacii konstitucionnogo prava. Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2Q12. 219 s.
5. Sergevnin S.L. O nekotoryh aspektah germenevticheskoj deyatel'nosti Konstitucionnogo suda Rossij skoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2014. №1. S. 5Q-56.
МОДНИКОВА ТАТЬЯНА НИКОЛАЕВНА - кандидат юридических наук, доцент, кафедра конституционного и муниципального права Среднерусского института управления - филиала РАНХиГС при Президенте РФ (mmts77@mail.ru). ПОНОМАРЕВА ЮЛИЯ ЮРЬЕВНА - кандидат исторических наук, доцент, кафедра конституционного и муниципального права Среднерусского института управления - филиала РАНХиГС при Президенте РФ (ponomarevajulia799@mail.ru). ФОМИНА МАРИЯ ГЕННАДИЕВНА - кандидат политических наук, доцент, кафедра конституционного и муниципального права Среднерусского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (mgfomina@rambler.ru).
МАРЧЕВСКИИ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - магистр юридического факультета Среднерусского института управления -филиала РАНХиГС при Президенте РФ (2kas.march.iv@mail.ru).
MODNIKOVA, TATIANA N. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Central Russian Institute of Management - a branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (mmts77@mail.ru).
PONOMAREVA, YULIA Yu. - Ph.D. in History, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law of the Central Russian Institute of Management - a branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (ponomarevajulia799@mail.ru).
FOMINA, MARIA G. - Ph.D. in Political Science, Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Central Russian Institute of Management - a branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (mgfomina@rambler.ru).
MARCHEVSKY, IVAN V. - Master of Law, Central Russian Institute of Management - a branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (2kas.march.iv@mail.ru).
УДК 342.553(470)«2020»
УПОРОВ И.В., ШЕУДЖЕН Н.А., ПШЕУЧ Б.Х. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ДО И ПОСЛЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК-2020: КАКИМ ОЖИДАТЬ ВЕКТОР РАЗВИТИЯ
Ключевые слова: Конституция, местное самоуправление, поправки, публичная власть, государство, взаимодействие, закон.
В статье освещены особенности поправок к Конституции России (Закон РФ от 14 марта, одобренный общероссийским голосованием 1 июля 2020 г.) применительно к институту местного самоуправления и в контексте как действующего федерального муниципального закона (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.), так и ожидаемого нового закона на основе конституционных поправок. Отмечается, что поправки, в целом, направлены на более тесное и непосредственное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, включая возможный возврат к принципу административного соподчинения по линии исполнительной вести власти. Такой подход соответствует реальному положение дел и показывает, что заявленная в 1993 г. конституционная самостоятельность местного самоуправления европейского типа в России не состоялась, и требуется определенная «перезагрузка» муниципальных отношений.
UPOROV, I.V., SHEUDZHEN, N.A., PSHEUCH, B.Kh. MUNICIPAL LEGISLATION BEFORE AND AFTER CONSTITUTIONAL AMENDMENTS 2020: HOW TO EXPECT THE DEVELOPMENT VECTOR
Keywords: Constitution, local self-government, amendments, public authority, state, interaction, law.
In the article reveals the features of amendments to the Constitution of Russia (the Law of the Russian Federation from March 14 and approval by a nationwide vote on July 1, 2020) in relation to the institution of local self-government and in the context of the current federal municipal law (Federal Law "On general principles of organizing local self-government in the Russian Federation" of October 6, 2003) and the expected new law based on constitutional amendments. It is noted that the amendments are generally aimed at closer and more direct interaction between government authorities and local self-government authorities, including a possible return to the principle of administrative subordination through the executive branch of power. This approach corresponds to the real state of affairs and shows that the constitutional independence of local self-government of the European type, declared in 1993, did not take place in Russia, and a certain "reset" of municipal relations.
