CC BY
41DOI 10.47643/1815-1337_2023_6_143
ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ СУДАМИ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ FEATURES OF CONSIDERATION BY COURTS OF CASES ON CHALLENGING DECISIONS, ACTIONS (INACTION) OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THEIR OFFICIALS
МИРОШНИЧЕНКО Мария Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета им. В.Ф. Яковлева. 125130, Россия, г. Москва, Старопетровский проезд, 8. E-mail: [email protected];
MIROSHNICHENKO Maria Nikolaevna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Activity Ural State Law University named after V.F. Yakovlev. 125130, Russia, Moscow, Staropetrovsky proezd, 8. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье рассматриваются отдельные особенности рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов прокуратуры и их должностных лиц. В том числе автор уделяет внимание процессуальным особенностям рассмотрения этих, а также проблемам правоприменения по делам этой категории. Автор приходит к выводу о необходимости разъяснения Верховным Судом Российской Федерации ряда вопросов правоприменительного характера по этим делам.
Abstract: The article discusses some features of the consideration by courts of general jurisdiction and arbitration courts of cases on challenging decisions, actions (inaction) of the prosecutor's office and their officials. In particular, the author pays attention to the procedural features of the consideration of these, as well as the problems of law enforcement in cases of this category. The author comes to the conclusion that it is necessary for the Supreme Court of the Russian Federation to clarify a number of law enforcement issues in these cases.
Ключевые слова: органы прокуратуры, представительство, решения, действия, бездействие, суд.
Keywords: prosecutor's office, representation, decisions, actions, inaction, court.
Для цитирования: Мирошниченко М.Н. Особенности рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов прокуратуры Российской Федерации и их должностных лиц // Право и государство: теория и практика. 2023. № 6(222). С. 143-146. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_143.
For citation: Miroshnichenko M.N. Features of consideration by courts of cases on challenging decisions, actions (inaction) of the Prosecutor's Office of the Russian Federation and their officials // Law and state: theory and practice. 2023. No. 6(222). pp. 143-146. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_143.
Статья поступила в редакцию: 20.05.2023
В соответствии со статьей ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Указанное право распространяется также на возможность обжалования решений и действий (бездействия) органов прокуратуры Российской Федерации. Это является гарантией соблюдения прав проверяемых и иных лиц при осуществлении деятельности прокуратуры.
В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Оспаривание решений, действий (бездействия) органов прокуратуры в судах общей юрисдикции осуществляется в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ путем обращения в суд с административным исковым заявлением в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219 КАС РФ).
При этом необходимо учитывать, что административный иск по делу указанной категории может быть подан в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.
В арбитражном процессе эти дела рассматриваются в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Результаты рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов прокуратуры фактически являются оценкой качества работы органов прокуратуры по реализации надзорных полномочий, в связи с чем делам этой категории уделяется особе внимание.
Так, в силу приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15 марта 2018 года №144 1 на прокуроров возложены задачи по обеспечению своевременного и квалифицированного представительства органов прокуратуры Российской Федерации при рассмотрении в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и мировыми судьями гражданских и административных дел по спорам, в которых органы прокура-
1 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15 марта 2018 года №144 «Об организации работы по обеспечению представительства и защите интересов органов прокуратуры Российской Федерации в судах».
туры Российской Федерации и (или) их должностные лица являются стороной спорных правоотношений, заинтересованными или третьими лицами. 1
Практика показывает, что в подавляющем большинстве случаев обжалуемые действия (бездействие) и принятые решения должностных лиц органов прокуратуры признаются судами правомерными.
Так, в 2022 году судами первой инстанции рассмотрено 3083 дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов прокуратуры и их должностных лиц, из которых по 84 % дел (по 2601 делам) требования отклонены, удовлетворено 3,2 % (или 101) заявлений, 2 что даже лучше показателей 2021 года (83% отклонены по 2099 делам, удовлетворено 3,8 % (или 95) заявлений).
В большинстве случаев оспаривание действий (бездействия), органов прокуратуры и их должностных лиц обусловлено несогласием заявителей с порядком рассмотрения их обращений, а также результатами проведенных проверок и с ответами, данными на их обращения.
