CC BY
26УДК 347.963
Карпышева Юлия Олеговна,
доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и
арбитражных дел Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры
Российской Федерации,
кандидат юридических наук, доцент
ул. Шевцова, 1, г. Иркутск, Россия, 664035,
e-mail: Jillianr@mail.ru
ORCID: 0000-0003-1111-0662
ЗНАЧЕНИЕ СОПРОВОДИТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ПРОГРАММ
Аннотация. На сегодняшний день социально-экономическое развитие страны осуществляется посредством реализации государственных программы, к числу которых отнесены и национальные проекты России. В этой связи, особую актуальность приобретает обеспечение законности при выполнении программных мероприятий и расходовании в этих целях бюджетных средств. В последние годы основным способом осуществления прокурорского надзора за исполнением законов при реализации государственных программ является надзорное сопровождение, которое законодательно как полномочие прокурора не определено. В статье предложены возможные пути совершенствования законодательства о деятельности прокурора путем выделения и определения сопроводительных полномочий.
Ключевые слова: надзор за исполнением законов, надзорное сопровождение, прокурорская проверка, полномочия прокурора.
Karpysheva Yulia Olegovna,
Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Participation of the
Prosecutor in the Consideration of Civil and Arbitration Cases of the Irkutsk Law Institute (branch)
of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation,
PhD in Law, Associate Professor
st. Shevtsova, 1, Irkutsk, Russia, 664035,
e-mail: Jillianr@mail.ru
ORCID: 0000-0003-1111-0662
THE SIGNIFICANCE OF THE ACCOMPANYING POWERS OF THE PROSECUTOR IN ENSURING LEGALITY IN THE IMPLEMENTATION OF STATE PROGRAMS
Annotation. To date, the socio-economic development of the country is carried out through the implementation of state programs, which include the national projects of Russia. In this regard, ensuring the rule of law in the implementation of program activities and spending budget funds for these purposes is of particular relevance. In recent years, the main way to exercise prosecutorial supervision over the implementation of laws in the implementation of state programs is supervisory support, which is not defined by law as the authority of the prosecutor. The article suggests possible ways to improve the legislation on the activities of the prosecutor by highlighting and defining accompanying powers.
Key words: supervision over the execution of laws, supervisory support, prosecutor's check, prosecutor's powers.
Система стратегического
планирования представляет из себя сравнительно новый для Российской Федерации механизм, основы которого закреплены в федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон № 172-ФЗ). В пояснительной записке к законопроекту, впоследствии преобразовавшемуся в Закон № 172-ФЗ, отмечалось, что основной его идеей является «создание правовой основы для разработки, построения и
функционирования комплексной системы государственного стратегического
планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны». Пожалуй, ключевое место среди них занимают государственные (федеральные и региональные) и муниципальные программы1.
С 2019 года важное место среди документов стратегического планирования занимают национальные проекты, разработанные во исполнение указов Президента РФ от 07.05.2018 № 2042 и от 21.07.2020 № 4743, посвященных определению национальных целей и целевых показателей, которые должны быть достигнуты в социально-экономическом развитии страны. Реализация национальных проектов осуществляется посредством исполнения государственных программ, которые направлены не только на достижение установленных ими целевых показателей, но и на решение иных социально-экономических вопросов, не нашедших
отражение в национальных проектах. В этой связи обеспечение законности за своевременным выполнением мероприятий государственных программ и эффективном расходовании бюджетных средств является приоритетным направлением в
деятельности прокуратуры.
Надзор за исполнением законов при реализации государственных программ в целом и национальных проектов в частности, требует регулярного, а порой и вовсе непрерывного отслеживания прокурором ситуации с надлежащим исполнением законов поднадзорными ему лицами. Без систематического получения информации о ходе реализации того или иного закона, статистических и иных сведений, прокурор не сможет своевременно выявить нарушение и оперативно на него среагировать. В этом случае прокурор должен проводить проверку не в связи с поступлением информации о нарушениях закона, а фактически непрерывно проверять исполнение законов поднадзорными ему лицами.
Вместе с тем, проводить проверку, а значит взаимодействовать с проверяемым лицом [1], прокурор может только тогда, когда получает информацию о каких-либо нарушениях. Без такой информации проверка может быть признана неправомерной. Кроме того, исходя из теоретических выводов и анализа судебной практики, только по ее результатам принятие мер прокурорского реагирования является законным [2, с. 117].
При этом, в свете изменений, внесенных в федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), в 2017 году4, касающихся регламентации проведения прокурорских
1 Пояснительная записка : Паспорт проекта Федерального закона № 143912-6 «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
2 О национальных целях и стратегических задачах
развития Российской Федерации на период до 2024 года :
указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2018 года № 204 : в ред. от 21 июля 2020 года. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
3 О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года : указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года. № 474. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
4 О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : Федеральный закон от 07 марта 2017 года № 27-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
проверок и обязания прокуроров ознаменовать начало проверки вынесением письменного решения, на практике возникает немало вопросов о порядке осуществления такого постоянного надзора при отсутствии сведений о нарушениях [3,
4].
В этой связи, в настоящее время назрела необходимость дополнения предмета надзора за исполнением законов новым элементом - надзорным сопровождением. Думается, такие изменения позволят прокурорам постоянно отслеживать реализацию тех или иных законов при осуществлении определённых видов деятельности, в том числе взаимодействуя с лицами, эту деятельность осуществляющими, не встречая серьезных препятствий с их стороны (в виде отказа в предоставлении информации, обжалования действий прокурора, и т.д.) [5].
