CC BY
408
Вопросы судопроизводства и криминалистики
УДК 343.16
ВЫНЕСЕНИЕ ПРОКУРОРОМ РЕШЕНИЯ О ПРОВЕДЕНИИ ПРОВЕРКИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
© Карпышева Ю. О., 2018
Иркутский юридический институт (филиал)
Университета прокуратуры Российской Федерации, г. Иркутск
В статье рассмотрены основные проблемы, возникающие у правоприменителей при реализации положений ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», связанных с регламентацией отдельных этапов надзорной деятельности прокурора. Рассмотрены некоторые сложности, возникающие при оформлении решений о проведении проверки и решений о расширении предмета проверки; проанализированы различные подходы к определению случаев, при которых вынесение решения о проведении проверки является обязательным; отмечены точки зрения, касающиеся необходимости составления акта проверки вне зависимости от ее результатов, а также некоторые иные вопросы, возникающие у прокурора при проведении проверочных мероприятий. Приведенные в статье тезисы основаны на проведенном исследовании - анкетировании и интервьюировании прокурорских работников. По итогам данного исследования можно констатировать, что на сегодняшний день в разных субъектах Российской Федерации складывается различная практика правоприменения вышеназванных норм закона, что не соответствует такому принципу организации и деятельности прокуратуры, как «единство». По мнению автора, решению возникшей проблемы и созданию единой правоприменительной практики по реализации ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в значительной степени способствовали бы разработка и издание Генеральной прокуратурой Российской Федерации соответствующего организационно-распорядительного документа, в котором были бы прописаны основные правила заполнения решений о проведении проверки и расширении ее пределов, случаи, когда вынесение таких решений при проведении тех или иных мероприятий необходимо, а также даны пояснения по иным спорным вопросам, возникающим у прокурорских работников в данной сфере.
Ключевые слова: прокурорская проверка, акт проверки, решение о проведении проверки, решение о расширении предмета проверки.
Федеральным законом от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ [1] в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [2] (далее - Закон о прокуратуре) были внесены изменения, согласно которым прокуроров обязали проведение проверки сопровождать вынесением специального документа - решения о проведении проверки, а в случае обнаружения в ходе осуществления проверочных мероприятий иных нарушений закона, не относящихся к предмету данной проверки, - решения о расширении ее предмета.
Основанием принятия названного нормативного правового акта стало Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных обще-
ственных объединений "Агора", ... и гражданки С. А. Ганнушкиной» [3].
Сопоставив выводы, изложенные в Постановлении № 2-П, стоит отметить, что Конституционный Суд РФ указал законодателю на необходимость более детально регламентировать проведение прокурорских проверок исполнения законов некоммерческими организациями, что и было реализовано в Федеральном законе от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ.
По аналогии, учитывая политику государства, направленную на создание благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности субъектами малого и среднего бизнеса, законодатель логично распространил выводы Конституционного Суда РФ, изложенные в Постановлении № 2-П, и на проверочную деятельность коммерческих организаций. Однако спорным представляется распространение введенного порядка проведения проверок на надзорные мероприятия, осуществляемые
в отношении государственных и муниципальных органов власти, органов контроля и иных субъектов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Деятельность названных лиц значительно отличается по целям, задачам, формам, содержанию от той, что осуществляется коммерческими и некоммерческими организациями, в связи с чем, полагаем, процедура проведения проверок в отношении федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета РФ, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, военного управления, контроля и их должностных лиц, не может быть идентична проверкам, проводимым в отношении юридических лиц, и должна осуществляться в несколько ином порядке нежели это предусмотрено сейчас.
Кроме того, Федеральным законом от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ нормы, формирующие алгоритм проверки, были распространены и на ст. 26 Закона о прокуратуре, в которой сформулирован предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, т. е. на другую отрасль функции прокурорского надзора, о которой, к слову, в Постановлении № 2-П ничего не говорилось [4]. И если ранее для проведения прокурорами проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина не требовалось получения информации о фактах соответствующих нарушений, то теперь наличие таких сведений также является обязательным.
