CC BY
39ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 12(216)
DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_186
К ВОПРОСУ ОБ АКТУАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ПО ДЕЛАМ, СВЯЗАННЫХ С ОСПАРИВАНИЕМ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ On the issue of actual problems of law enforcement in cases related to challenging acts of prosecutorial response
МИРОШНИЧЕНКО Мария Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета им. В.Ф. Яковлева. 125130, Россия, г. Москва, Старопетровский проезд, 8. E-mail: [email protected];
MIROSHNICHENKO Maria Nikolaevna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Activity Ural State Law University named after V.F. Yakovlev. 125130, Russia, Moscow, Staropetrovsky proezd, 8. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в статье говорится об актуальных проблемах правоприменения по делам, связанным с оспариванием актов прокурорского реагирования.
Abstract: the article talks about the current problems of law enforcement in cases related to challenging acts of prosecutorial response.
Ключевые слова: акт; акты прокурорского реагирования; прокуратура; интересы граждан; должностные лица.
Keywords: act; acts of prosecutorial response; prosecutor's office; interests of citizens; officials.
Для цитирования: Мирошниченко М.Н. К вопросу об актуальных проблемах правоприменения по делам, связанных с оспариванием актов прокурорского реагирования // Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 186-188. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_186.
For citation: Miroshnichenko M.N. On the issue of actual problems of law enforcement in cases related to challenging acts of prosecutorial response // Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 186-188. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_186.
Статья поступила в редакцию: 13.11.2022
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) органы прокуратуры в целях защиты прав и законных интересов граждан общества и государства наделены довольно широкими полномочиями по проведению проверок органов, должностных лиц и организаций, принятии актов прокурорского реагирования.
Вместе с тем нередко и сама деятельность органов прокуратуры при проведении проверок становится объектом судебного контроля, что связано с возможностью оспаривания действий (бездействия) органов прокуратуры, актов прокурорского реагирования в судах.
При этом факты признания их судом незаконными являются негативным показателем качества работы органов прокуратуры, основанием для принятия мер по корректированию надзорной деятельности.
В связи с особой значимостью указанные факты поставлены в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.05.2021 № 2651 на контроль, поскольку в силу п. 1.7 данного приказа на прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуроров возложена обязанность направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации специальное донесение в трехдневный срок об удовлетворении судом требований граждан или организаций об оспаривании решений, действий (бездействия) работников органов прокуратуры Российской Федерации.
В то же время на прокуроров, участвующих в гражданских, административных, арбитражных делах по указанной категории дел приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 марта 2018 года №144 «Об организации работы по обеспечению представительства и защите интересов органов прокуратуры Российской Федерации в судах» возложены задачи по обеспечению своевременного и квалифицированного представительства в судах. 2
В связи с большой значимостью дел указанной категории особую актуальность приобретают проблемы правоприменительной практики в этой сфере, требующие дополнительного внимания прокуроров.
Значительное количество дел данной категории оставляют дела об оспаривании актов прокурорского реагирования. При этом акты прокурорского реагирования продолжают оставаться важнейшим средством реализации полномочий прокурора. Будучи облеченными в правовую форму, они направлены на устранение нарушений закона, выявленных прокурором в ходе проверок. 3
Так, в 2021 году из 6092 дел, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия) органов прокуратуры, актов прокурорского реагирований, рассмотрено 1734 дела или 28% по оспариванию актов прокурорского реагирования. При этом 8 % заявлений по указанным делам судами удовлетворены.
К настоящему времени прошло более 5 лет после внесения изменений в Закон о прокуратуре Федеральным законом от 7 марта 2017
1 Приказ Генерального прокурора РФ от 27.05.2021 № 265 «О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации».
2 См. также: Мирошниченко М.Н. Проблемы обеспечения представительства и защиты органов прокуратуры в арбитражном процессе// Законность. 2018. №11.
3 См. также: Ергашев Е.Р., Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона. Екатеринбург, 2010; Ю.А. Карпышева. Роль представления об устранении нарушений закона в профилактике правонарушений// Законность. 2019.№12.
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
г. № 27-ФЗ, издании приказа Генерального прокурора РФ от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», которые регламентировали организацию и проведение проверок при осуществлении функций прокуратуры, 1 в том числе определивших, что для проведения прокурорской проверки необходимо наличие основания, на прокуроров возложены обязанности осуществлять учет и вести реестр решений о проведении проверок, расширении предмета проверок, а также их результатов, утверждены типовые формы решений о проведении проверки, установлены срок ее проведения, порядок продления и др.
Безусловно, указанные изменения повлекли возрастание требований к качеству прокурорских проверок и принимаемым по их итогам актам прокурорского реагирования. Сформировалась в данной сфере и определенная судебная практики.