Вместе с тем, полагаем, во избежание нарушения прав проверяемых лиц, порядок осуществления надзорного сопровождения необходимо регламентировать также как это сделано в отношении проверки исполнения законов. В этой связи, думается возможным предложить новое полномочие прокурора - сопроводительную проверку исполнения законов. Такая проверка будет представлять собой совокупность действий прокурора, осуществляемых как во взаимодействии, так и без взаимодействия с проверяемым лицом, в рамках предоставленных полномочий и направленных на мониторинг исполнения законов, определенных Генеральным прокурором Российской Федерации, поднадзорными органами, организациями, иными лицами вне зависимости от наличия информации о нарушении ими закона.
Необходимость надзорного
сопровождения возникает в определенных сферах общественных отношений. Иными словами, прокурор не может его инициировать по своему усмотрению. Такое ограничение будет способствовать защите интересов поднадзорных лиц и предупреждать проведение в отношении
них необоснованных проверок.
Общественные отношения, к которым может быть применено надзорное сопровождение должны быть четко определены. Вместе с тем, делать это в рамках Закона о прокуратуре нецелесообразно, так как процедура внесения изменений в федеральный закон непроста, а быстро меняющаяся обстановка может потребовать не менее оперативной корректировки деятельности прокурора в части распространения надзорного сопровождения на новые направления надзора. С учетом изложенного, полагаем, наделение Генерального прокурора России полномочием по определению таких направлений с учетом складывающейся ситуации в стране и в мире, меняющихся приоритетов государственной политики, а также поручений Президента Российской Федерации, будет наиболее эффективным. При этом в соответствии со ст. 129 Конституции России необходимо, чтобы такое право было предоставлено Генеральному прокурору Законом о прокуратуре.
Кроме того, при надзорном сопровождении вполне возможно использование уже имеющихся
проверочных полномочий. Первое полномочие, которое уже сейчас наиболее часто используется прокурорскими работниками при надзорном
сопровождении, в частности реализации национальных проектов, это направление требований о представлении необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений. Неоценимым источником информации при надзорном сопровождении также является получение сведений, размещаемых в свободном доступе (например, в ЕИС Закупки). Полученные данные, как правило, накапливаются, обрабатываются, анализируются, а впоследствии используются как основание проведения проверок исполнения законов, что, однако влечет лишние временные затраты, так как периодически полученных из различных
источников данных уже бывает достаточно для принятия мер прокурорского реагирования. В этой связи имеется необходимость законодательного
закрепления возможности реагировать на нарушения, выявляемые в ходе надзорного сопровождения, без проведения проверки исполнения законов.
Второе полномочие - требование о выделении специалистов для выяснения возникших вопросов. Чаще всего данное полномочие используется прокурорами уже при проведении проверки исполнения законов. Вместе с тем, думается, при надзорном сопровождении также возможно его использование. Например, когда необходимо проверить качество проведенных подрядчиком работ по строительству или ремонту автодороги в рамках государственного контракта, либо качество атмосферного воздуха в рамках достижения целевых показателей национального проекта «Экология», и т.д. При этом подобные исследования необходимы не всегда и могут проводится выборочно в порядке контроля, например, когда ранее при проведении работ подрядчик уже допускал нарушения.
Еще одно полномочие, которое может быть применено прокурором, это право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных лиц, в отношении которых осуществляется надзорное сопровождение, а также иметь доступ к их документам и материалам. Возможно при надзорном сопровождении и вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Что касается полномочий по реагированию и профилактике
правонарушений, то, на наш взгляд, как уже отмечалось, при обнаружении в ходе надзорного сопровождения каких-либо несоответствий в деятельности лица положениям закона, прокурор должен быть наделен правом применять любые меры прокурорского реагирования, для чего
необходимо внести соответствующие изменения в Закон о прокуратуре.
Подводя итог, отметим, что в настоящее время надзорное сопровождение прокурорами осуществляется повсеместно. Однако, так как данный вид деятельности законодателем не регламентирован, а имеющихся проверочных полномочий для надлежащего мониторинга исполнения законов поднадзорными органами, организациями и иными лицами недостаточно, имеют место факты противодействия прокурору со стороны проверяемых лиц. В этой связи, падает оперативность и эффективность деятельности прокурора по надзору за исполнением законов. Думается, данная проблема может быть решена при закреплении в Законе о прокуратуре такого вида деятельности прокурора как надзорное сопровождение и определение для его осуществления необходимых полномочий.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Карпышева, Ю. О. Проверка информации о нарушениях закона / Ю.О. Карпышева // Вестн. Ун-та прокуратуры Рос. Федерации. 2020. № 1. С. 25-30.
2. Карпышева, Ю. О. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов : монография / Ю. О. Карпышева. Иркутск : изд-во Иркутского юрид. ин-та (филиала) Ун-та прокуратуры Рос. Федерации, 2020. 147 с.
3. Борисенко, Е. А. Основания проведения проверок исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина: научный подход и предложения / Е. А. Борисенко // Вестн. Унта прокуратуры Рос. Федерации. 2019. № 6. С. 45-50;
4. Карпышева, Ю. О. Роль органов прокуратуры в системе стратегического планирования Российской Федерации // Обеспечение национальной безопасности в свете глобальных вызовов современности : материалы междунар. науч.-практ. конф.,
Иркутск, 23 апр. 2021 г. / отв. ред. Е. М. Якимова. Иркутск : Изд. дом БГУ, 2021. [245 с.]. URL: http://lib-catalog.bgu.ru. -Текст: электрон.
5. Карпышева, Ю. О. О необходимости совершенствования предмета
прокурорского надзора за исполнением законов / Ю.О. Карпышева //
Академический юридический журнал. 2022. Т. 23. № 1. С. 95-102.