Во исполнение Федерального закона от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ, Генеральным прокурором РФ 17 марта 2017 г. был издан приказ № 172 [5] (далее - приказ № 172), которым утверждены типовые формы трех документов - решения о проведении проверки, решения о расширении предмета проверки и акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона.
Безусловно, в данной ситуации Генеральная прокуратура РФ сработала оперативно, издав названный организационно-распорядительный документ до вступления в силу нововведений в Закон о прокуратуре, касающихся регламентации проведения прокурорской проверки. Тем самым нижестоящие прокуроры, как отметил А. Ю. Винокуров, «встретили 18 марта 2017 г. методически вооруженными» (дата вступления в силу изменений, внесенных в Закон о прокуратуре федеральным законом от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ. - Ю. О.) [6], так как необходимость утверждения типовых форм названных документов напрямую была предусмотрена федеральным законом от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ.
Однако каких-либо разъяснений порядка применения новых положений Закона о прокуратуре и утвержденных типовых форм решений
о проведении проверки, расширения ее предмета, а также акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона, приказ № 172 не содержал. Нет подобных разъяснений от Генеральной прокуратуры РФ и сегодня.
Пытаясь организовать единообразную правоприменительную практику на своей территории, прокуроры некоторых субъектов РФ разработали рекомендации по заполнению решений о проведении проверки и сформулировали некоторые правила их вынесения (такие документы разработаны региональными прокуратурами в Иркутской, Новосибирской, Сахалинской, Еврейской автономной области, Приморском крае и др. - Ю. О.). Однако позиции разных региональных прокуратур в рассматриваемых вопросах значительно отличаются друг от друга, что представляется недопустимым, так как органы прокуратуры Российской Федерации -это единая централизованная система, а значит, и правоприменительная практика, которая ими осуществляется в ключевых вопросах, должна быть единой.
В ходе проведенного автором исследования указанного вопроса было проанкетировано и проинтервьюировано 265 прокурорских работников, проходящих службу в органах прокуратуры районного звена 3 федеральных округов -Уральского, Сибирского и Дальневосточного. Полученные сведения свидетельствуют, что реализация ст. 21 Закона о прокуратуре представляет для них определенную сложность, связанную с отсутствием толкования ряда понятий, использованных как в самой статье, так и в тексте типовых форм решений.
Рассмотрим некоторые из них.
Во-первых, это формулирование цели и предмета проверки. Стоит отметить, что даже в научных кругах нет единого мнения относительно того, что же будет являться предметом проведения проверки. Этому вопросу посвящено немало работ ведущих российских ученых [7-12], некоторыми даже предложено выработать методологические основы определения предмета прокурорской проверки [13]. В этой связи практические работники оказались в некотором затруднении при определении того, что же всё-таки необходимо указывать в решении о проведении проверки в строке «предмет проверки» и как «предмет проверки» будет соотноситься с «целью проверки».
В результате исследования установлено, что в настоящее время среди прокурорских работников распространено два подхода к решению этой проблемы. Первый заключается в том, что в качестве цели проведения проверки указывают: «оценка исполнения какого-либо законодательства либо оценка соблюдения каких-либо прав
и свобод человека и гражданина», а в качестве предмета - «выявление фактов и обстоятельств нарушений какого-либо законодательства или их отсутствие либо выявление фактов и обстоятельств несоблюдения каких-либо прав и свобод человека и гражданина или их отсутствие».
Второй подход, напротив, заключается в том, что в качестве цели проведения проверки указывают «выявление фактов и обстоятельств нарушений какого-либо законодательства либо несоблюдения каких-либо прав и свобод человека и гражданина», а в качестве предмета - «исполнение какого-либо законодательства либо соблюдение каких-либо прав и свобод человека и гражданина» (приведенные формулировки могут незначительно варьировать в зависимости от субъекта Российской Федерации. - Ю. О.).
Представляется, что второй вариант определения предмета и цели проверки методически будет более верным. Подобного мнения придерживается, например, А. Ю. Винокуров, который указывает, что предметом проверки является исполнение конкретного закона либо группы законодательных актов тем или иным органом (организацией) и (или) должностным лицом [14].
Кроме того, в ст. 21 Закона о прокуратуре определено, что при осуществлении надзора за исполнением законов предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, поднадзорными прокуратуре органами.