Вместе с тем до настоящего времени остается нерешенным ряд проблем применения актов прокурорского реагирования при проведении проверок, противоречиво складывается по ним и судебная практика.
Так, не урегулирован и остается дискуссионным среди ученых и практиков вопрос о необходимости в каждом случае внесения акта прокурорского реагирования принимать решение о проведении проверки.2
Это в первую очередь относится к ситуации, когда нарушения законодательства прокурором выявляются из открытых источников либо при проведении проверки в отношении другого лица. При этом возникает вопрос должен ли прокурор в каждом случае выносить решение о проведении проверки до принятия мер прокурорского реагирования. Складывающаяся судебная практика указывает, что от правильности решения этого вопроса зависит законность этих мер.
Так, ООО «Центр экспертиз проектной документации» обратилось в арбитражный суд Ярославской области (дело №А82-13504/2018) с заявлением о признании недействительным и отмене представления заместителя прокурора города Ярославля. Основанием для его внесения послужило выявление прокуратурой выданного обществом заключения о соответствии требованиям федерального законодательства проектной документации объекта капитального строительства (многоквартирного жилого дома) при фактическом ее несоответствии законодательству. В ходе рассмотрения дела установлено, что несмотря на проведение проверки указанного факта с привлечением контролирующих органов, прокуратурой города решение о проведении проверки в соответствии со ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» не принималось. В то же время ранее прокуратурой города проводилась проверка законности выдачи застройщику разрешения на строительство указанного объекта недвижимости. По результатам проверки в адрес Департамента архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля, выдавшего разрешение на строительство, вносилось представление, с которым он не согласился. Фактически представление прокурором внесено по результатам ранее проведенной проверки, однако меры прокурорского реагирования приняты в отношении другого лица (ООО «Центр экспертиз проектной документации»). При указанных обстоятельствах заявление общества судом удовлетворено, представление заместителя прокурора Ярославской области признано недействительным. Решение суда оставлено без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций.
Вместе с тем в соответствии с Законом о прокуратуре органы прокуратуры вправе выявлять нарушения без вынесения решения о проведении проверки (ст.6 Закона о прокуратуре). При этом в соответствии с п.2 ст. 21 данного Закона проверка проводится в случае, если поступившую в органы прокуратуры информацию о нарушении закона нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки. То есть из данной формулировки следует, что Законом о прокуратуре допускается ситуация принятия мер прокурорского реагирования без проведения проверки, соответственно, принятия решения о ее проведении.
Однако в указанной статье прямое указание об этом отсутствует. В то же время представляется верным, что при наличии сведений о нарушении закона, полученных из открытых источников, и при отсутствии необходимости проведения проверки, прокурор вправе принимать меры прокурорского реагирования. Данное положение необходимо закрепить в действующем Законе о прокуратуре.3
На правомерность данного вывода указывает и имеющаяся судебная практика. Так, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области обратилось в Красноуфимский районный суд Свердловской области с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене представления заместителя прокурора Ачитского района в отношении Красноуфимского отдела Управления Роспотребнадзора об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Из материалов дела следует, что поступившее в Красноуфимский отдел Управления Роспотребнадзора представление заместителя прокурора выдано по результатам проведенного анализа исполнения законодательства о государственном контроле (надзоре) в части размещения во ФГИС «Единый реестр проверок» сведений о проведенных на территории Ачитского городского округа проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Истец полагает, что представление является незаконным, поскольку решение о проведении проверки не выносилось, решение о проверке не доведено до сведения проверяемого юридического лица, которому внесено представление. Представитель ответчика в ходе рассмотрения дела пояснил, что проверка в отношении истца не проводилась. Основанием для внесения представления послужили нарушения, выявленные в результате мониторинга исполнения законодательства о государственном контроле (надзоре) в части размещения во ФГИС «Единый реестр проверок» сведений, то есть информация о фактах нарушения законодательства получена из от-
1 Неганова Е.Н. Предметный принцип организации прокурорской проверки с учетом новелл законодательства о прокуратуре // Современное право. 2017. N 7
2 Карпышева Ю.О. Актуальные проблемы принятия прокурором решения о проведении проверки исполнения законов в порядке ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: учебное пособие/ Ю.О. Карпышева. - Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2019.
3 Аналогичного мнения придерживаются С.Г. Бывальцева, Б.Б. Байрамов. Прокурорская проверка: правовой и практический аспекты//Законность. 2021. №9.