В течение относительно длительного времени принятая в 1993 г. и поныне действующая Конституция России не подергалась каким-либо существенным изменениям. Следует заметить, что этот основной закон стал результатом почти трехлетних масштабных и активных дискуссий в российском обществе, в рамках которых были предложены несколько конституционных проектов, один из которых (проект Конституционного совещания) был вынесен на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. получил одобрение россиян (здесь мы оставляем за скобками вопрос о правомерности процедуры голосования, имея в виду, что большинство «за» считалось от количества проголосовавших, согласно специальному Указу Президента России Б.Н. Ельцина, а не от общего числа избирателей , согласно действовавшему тогда закону о референдуме, поскольку тренд одобрения тогда был очевиден, а юридическое противоречие так и осталось неразрешенным). Общая направленность Конституции России 1993 г. определялась приверженностью европейским ценностям, четко закрепленным в первых двух конституционных главах. В числе таких ценностей - институт местного самоуправления, сущность которого отражена в ст. 12 Конституции России: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1]. Такая формулировка соответствует тому, что «в развитых демократических странах местное самоуправление воспринимается, прежде всего, как неотъемлемая часть в системе разделения властей по вертикали, обеспечивающая оптимальное распределение власти на всех уровнях управления обществом» [2, с. 194].
Такой подход предполагал необычайно высокий уровень самостоятельности местного самоуправления, не имевшего аналогов во всей предшествующей российской истории. И в сравнительно короткие сроки (в августе 1995 г.) был издан первый федеральный муниципальный закон (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]), в котором конституционные положения нашли развитие в том же «европейско-демократическом» направлении. При этом законодателя не смутили тогда два важнейших обстоятельства с одной и той же особенностью. Во-первых, полноценными субъектами Федерации впервые стали такие территориально-публичные образования, как края и области (ранее, в РСФСР, имевшие статус уровня местных Советов), теперь получившие, среди прочего, законодательные полномочия, в том числе в части регулирования муниципально-правовых отношений, не имея, заметим, соответствующего законодательного опыта, в отличие от бывших автономных республик. Во-вторых, на самом низовом публично-властном уровне местные Советы (города, районы, поселки, села), несколько десятилетий выполнявшие в советском государстве правоприменительную функцию (исполняли решения вышестоящих инстанций, в абсолютном большинстве случаев - по линии исполкомов), также впервые получили как самостоятельность по многим вопросам, так и праворегулирующую функцию, и также не имевшие опыта такой деятельности.
Совершенно очевидно, что такого рода решения в высших властных кругах России принимались на эмоциональной волне, когда распад СССР, показавший крах социалистической (коммунистической) идеи, вызвал в обществе эйфорию ожидания быстрых успехов и процветания как в Европе (ведь они смогли, и мы сможем). И вот уже субъекты Федерации по своему усмотрению определяют территориальную организацию местного самоуправления: в одних субъектах Федерации местное самоуправление допускается только в границах поселений, в других - в городах и районах, в третьих - и там, и там. А, например, в Курской области и вовсе решили, что, если жители проголосуют за отказ от местного самоуправления, значит, его и не будет, а будет на этой территории не местная (муниципальная) власть, а областная (государственная власть), и пришлось Конституционному Суду России поправлять областных законодателей [4]. Пьянящий вкус муниципальной свободы, вероятно, вскружил головы новоявленным муниципалам во многих
городах: тут и переименования, и сопоставимые с президентским оклады мэрам, и приватизация стратегически важных «водоканалов» и т.д.
Но очень быстро повседневная практика по решению вопросов местного значения при отсутствии собственного стабильного финансирования стала отрезвляющим фактором, учитывая, что, как показывает история, не бывает в развитии социальных отношений одномоментных волшебных трансформаций в формируемом десятилетиями общественном менталитете, тем более, что проблемы местного масштаба, как в связи с переходом экономики России на рыночные отношения, так и отсутствием опытных управленцев, только лишь усугублялись. Угрожающей, с точки зрения устойчивости федерализма, стала и разноголосица в субъектах Федерации по регулированию института местного самоуправления. И это, заметим, в условиях еще только проходящих «обкатку» структурах федерального уровня! В результате закон 1995 г. был подвергнут острой критике, и в 2003 г. появился новый, и поныне пока еще действующий ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [5] (далее: ФЗ-МСУ-2003).