Логично предположить, исходя из формулировки предмета надзора, что предметом проверки будет выступать соблюдение Конституции и исполнение определенных законов конкретным должностным лицом либо органом (организацией).
Применительно к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исходя из положений ст. 27 Закона о прокуратуре, предметом проверки будет являться «соблюдение тех или иных прав и свобод человека и гражданина конкретным должностным лицом либо органом (организацией)». А вот целью в этом случае будет как раз выявление фактов неисполнения законов либо несоблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Во-вторых, это формулирование основания для проведения проверки. Согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. В приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за испол-
нением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [15] в п. 6 отмечено, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), в качестве повода для прокурорских проверок использовать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
Особых сложностей при формулировании основания для проведения проверки при поступлении в прокуратуру какой-либо информации о нарушениях закона у практических работников не возникает. Однако расходятся позиции различных прокуратур субъектов Российской Федерации относительно допустимости указания в качестве основания «поручение (задание) вышестоящей прокуратуры». Действительно, нередки случаи направления вышестоящей прокуратурой в нижестоящую задания о проведении плановой либо внеплановой проверки. В этой связи в некоторых субъектах РФ формулирование основания такой проверки через поручение (задание) вышестоящей прокуратуры допускается, а в некоторых - категорически нет. Думается, что невозможность ссылки на вышестоящую прокуратуру в данном случае является верным в связи с тем, что само по себе поручение или задание не является источником информации о нарушениях закона и поэтому не может быть основанием для проведения проверки. Вместе с тем при его формировании в тексте должна быть заложена та информация, которая вызвала необходимость провести ту или иную проверку, и именно ее надлежит использовать, заполняя решение о проведении проверки.
Еще одним неразрешенным вопросом является правильное определение случаев, когда вынесение решения о проведении проверки является обязательным. Так, на сегодняшний день можно условно выделить четыре подхода к определению случаев, в которых вынесение решения о проведении проверки необходимо. Первый подход: решение необходимо выносить при любой проверочной деятельности прокурора, будь то плановая (внеплановая) проверка, в том числе по заданию вышестоящей прокуратуры, обращение гражданина, либо мониторинг сайтов в сети Интернет (например, такой подход применяется в органах прокуратуры Сахалинской области). Второй подход: решение выносится при проведении плановых (внеплановых) проверок и при рассмотрении обращений граждан (например, такая практика распространена
в Приморском крае). Третий подход: при проведении плановых (внеплановых) проверок решение выносится всегда, а при рассмотрении обращений граждан тогда, когда осуществляется непосредственный выход к проверяемому лицу либо в место осуществления им деятельности. В случае, когда для проверки доводов заявителя достаточно запросить документы, какие-либо сведения, вынесение решения не требуется (например, подобного правила придерживаются в Иркутской области). И четвертый подход: решение о проведении проверки выносится только в рамках плановых (внеплановых) проверок. Любое обращение рассматривается без вынесения подобного решения (например, в Еврейской автономной области).
Полагаем, основной проблемой при решении данного вопроса является отсутствие законодательного закрепления самого понятия прокурорской проверки, на что указывают многие исследователи [16, 17]. Данное обстоятельство не позволяет однозначно определить, какие действия прокурора будут относиться к проверочным, а какие таковыми не являются, что приводит к формированию неоднозначной правоприменительной практики.
Учитывая, что формулирование понятия и содержания прокурорской проверки требует более пристального внимания, в рамках данной работы полагаем возможным не давать авторского определения названным категориям, однако следует отметить, что проведение плановой (внеплановой) проверки, исходя из сущности данных мероприятий, безусловно, требует вынесения соответствующего решения, тогда как мониторинг сайтов сети Интернет можно расценивать как элемент информационно-аналитической деятельности прокурора, в связи с чем вынесение решения о проведении проверки в данном случае видится излишним.