крытых источников. Необходимость проведения каких-либо проверочных мероприятий отсутствовала. Суд согласился с указанной позицией прокурора, отказав в удовлетворении требований. При этом суд, полагаем, обоснованно сослался на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в п.5.2. постановления от 17.02.2015 №2-П, в соответствии с которым с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Суд пришел к выводу, что для внесения представления прокурора могут быть не только факты нарушения законодательства, выявленные по результатам прокурорской проверки, проведенной в порядке ст. 21 Закона о прокуратуре в отношении конкретного проверяемого лица, но также и иные сведения о нарушениях, о которых стало известно прокурору, из иных источников, в том числе в результате рассмотрения судом гражданского или административного дела. В случае выявления органами прокуратуры нарушений из открытых источников не выносится решение о проведении проверки, а вносится акт прокурорского реагирования (дело № 2а-1 -317/2021).
Имеются проблемы правоприменения и в части решения вопроса о необходимости вынесения отдельного решения о проведении проверок в отношении различных структурных подразделения единого юридического лица при принятии мер прокурорского реагирования в отношении этого юридического лица. Отсутствие единого подхода судов при рассмотрении дел в этой сфере также вызывает проблемы при организации и проведении прокурорских проверок.
Так, Восточной транспортной прокуратурой Московской межрегиональной транспортной прокуратуры на основании решения проведена проверка соблюдения ОАО «РЖД» требований градостроительного законодательства на остановочном пункте Кучино Горьковского направления Московской железной дороги - филиала ОАО «РЖД», в ходе которой выявлена эксплуатация указанного остановочного пункта без соответствующего разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Результаты проверки зафиксированы в акте. В связи с выявленными нарушениями прокуратурой в отношении общества вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ, в арбитражный суд направлено соответствующее заявление. Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления прокурора отказано. Судом установлено, что имеется объективная сторона, событие и состав вменяемого ему правонарушения. Вместе с тем отказывая в удовлетворении требований, суд пришел к выводу, что рассматриваемое правонарушение выявлено прокуратурой при проведении одного надзорного мероприятия на основании единого решения и что аналогичное нарушение уже выявлено на остановочном пункте Салтыковская Горьковского направления Московской железной дороги - филиала ОАО «РЖД», за которое общество уже привлечено к административной ответственности по ч.5 ст. 9.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 250 тыс. рублей. В связи с чем основания для повторного привлечения ОАО «РЖД» к административной ответственности по указанной статье за нарушение требований законодательства на другом остановочном пункте отсутствуют. Судом апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения (дело № А41-38879/22).
В то же время при аналогичных обстоятельствах Арбитражным судом Московской области вынесены решения о привлечении ОАО «РЖД» к административной ответственности по ч.5 ст.9.5 КоАП РФ (дела №№ А41-38877/2022, 41-26411/2022, А41-29783/2022).
Указанное свидетельствует об отсутствии единообразной судебной практики, что негативно сказывается на правоприменении.
Обеспечение законности актов прокурорского реагирования - одна из важнейших задач органов прокуратуры. В связи с этим при проведении прокурорских проверок и принятии по их результатам актов прокурорского реагирования важно обеспечить соблюдение требований федерального законодательства, учесть складывающуюся судебную практику. В то же время проблемы правоприменительного характера в указанной сфере требуют их дополнительного законодательного регулирования.
Библиогра фия:
1. С.Г. Бывальцева, Б.Б., Байрамов Прокурорская проверка: правовой и практический аспекты // Законность. 2021. №9.
2. Ергашев Е.Р. Корешникова Н.Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения закона. Екатеринбург, 2010.
3. Карпышева Ю.О. Актуальные проблемы принятия прокурором решения о проведении проверки исполнения законов в порядке ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: учебное пособие/ Ю.О. Карпышева. - Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2019.
4. Мирошниченко М.Н. Проблемы обеспечения представительства и защиты органов прокуратуры в арбитражном процессе// Законность. 2018. №11.
5. Неганова Е.Н. Предметный принцип организации прокурорской проверки с учетом новелл законодательства о прокуратуре // Современное право. 2017. N 7
References:
1. S.G. Byvaltseva, B.B., Bayramov Prosecutor's check: legal and practical aspects // Legality. 2021. №9.
2. Ergashev E.R. Koreshnikova N.R. The main legal means of the Prosecutor's Office of the Russian Federation as a tool to ensure the enforcement of the law. Yekaterinburg, 2010.
3. Karpysheva Yu.O. Actual problems of the prosecutor's decision to conduct an audit of the execution of laws in accordance with Article 21 of the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation": textbook/ Yu.O. Karpysheva. - Irkutsk: Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, 2019.
4. Miroshnichenko M.N. Problems of ensuring representation and protection of the Prosecutor's office in the arbitration process// Legality. 2018. №11.
5. Neganova E.N. The subject principle of the organization of the prosecutor's inspection, taking into account the novelties of the legislation on the prosecutor's office // Modern law. 2017. N 7