Федеральный законодатель в этом акте решил ограничить, и существенно, публично-правовую свободу как субъектов Федерации, так и, в большей степени, муниципальных образований в сфере местного самоуправления. В частности, были жестко предписаны виды муниципальных образований (ст. 10 ФЗ-МСУ-2003), исчерпывающий перечень вопросов местного значения для каждого из них (ст. 14-16.1); определены для всех видов муниципальных образований единые по статусу органы и должностные лица местного самоуправления (ст.34); устав муниципального образования теперь стал приниматься муниципальными депутатами, без варианта непосредственно населением (ч. 3 ст. 44); была лимитирована численность муниципальных депутатов, работающих на постоянной основе - не более 10% от общей численность депутатского корпуса (ч. 5 ст. 40); главы субъектов Федерации получили право отрешать от должности глав муниципальных образований и глав местных администраций (с. 74) и др.
Такой подход во многом объяснялся позицией глав субъектов Федерации. Дело в том, что конституционные нормы не предполагали административного соподчинения главы региона и глав муниципальных образований, и формально последние не являлись (и не являются) подчиненными губернатора: он не может им, избранным населением (или муниципальными депутатами), приказать совершить какое-либо действие или принять решение, и вправе лишь в рамках общих правотворческих полномочий издавать постановления, которые должны быть надлежащим образом оформлены, опубликованы, получить юридическую силу, и, соответственно, только тогда эти постановления, также на общих основаниях, обязательны для исполнения. Но такое управление - совсем не то, что текущее управление в отношениях «начальник-подчиненный». Губернаторы в этой связи стали на разных уровнях и дискуссионных площадках высказывать и развивать мысль о том, что если федеральный центр спрашивает с них за состояние дел в регионе, то они должны иметь и соответствующие управленческие полномочия, чему препятствует конституционная самостоятельность местного самоуправления.
При этом к тому времени (рубеж 2010 г.) уже стало очевидным, что абсолютное большинство муниципалитетов (порядка 95%), имея дотационные местные бюджеты, не в состоянии самостоятельно решать насущные социально-экономические проблемы на своей территории, и, соответственно, не могут обходиться без помощи региональных властей. В такой ситуации тезис о том, что какое местное самоуправление сформируют сами же жители (на выборах), - такой пусть будет и жизнь в муниципальном образовании, абсолютизации не подлежит, поскольку федеральная и региональная власти не могут быть безучастными в случае ухудшения обстановки в муниципалитетах. По указанной причине субъекты Федерации направляют бесконечные трансферты из региональных бюджетов в местные бюджеты, целевые многомиллиардные вливания делает и федеральный бюджет (например, на строительство и реконструкцию школ и детских садов).
Но при этом формально-юридически муниципалитеты остаются самостоятельными, хотя, де-факто, о самостоятельности говорить уже не приходится, так как муниципалитеты не могут не выполнять указаний региональных органов государственной власти, получая от них, едва ли не в буквальном смысле, средства на существование. Именно тогда, на наш взгляд, правящей элитой
России стала остро осознаваться серьезность вот этого противоречия-парадокса, нерешение которого означает существенное снижение эффективности управления в рассматриваемой сфере общественных отношений.
В данном контексте, тем не менее, еще не шла речь о конституционных изменениях. Федеральный законодатель в многократных поправках к ФЗ-МСУ-2003, что само по себе свидетельствует об его неэффективности [6, с. 31] (на начало сентября 2020 г. издано 170 законов об изменениях и дополнениях!) пытался указанное противоречие некоторым образом смягчить: чтобы, с одной стороны, не посягнуть на конституционно провозглашенную самостоятельность муниципалитетов, и, с другой стороны, расширить полномочия субъектов Федерации на принятие решений в самих муниципалитетах. Этот процесс отражает общую тенденцию вертикализации публичной власти в России в последние годы. На местном уровне это проявляется, в частности, в таких поправках к ФЗ-МСУ-2003, как предоставление права субъектам Федерации самим устанавливать виды избирательных систем, которыми могут применять муниципалитеты, в том числе как вариант - единственную систему (ст. 22 ФЗ-МСУ-2003); введение нового способа замещения должности главы муниципального образования - путем использования конкурсного отбора кандидатов, при котором половина членов конкурсной комиссии назначается главой субъекта Федерации (ч. 2.1 ст.36) и др. Особо следует отметить введение в 2019 г. нового вида муниципального образования - «муниципального округа». Замысел здесь очевиден: когда в муниципальный округ преобразуется муниципальный район, то это означает упразднение входивших в район муниципалитетов в виде поселений, то есть местное самоуправление будет только в масштабе округа, и если, например, раньше, в муниципальном районе, главы поселений избирались, и в поселениях были свои депутаты, свой устав, свой герб и другие атрибуты муниципальной власти, то после преобразования главы администраций на поселенческих территориях назначаются районной властью, с упразднением статуса муниципалитетов.