Говоря о рассмотрении обращений граждан, стоит отметить, что далеко не каждая жалоба, заявление, предложение требуют проведения каких-либо проверочных мероприятий - часто прокурорами даются ответы-разъяснения (например, заявителю разъясняется судебный порядок рассмотрения какого-либо спора гражданско-правового характера, либо обращение может быть посвящено вопросу, который уже рассматривался данным органом прокуратуры, и проверка по изложенным фактам уже проводилась). Вместе с тем в обращении может быть также указано на нарушения закона либо несоблюдение прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть проверены только путем проведения проверки. Таким образом, не всякое обращение требует вынесения решения о проведении проверки, однако в тех случаях, когда
прокурор при исследовании доводов заявителя использует полномочия, предоставленные ему ст. 22 Закона о прокуратуре, оформление такого решения представляется необходимым.
Определенные сложности вызывает процедура уведомления проверяемого лица. В п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.
Прокурорские работники отмечают, что зачастую руководитель или уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) умышленно уклоняются от получения соответствующего уведомления. В случае направления уведомления по адресу фактического места нахождения соответствующего органа (организации) встает вопрос, а будет ли считаться надлежащим уведомлением получение в отделении почтовой связи данного документа, например, секретарем, который не обязательно передаст полученную корреспонденцию руководству в тот же день. То же самое касается и уведомления посредством телефонной или факсимильной связи.
Кроме того, ранее прокурорскими работниками активно использовалось проведение рейдовых проверок - либо самостоятельно прокурорским работником либо совместно с представителями правоохранительных и контролирующих органов. Такие проверки проводились в местах, где осуществляет свою деятельность заранее неопределенный круг лиц, и они были нацелены на выявление нарушений в различных сферах. Например, транспортными прокурорами совместно с контролирующими и правоохранительными органами осуществлялся объезд акватории водных объектов с целью выявления лиц, осуществляющих перевозки граждан на судах, для этого не приспособленных, и в отсутствие соответствующего разрешения; территориальные и природоохранные прокуроры проводили рейды по местам традиционной незаконной добычи полезных ископаемых, вырубки лесных насаждений и т. д. Перечень примеров рейдовых проверок можно продолжать довольно долго. Нарушители, в данном случае, «задерживались с поличным», а их личность, в том числе наименование юридического лица, организовавшего незаконную деятельность, устанавливалась на месте в ходе проведения проверки.
С учетом нововведений, внесенных Федеральным законом от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ, проведение подобных мероприятий значительно осложнилось, а в некоторых случаях стало прак-
тически невозможным, что, на наш взгляд, способствует осуществлению недобросовестными хозяйствующими субъектами деятельности с нарушением установленных законом требований.
Другая проблема связана с расширением предмета проверки. В п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что при получении сведений в ходе проведения проверки, указывающих на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений, прокурору необходимо принять мотивированное решение о расширении предмета данной проверки или решение о проведении новой проверки, после чего довести его до сведения проверяемого лица.
Необходимость оформления нового документа в этом случае создает прокурорскому работнику, проводящему проверку, который, как правило, не наделен правом подписи, дополнительные сложности. Во-первых, резко снижается оперативность и результативность такой проверки, так как то время, которое будет потрачено на составление и подписание у прокурора либо его заместителя нового решения, может быть использовано для сокрытия имеющихся нарушений (на это указывает каждый второй опрошенный респондент).
Во-вторых, проверка исполнения законов или соблюдения прав и свобод человека и гражданина может проводиться в отдаленной и/или труднодоступной местности. Выявив в ходе такой проверки нарушения, не относящиеся к уже обозначенному предмету, прокурорский работник не сможет их зафиксировать без решения о расширении проверки, и не исключено, что вновь попасть на проверяемый объект с этим самым решением в ближайшее время не представится возможным (например, проверка проводится в местности, добраться до которой возможно только на вертолете). Таким образом, велика вероятность, что выявленные нарушения, не входящие в предмет проводимой проверки, так и останутся неустраненными, что не самым лучшим образом скажется на состоянии законности на поднадзорной территории.
Следующим вопросом является необходимость составления акта о результатах проверки. Закон о прокуратуре в действующей редакции отмечает лишь необходимость составления в 10-дневный срок со дня завершения проверки акта проверки, по результатам которой не выявлено нарушений закона. Он должен быть направлен руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации). Вопрос же о составлении акта проверки при выявлении каких-либо нарушений решается прокурорами самостоятельно.