В силу ст. 10 Федерального закона от 17.01.1992 №2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации»3 в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. 4
При рассмотрении дел указанной категории судами дается оценка соблюдения органами прокуратуры при рассмотрении обращений требований Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон № 59-ФЗ) и профильных организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации5.
К примеру, Московской межрегиональной транспортной прокуратурой принято участие в качестве ответчика в рассмотрении Ленинским районным судом г. Тамбова административного искового заявления В. к Мичуринскому транспортному прокурору, заместителю Мичуринского транспортного прокурора, Мичуринской транспортной прокуратуре, Московской межрегиональной транспортной прокуратуре о признании незаконным ответа на обращение.
В. 22.10.2021 обратился в прокуратуру с заявлением, в котором просил сообщить основания представления следователем Мичуринского СОТ на транспорте МСУТ СК РФ сведений об изъятии компакт дисков с программным обеспечением представителю корпорации «Adobe Systems Incorporated».
В ходе проверки по обращению, нарушения норм уголовно-процессуального законодательства со стороны следователя не выявлены. Обращение рассмотрено в установленный срок, заявителю направлен ответ.
Не согласившись с ответом, В. обратился с административным исковым заявлением в суд, просил признать ответ на обращение незаконным, обязав Мичуринского транспортного прокурора восстановить его нарушенные права путем предоставления ответа, содержащего нормы, согласно которым следователь имеет право распространять ложные сведения, либо указание на то, что такой нормы не существует.
Решением суда от 24.01.2022 в удовлетворении административного иска В. отказано.
Вынося указанное решение, суд установил, что обращение рассмотрено в установленном законом порядке и сроки, уполномоченным лицом, по доводам обращения принят мотивированный ответ, разъяснен порядок обжалования принятого по обращению решения. При этом несогласие заявителя с содержанием оспариваемого ответа на обращение не свидетельствует о незаконности в рамках процедуры рассмотрения обращения.
Кроме того, в судебном порядке оспариваются решения органов прокуратуры о проведении проверок и направляемые в связи с организацией проверок требования о предоставлении информации.
В настоящее время дискуссионным остается вопрос о том, в каком случае вынесение решения о проведении проверки является обязательным, а в каком - нет, поскольку от правильности действий прокурора при реализации его полномочий напрямую зависит исход дела при оспаривании его действий, решений, актов реагирований .
Для органов государственного и муниципального контроля законодателем в Федеральном законе от 26.12.2008№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон №294-ФЗ) четко обозначен перечень тех мероприятий, которые можно проводить без соблюдения установленных процедур к проведению проверки.
Однако в Законе о прокуратуре подобного перечня нет. Вместе с тем представляется возможным в указанном случае руководствоваться постановлением Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П7, в соответствии которым проведение органами прокуратуры проверок
1 См. также: Мирошниченко М.Н. Проблемы обеспечения представительства и защиты органов прокуратуры в арбитражном процессе// Законность. 2018. №11.
2 Отчет по форме ЗИП ГАС, утвержденный приказом Генерального прокурора РФ от 07.06.2018 №347 «Об утверждении и введении в действие отчета по форме ЗИП ГАС» за 2021 г.
3 Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
4 См. также: Анисимов Г.Г. О некоторых проблемах при рассмотрении обращений граждан в органах прокуратуры и вариантах совершенствования правового регулирования этих правоотношений// Законность, 2022 №1; Титов А.А. Право граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти: конституционно-правовое исследование: автореф. дис.... канд. юрид. наук. г. Орел. 2018.
5 См.: Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45), Инструкция по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации (утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450).
6 См. также: Карпышева Ю.О. Актуальные проблемы принятия прокурором решения о проведении проверки исполнения законов в порядке ст.21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»: учебное пособие/ Ю.О. Карпышева.-Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2019. С.47. Методические рекомендации по организации работы по представительству и защите интересов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации в судах: под общ. ред. Охлопкова С.А., авт. Мирошниченко М.Н. и др. Прокуратура Свердловской области. г. Екатеринбург, 2020. С.77.