Такого рода поправки к ФЗ-МСУ-2003 показывают, что заложенная в Конституции России модель института местного самоуправления европейского типа не работает. На наш взгляд, причина этого однозначна - в России еще не сложились необходимые для этого надлежащие уровни государственного и муниципального управления, отсутствует налогово-финансовая система, которая бы позволяла бы более эффективно перераспределять публичные финансы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами, нет и активного гражданского общества, без которого немыслимо местное самоуправление.
С учетом этого, конечно, изменение конституционного статуса института местного самоуправления назревало, поскольку законодательным путем указанные противоречие оказалось неразрешимым. Требовались более масштабные меры, необходимость в которых была очевидной. И тут случились известные конституционные поправки-2020 [7], преследовавшие некие политико-властные цели [8; 9], но законодатель заодно решил отрегулировать на конституционном уровне и назревшие проблемы, в том числе связанные с институтом местного самоуправления. Измененными оказались конституционные нормы, касающиеся местного самоуправления, в ст. 131, 132 и 133 (при этом, заметим, основная часть изменений не являются принципиальными и носят уточняющий характер). Наиболее существенными представляются следующие позиции: а) дополнение к ст. 132 Конституции России части 3 следующего содержания: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [7]; б) исключение из ч. 1 ст. 132 функции местного самоуправления в виде «охраны общественного порядка»; в) дополнение к ст. 131 части 3, согласно которой особенности осуществления публичной власти в городах федерального значения и административных центрах субъектов Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом. Рассмотрим подробнее эти три позиции.
Вряд ли можно назвать удачной первую позицию. Понятно стремление законодателя устранить барьер между непосредственным взаимодействием органов государственной власти и органов местного самоуправления, на что указывал Председатель Конституционного Суда России В.Д. Зорькин еще в 2018г., имея в виду проблему «противопоставления» указанных органов [10]. И действительно, не забудем, что ст. 12 Конституции России остается в силе, поскольку для
изменения глав 1 и 2 Конституции России требуется особая процедура, и некоторым образом ст. 12 и ч. 3 ст. 132 входят в противоречие, имея в виду еще и то обстоятельство, что в ч. 3 ст. 5 Конституции России закрепляется принцип «единства системы государственной власти», и эта норма остается в неприкосновенности, но она «никоим образом не подразумевает его расширительного толкования применительно, например, к органам местного самоуправления» [11, с. 10]. К тому же указанная формулировка (ч. 3 ст. 132) не отличается четкостью, и может толковаться весьма широко (на недочеты юридической техники поправок-2020 обращается внимание в литературе [12]), и ниже мы уделим этому аспекту больше внимания).
Что касается охраны общественного порядка, то следует отметить, что данная функция имманентно присуща публичной власти общей компетентности (универсального характера), и ее исключение из функций местного самоуправления свидетельствует, во-первых, о том, что длительные поиски (с начала 1990-х гг.) оптимального соотношения полномочий федеральной полиции (милиции) и муниципальной милиции, предусмотренной п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 ФЗ-МСУ-2003, так и не увенчались успехом, и федеральная власть решила устранить местное самоуправление из этой сферы; во-вторых, такое устранение показывает, что федеральный законодатель, по сути, отказывает местному самоуправлению в полноценном статусе публичной власти общей компетентности. Мы полагаем, что это - вынужденная мера, которую в целом следует поддержать, поскольку муниципалитеты не могут эффективно решать имеющиеся проблемы, и возложение на них еще дополнительно столь сложнейшего вопроса местного значения заведомо обрекает его на невыполнение. Вместе с тем, на наш взгляд, следовало бы все-таки оставить возможность для отдельных муниципалитетов с высоким уровнем управления (крупные города) выполнять эту функцию (на их опыте были бы видны пути оптимизации методов реализации этой функции) и тем самым постепенно подготавливать к этому другие муниципальные образования (а рано или поздно, по мере «взросления» российского местного самоуправления, это придется делать, пусть даже и в отдаленной перспективе).