Так, многие прокуроры субъектов Российской Федерации ориентируют свои нижестоящие про-
куратуры не составлять акт проверки, если в ходе нее были выявлены нарушения, так как они и так должны быть отражены в документах прокурорского реагирования. Некоторые прокуроры полагают, что акт проверки составлять необходимо, однако, с учетом подготовки документов прокурорского реагирования, он не должен вручаться проверяемому лицу, и знакомить с ним это лицо нет необходимости. И третья группа прокуроров полагает, что акт проверки должен составляться в любом случае и его копия в обязательном порядке подлежит вручению проверяемому лицу.
Стоит отметить, что в данной части законодатель не в полной мере воплотил рекомендации Конституционного Суда РФ, высказанные в Постановлении № 2-П. Так, в п. 2 резолютивной части названного документа отмечена необходимость утверждать по итогам проверки акт, содержащий констатацию наличия или отсутствия в деятельности проверяемого лица нарушений законов, и доводить такой акт до сведения проверяемого органа (организации).
При этом в науке высказываются точки зрения, согласно которым любая прокурорская проверка должна оканчиваться выявлением нарушений закона, в противном случае безре-зультативность проверки свидетельствует о неэффективности работы прокурора, проблемах в планировании, слабой аналитической работе [18]. Вместе с тем с данным утверждением можно поспорить, так как не каждая проверка проводится в соответствии с планом. Значительный пласт нарушений выявляется при проведении проверок, основанием для которых служит информация, поступающая от заявителей. Как уже отмечалось выше, не на каждое обращение возможно дать ответ, не проводя проверку, и далеко не по каждому обращению доводы заявителей находят подтверждение - многие из таких проверок оканчиваются констатацией отсутствия нарушений. В этой связи составление акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона, представляется вполне логичным.
В подтверждение данной точки зрения можно процитировать А. Ю. Винокурова, который в одной из своих работ отмечает, что «своей формулировкой о том, что проведение проверки имеет своей целью как подтверждение, так и опровержение содержащихся в поступившей в прокуратуру информации сведений, законодатель подчеркивает, что целевой установкой прокурора, проводящего проверочные мероприятия, является поиск истины, а потому любой результат добросовестно проведенной проверки (как выявление действительно имевших место нарушений законов, так и убеждение в их отсутствии) необходимо рассматривать как должное» [19].
С учетом изложенного, опираясь на Постановление № 2-П, полагаем, что составление акта проверки является обязательным, независимо от ее результатов. Акт проверки, в случае выявления нарушений, становится документом, эти нарушения фиксирующим. При возбуждении дела об административном правонарушении, направлении материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, обращении с заявлением или исковым заявлением в суд, акт проверки будет расцениваться как доказательство наличия нарушений закона и обоснованности требований прокурора.
Названные в данной работе проблемы, возникающие в ходе реализации положений, регламентирующих порядок проведения прокурорской проверки, являются наиболее значимыми, но далеко не исчерпывающими.
Представляется, что созданию единой правоприменительной практики реализации ст. 21 Закона о прокуратуре в значительной степени способствовали бы разработка и издание Генеральной прокуратурой Российской Федерации организационно-распорядительного документа, в котором были бы прописаны основные правила заполнения решений о проведении проверки и расширении ее пределов, случаи, когда вынесение таких решений при проведении тех или иных мероприятий необходимо, а также даны пояснения по иным спорным вопросам, возникающим у прокурорских работников в данной сфере. Ш
1. О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : федер. закон от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
2. О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1. // Консультант-Плюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
3. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просве-тительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной : постановление Конституционного суда РФ от 17 февр. 2015 г. № 2-П // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
4. Винокуров А. Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Админ. и муницип. право. 2017. № 9. С. 54.
5. О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : приказ Ген. прокурора РФ от 17 марта 2017 г. № 172 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
6. Винокуров А. Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Админ. и муницип. право. 2017. № 9. С. 50-63.
7. Ергашев Е. Р. К вопросу о понятии и признаках предмета и объекта прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 11. С. 16-21.
8. Казарина А. Х. Предмет общего надзора // Законность. 2004. № 11. С. 7-9.
9. Казарина А. Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2013. № 2. С. 36-42.