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-
исполнения законов должно осуществляться с одновременным вынесением соответствующего решения, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности организации и ее должностных лиц, «которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью... организаций» (абз.2 п.2 резолютивной части постановления).
В то же время в указанном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что до внесения в действующее законодательство надлежащих изменений ориентирующее значение должен иметь Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» № 294-ФЗ.
Из приведенных положений можно сделать вывод, что без вынесения решения о проведении проверки прокурор вправе получать необходимую информацию, материалы, данные из открытых источников либо запрашивать информацию у контролирующих и иных органов, а также лиц, представивших сведения о нарушениях закона.
Как правило, на практике при получении сведений о наличии нарушений законодательства прокурором принимается решение о проведении проверки, проводятся необходимые проверочные мероприятия, запрашиваются сведения и документы, по результатам принимаются меры прокурорского реагирования.
При этом следует обеспечить наличие документально подтвержденного повода, проверка которого требует использования прокурорских полномочий.
Несоблюдение же требований законодательства о необходимости наличия законных оснований для проведения прокурорских проверок, либо проведение их с нарушением установленного порядка является основанием для удовлетворения требований об оспаривании действий органов прокуратуры.
Так, вступившим в законную силу решением Хабезского районного суда Карачаево-Черкесской Республики от 03.08.2018 (дело № 2а-272/2018) установлено, что решение об организации проверки ОАО «Хабезский гипсовый завод» принято межрайонным прокурором на основании указания прокуратуры республики в связи с анонимным коллективным обращением, что не соответствует требованиям законодательства о порядке рассмотрения обращений.
Также судом указано, что в нарушение абз. 1 п.3 ст. 21 Закона о прокуратуре оспариваемое решение не содержит конкретных целей и предмета проверки, а также доведено до административного истца спустя 4 дня после начала проверки. В этой связи исковые требования удовлетворены, проверка признана незаконной. 1
Имеют место факты оспаривания в судебном порядке требований прокурора, в связи с чем при их подготовке необходимо учитывать следующее.
Согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6 Закона о прокуратуре).
В связи с вышеизложенным представляется обоснованным позиция суда, изложенная постановлении Арбитражного суда Уральского федерального округа от 30.04.2019 по делу № А60-54874/2018, которым отменены судебные акты нижестоящих судов об удовлетворении требования ООО УК «Веста» к заместителю прокурора г. Североуральска, прокуратуре Свердловской области о признании недействительным требования в части.
Прокуратурой г. Североуральска на основании ст. ст. 6, 22 Закона о прокуратуре в адрес конкурсного управляющего ООО «УК «Веста» направлено требование о явке конкурсного управляющего в прокуратуру города для участия в совещании по вопросу погашения задолженности по заработной плате и предоставлении документов. За неисполнение требования конкурсный управляющий предупрежден об административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ. Запрашиваемые документы конкурсным управляющим представлены, однако в указанный срок в прокуратуру он не явился. Требование прокурора в части возложения обязанности явиться в прокуратуру обжаловано им в арбитражный суд.
Требование прокурора в части возложения обязанности явиться в прокуратуру явилось основанием для обращения конкурсного управляющего в арбитражный суд.
Суд, удовлетворяя заявленные требования, указал на отсутствие в материалах дела сведений о том, что конкурсный управляющий вызван для дачи объяснений по поводу нарушения законов; в рассматриваемом случае конкурсный управляющий вызван для участия в совещании по вопросу погашения задолженности по заработной плате, при этом из представленных материалов не следует, что прокуратурой установлены какие-либо нарушения законов в деятельности конкурсного управляющего; помимо этого, в требовании не содержалось обоснование о необходимости его личной явки; поскольку контроль за исполнением законодательства об оплате труда осуществляет Государственная инспекция труда Свердловской области, прокурор вышел за пределы предмета конкретной проверки.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2019 решение суда первой инстанции оставлено без из-
просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной"//СЗ РФ 02.03.2015, N 9, ст. 1389.
1 См. подробнее: Обзор практики рассмотрения судами дел по искам к органам прокуратуры в связи с организацией и проведением проверок юридических лиц и предпринимателей Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11.04.2019 №8-12-2019.