Если иметь в виду третью позицию, то такая формулировка (ч. 3 ст. 131 Конституции России), на наш взгляд, отражает давно высказанные мысли о том, что те же административные центры субъектов Федерации имеют особое положение и там должна своя специфика муниципальных отношений. Как представляется, в этой связи может быть рассмотрен вариант, когда в таких городах целесообразно местное самоуправление осуществлять не в масштабе всего города, а в масштабе внутригородских районов, при этом общегородской уровень власти следует полагать как уровень государственной власти, соответственно глава города может иметь статус заместителя губернатора, учитывая, что, как отмечает Е.Б. Султанов, «в крупных городах решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения этих агломераций - задача явно не муниципального масштаба» [11, с. 13], и практика лишь подтверждает этот тезис.
Как бы ни было, конституционные поправки-2020 - это реальность, из которой следует исходить при анализе правовых отношений. Поправки приняты сравнительно недавно, и теперь муниципальная общественность находится в ожидании: каким же будет новый, основанный на этих поправках федеральный муниципальный закон, который должен заменить ФЗ-МСУ-2003; впрочем появление этого закона, имея в виду как законотворческие процедуры, так и сложность сферы регулирования, раньше февраля-марта 2021 г. маловероятно. На каких вопросах предстоит сделать акцент? Помимо уже высказанных соображений на этот счет добавим следующее.
Очевидно, законодателю придется непросто ввести в текущее законодательное поле понятие «публичной власти» - этот термин благодаря поправкам-2020 впервые вошел в текст Конституции России (использован 7 раз, в том числе применительно к местному самоуправлению), и аутентичного его толкования законодатель еще не дал. Но здесь нас интересует более конкретное понятие - «единая система публичной власти» (использовано в Конституции России, и тоже впервые, 2 раза).
В Конституции России, как мы отметили, сейчас имеются два смежных понятия: «единая система государственной власти» и «единая система публичной власти». Данная терминология используется в ряде законов, в частности, в ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. [13]. В ФКЗ «О правительстве Российской
Федерации» в ст. 1 говорится также о «единой системе исполнительной власти» [14], а в ст. 5 указанного закона 1999 г. используется термин «система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Несмотря на огромное значение этих «систем» в повседневной деятельности органов власти и управления, указанные понятия в содержательном плане до сих пор законодателем не раскрыты. Теперь, согласно обновленной Конституции России, в указанные властные системы должны быть определенным образом включены (ассоциированы) также и органы местного самоуправления (органы публичной власти на местном, муниципальном уровне).
Какой подход изберет законодатель - покажут, видимо, ближайшие месяцы, когда дело дойдет до первых законопроектов. Но содержание поправок-2020 дают основание предположить, что речь пойдет об элементах административной соподчиненности органов госвласти и органов местного самоуправления как формы их взаимодействия, причем по линии исполнительной ветви власти (по линии представительных органов такое соподчинение представляется невозможным). И такой подход будет отвечать реальному положению дел; дело в том, что первоначальная идея самостоятельности местного самоуправления и соответствующие нормы Конституции России 1993 г., как эмоционально выражается В.Л. Люцер, «изолировали местное самоуправление от остальной власти, поставили крест на публичной власти как таковой» [15, с. 47]. Крест, конечно, не был поставлен, но эффективного взаимодействия властей действительно пока нет. В любом случае в новом федеральном муниципальном законе необходимо четко закрепить основы взаимодействия органов госвласти и органов местного самоуправления, и прежде всего это касается разграничения предметов ведения. На этот счет в литературе высказываются различные мнение (С.А. Авакьян, А.А. Данько, И.А. Малыхин, Н.А. Боброва, К.И. Коваленко, Н.Л. Пешин, Т.Я. Хабриева и др.), очевидно, часть их них будет востребована законодателем.