менения. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 30.04.2019 состоявшиеся судебные постановления по данному делу отменены в удовлетворении заявленных требований ООО «УК «Веста» в лице конкурсного управляющего о признании недействительным требования заместителя прокурора г.Североуральска отказано.
Судом кассационной инстанции указано, что ООО «УК «Веста» находилось на контроле прокуратуры города в связи с наличием задолженности по заработной плате перед 117 работниками. За период с 2017 года по 2018 год в прокуратуру по факту невыплаты заработной платы поступило 33 обращения, в связи с чем прокуратурой по факту нарушения трудового законодательства в 2017 году в суды направлены исковые заявления, заявления на выдачу судебных приказов. Однако длительный период времени действенные меры конкурсным управляющим по погашению задолженности по заработной плате не принимались. По мнению суда, поскольку прокурору предоставлено право возложения на должностное лицо обязанности по явке для дачи пояснений по допущенному (предполагаемому на основании обращений граждан) нарушению, в данном случае, с целью установления причин невыплаты заработной платы на основании поступивших в прокуратуру обращений работников ООО «УК «Веста», отсутствия сведений по исполнению конкурсным управляющим законодательства об оплате труда, проведенных и планируемых мерах для погашения задолженности по заработной плате, достаточности и правомерности мероприятий, принятых конкурсным управляющим, перспективах погашения задолженности по заработной плате, препятствий к их выполнению, у прокурора имелись законные основания для направления в адрес конкурсного управляющего, как лица, исполняющего обязанности руководителя работодателя, требования о явке в прокуратуру для участия в совещании по вопросу соблюдения требований законодательства об оплате труда. Доказательства невозможности явки не представлены.
В связи с чем, оспариваемое требование направлено в соответствии с предоставленными прокурору полномочиями, не нарушает прав и законных интересов конкурсного управляющего, основано на Законе о прокуратуре.
Перечисленные проблемы правоприменения при рассмотрении дел об оспаривании действий (бездействия) органов прокуратуры при проведении прокурорских проверок, в том числе в части вынесения прокурорами решений о проверках, запроса сведений, направления требований, указывают на необходимость их разъяснения в соответствующем постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Библиогра фия:
1. Анисимов Г.Г. О некоторых проблемах при рассмотрении обращений граждан в органах прокуратуры и вариантах совершенствования правового регулирования этих правоотношений// Законность, 2022 №1.
2. Карпышева Ю.О. Актуальные проблемы принятия прокурором решения о проведении проверки исполнения законов в порядке ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»: учебное пособие/ Ю.О. Карпышева.-Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2019.
3. Мирошниченко М.Н. Проблемы обеспечения представительства и защиты органов прокуратуры в арбитражном процессе// Законность. 2018.
№11.
4. Титов А.А. Право граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти: конституционно-правовое исследование: ав-тореф. дис.... канд. юрид. наук. г. Орел. 2018.
5. Методические рекомендации по организации работы по представительству и защите интересов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации в судах: под общ. ред. Охлопкова С.А., авт. Мирошниченко М.Н. и др. Прокуратура Свердловской области. г. Екатеринбург, 2020.
References:
1. Anisimov G.G. On some problems when considering citizens' appeals to the Prosecutor's office and options for improving the legal regulation of these legal relations// Legality, 2022 No. 1.
2. Karpysheva Yu.O. Actual problems of the prosecutor's decision to conduct an audit of the execution of laws in accordance with Article 21 of the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation": textbook/ Yu.O. Karpysheva.-Irkutsk: Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, 2019.
3. Miroshnichenko M.N. Problems of ensuring representation and protection of the prosecutor's office in the arbitration process// Legality. 2018. No.11.
4. Titov A.A. The right of citizens of the Russian Federation to appeal to state authorities: constitutional and legal research: abstract.....cand. jurid. sciences'. G. Eagle.
2018.
5. Methodological recommendations on the organization of work on representation and protection of interests of bodies and organizations of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in courts: under the general ed. Okhlopkova S.A., author. Miroshnichenko M.N. et al. The Prosecutor's Office of the Sverdlovsk region. Yekaterinburg, 2020.