В завершении отметим, что прошедшие тридцать лет попыток внедрить в Россию местное самоуправления европейского типа не дали ожидаемого результата. И, видимо, действительно пора заканчивать применительно к этому институту «имитацию принципов демократии и народовластия в реальной политической практике» [16, с. 27], поскольку «без государственной поддержки местное самоуправление безжизненно» [17, с. 56]. Разумеется, это не означает отказа от местного самоуправления как формы участия населения в управлении делами государства на местном уровне, - это означает, что, на наш взгляд, двигаться в развитии местного самоуправления, учитывая историческую специфику России, нужно постепенно. На данном этапе целесообразно оставить местное самоуправление (в понятиях еще действующего ФЗ-МСУ-131) в поселениях и внутригородских районах, и в дальнейшем, по мере обретения опыта, развития гражданского общества, появятся предпосылки для расширения ареала местного самоуправления в городских и муниципальных округах и муниципальных районах.
Литература и источники
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными общероссийским голосованием 01.07.2020) // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.08.2020).
2. Скрипкина Ю.Г. Конституционная эквализация, как принцип справедливого перераспределения публичной власти между институтами государства и местного самоуправления // Вестник Московского ун-та МВД РФ. 2016. №7. С. 193-196.
3. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сентября.
4. Постановление Конституционного Суда России от 30.11.2000 N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Российская газета. 2000. 19 декабря.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.08.2020).
6. Кононова И.И. К вопросу о конституционности норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Социально-политические науки. 2018. № 6. С. 30-32.
7. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Российская газета. 2020. 16 марта.
8. Румянцев О.Г. Об изменениях в организации и функционировании властного механизма в результате конституционной реформы 2020 года в Российской Федерации // Гуманитарные науки (Вестник Финансового университета). 2020. № 2. С. 610.
9. Ветренко И.А. Начлао масштабной политической реформы в России: новый поворот в 2020 г. // Правоприменение. 2020. № 1. С. 14-20.
10. Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. № 226 (11 октября).
11. Султанов Е.Б. Конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации // Ученые записки Казанского ун-та. Серия: «Гуманит. науки». 2Q2Q. № 2. С. 9-1б.
12. Ханахмедов Л.В., Стругова Е.В. К вопросу о модернизации Конституции Российской Федерации // Вестник Уфимского юридич. ин-та МВД РФ. 2Q2Q. № 1. С. 39-45.
13. Федеральный закон от Q6.1Q.1999 N 184-ФЗ (ред. от 23.Q5.2Q2Q) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.Q8.2Q2Q).
14. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2Q16) «О Правительстве Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.Q8.2Q2Q).
15. Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2Q17. № 1Q. С. 42-49.
16. Боборова Н.А. Двадцать лет и двадцать недостатков Конституции России // Правоприменение. 2Q2Q. № 1. С. 21-28.
17. Коваленко К.И. Основные модели, принципы и формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Уральского юрид. ин-та МВД РФ. 2Q2Q. № 1. С. 51-57.
References and Sources
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneniyami, odobrennymi obshcherossijskim golosovaniem 01.07.2020) Il [Elektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 25.08.2020).
2. Skripkina YU.G. Konstitucionnaya ekvalizaciya, kak princip spravedlivogo pereraspredeleniya publichnoj vlasti mezhdu institutami gosudarstva i mestnogo samoupravleniya Il Vestnik Moskovskogo un-ta MVD RF. 2Q16. №7. S. 193-19б.
3. Federal'nyj zakon ot 28.08.1995 N 154-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» Il Rossijskaya gazeta. 1995. 1 sentyabrya.
4. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossii ot 30.11.2000 N 15-P «Po delu o proverke konstitucionnosti otdel'nyh polozhenij Ustava (Osnovnogo Zakona) Kurskoj oblasti v redakcii Zakona Kurskoj oblasti ot 22 marta 1999 goda "O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Ustav (Osnovnoj Zakon) Kurskoj oblasti» II Rossijskaya gazeta. 2000. 19 dekabrya.
5. Federal'nyj zakon ot 0б.10.2003 N 131-FZ (red. ot 20.07.2020) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» Il [Elektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 25.08.2020).
6. Kononova I.I. K voprosu o konstitucionnosti norm FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» Il Social'no-politicheskie nauki. 2Q18. № 6. S. 3Q-32.
7. Zakon Rossijskoj Federacii o popravke k Konstitucii Rossijskoj Federacii ot 14.03.2020 N 1-FKZ «O sovershenstvovanii regulirovaniya otdel'nyh voprosov organizacii i fonkcionirovaniya publichnoj vlasti» Il Rossijskaya gazeta. 2020. 1б marta.
8. Rumyancev O.G. Ob izmeneniyah v organizacii i funkcionirovanii vlastnogo mekhanizma v rezul'tate konstitucionnoj reformy 2020 goda v Rossij skoj Federacii // Gumanitarnye nauki (Vestnik Finansovogo universiteta). 2Q2Q. № 2. S. 6-10.
9. Vetrenko I.A. Nachlao masshtabnoj politicheskoj reformy v Rossii: novyj povorot v 2Q2Q g. // Pravoprimenenie. 2Q2Q. № 1. S. 14-20.
10. Zor'kin V.D. Bukva i duh Konstitucii // Rossijskaya gazeta. 2Q18. № 226 (11 oktyabrya).
11. Sultanov E.B. Konstitucionnye osnovy edinstva publichnoj vlasti v Rossijskoj Federacii II Uchenye zapiski Kazanskogo un-ta. Seriya: «Gumanit. nauki». 2Q2Q. № 2. S. 9-1б.
12. Hanahmedov L.V., Strugova E.V. K voprosu o modernizacii Konstitucii Rossijskoj Federacii II Vestnik Ufimskogo yuridich. in-ta MVD RF. 2020. № 1. S. 39-45.
13. Federal'nyj zakon ot 0б.10.1999 N 184-FZ (red. ot 23.05.2020) «Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii» II [Elektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 25.08.2020).
14. Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 17.12.1997 N 2-FKZ (red. ot 28.12.201б) «O Pravitel'stve Rossijskoj Federacii» II [Elektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 25.08.2020).
15. Lyutcer V.L. Osnovnye problemy razvitiya municipal'nogo prava i mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii II Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2Q17. № 1Q. S. 42-49.
16. Boborova N.A. Dvadcat' let i dvadcat' nedostatkov Konstitucii Rossii // Pravoprimenenie. 2Q2Q. № 1. S. 21-28.
17. Kovalenko K.I. Osnovnye modeli, principy i formy vzaimodejstviya gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii II Vestnik Ural'skogo yurid. in-ta MVD RF. 2020. № 1. S. 51-57.
УПОРОВ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, Краснодарский университет МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
ШЕУДЖЕН НУРДИН АСЛАНОВИЧ - кандидат исторических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России ПШЕУЧ БАЙСЛАН ХИЗИРОВИЧ - Краснодарский университет МВД России (kiap_krdu@mvd.ru). UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, Ph.D. in Law, Professor, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. SHEUDZHEN, NURDIN A. - Ph.D. in History, Associate Professor, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).a.
PSHEUCH, BAYSLAN Kh. - Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
УДК 342.4
АНИСИМОВА Е.А.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РЕГИОНОВ РФ -УЧАСТНИКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Ключевые слова: региональные парламенты России, федеральный законодательный процесс, законодательная инициатива, авторство законопроекта, план законопроектных работ
В статье исследуется проблема низкой эффективности участия региональных парламентов России в законодательном процессе на федеральном уровне в качестве субъектов законодательной инициативы. Данные статистики свидетельствуют о сравнительно невысоких показателях законотворческой деятельности регионов. Так, по итогам деятельности Государственной Думы созывов с II-VI был проведен анализ, который показал, что в среднем субъекты Федерации вносят порядка 25-30 % инициатив от общего числа инициатив, что достаточно много. Однако процент принятых законов по инициативам субъектов невысок от 4-8 процентов в разных