10. Клочков В. В. Функция надзора за исполнением законов. Предмет и пределы «общего надзора» // Актуальные проблемы теории законности и прокурорского надзора : монография / сост. А. В. Клочкова, О. В. Пристанская. М., 2012. С. 105-114.
11. Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3. С. 3-5.
12. Субанова Н. В., Маматов М. В. Предмет, объекты и пределы проверки прокурором исполнения законов // Проверка прокурором исполнения закона : пособие / под общ. ред. Н. В. Субано-вой. М., 2015. С. 14-23.
13. Неганова Е. Н. Примерные правила формулирования предмета прокурорской проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина // Право и государство: теория и практика. 2017. № 7. С. 52.
14. Винокуров А. Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Админ. и муницип. право. 2017. № 8. С. 55.
15. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина : приказ Генерального прокурора РФ от 7 дек. 2007 г. № 195 // Консуль-тантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система
16. Макаренко М. А. Правовая регламентация прокурорских проверок: современное состояние и тенденции развития // Журн. правов. и экон. исслед. 2017. № 4. С. 45.
17. Обуховский И. Н., Шнякина Т. С. Прокурорская проверка как основная форма выявления нарушений законодательства в государстве // Воен. право. 2017. № 3 (43). С. 127.
18. Воеводина Т. Г. К вопросу о правовом регулировании проведения прокурорской проверки исполнения законов // Пробелы в рос. законодательстве. 2017. № 6. С. 339.
19. Винокуров А. Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Админ. и муницип. право. 2017. № 9. С. 53.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Винокуров А. Ю. К вопросу о правовой регламентации прокурорской проверки // Админ. и муницип. право. -2017. - № 9. - С. 50-63.
Воеводина Т. Г. К вопросу о правовом регулировании проведения прокурорской проверки исполнения законов // Пробелы в рос. законодательстве. - 2017. - № 6. -С. 337-339.
Ергашев Е. Р. К вопросу о понятии и признаках предмета и объекта прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2011. - № 11. - С. 16-21.
Казарина А. Х. Предмет общего надзора // Законность. - 2004. - № 11. - С. 7-9.
Казарина А. Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры РФ. -2013. - № 2. - С. 36-42.
Клочков В. В. Функция надзора за исполнением законов. Предмет и пределы «общего надзора» // Актуальные проблемы теории законности и прокурорского надзора : монография / сост. А. В. Клочкова, О. В. Пристанская. - М., 2012. - С. 105-114.
Макаренко М. А. Правовая регламентация прокурорских проверок: современное состояние и тенденции развития // Журн. правов. и экон. исслед. - 2017. - № 4. -С. 44-49.
Неганова Е. Н. Примерные правила формулирования предмета прокурорской проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина // Право и государство: теория и практика. - 2017. - № 7. - С. 52-54.
О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : федер. закон от 7 марта
2017 г. № 27-ФЗ // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : приказ Генерального прокурора РФ от 17 марта 2017 г. № 172 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина : приказ Генерального прокурора РФ от 7 дек. 2007 г. № 195 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Обуховский И. Н. Прокурорская проверка как основная форма выявления нарушений законодательства в государстве / И. Н. Обуховский, Т. С. Шнякина // Воен. право. - 2017. - № 3 (43). - С. 126-132.
По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просвети-тельское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной : постановление Конституционного Суда РФ от 17 февр. 2015 г. № 2-П // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. - 2011. - № 3. - С. 3-5.
Субанова Н. В. Предмет, объекты и пределы проверки прокурором исполнения законов / Н. В. Субанова, М. В. Маматов // Проверка прокурором исполнения закона : пособие / под общ. ред. Н. В. Субановой. - М. : Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2015. - 124 с.
REFERENCES
Vinokurov A.YU. K voprosu o pravovoj reglamentacii prokurorskoj proverki. Administrativnoe i municipal'noe pravo, 2017, no. 9, pp. 50-63. (in Russian)
Voevodina T.G. K voprosu o pravovom regulirovanii provedeniya prokurorskoj proverki ispolneniya zakonov. Probely v rossijskoj zakonod-atel'stve, 2017, no. 6, pp. 337-339. (in Russian)
Ergashev E.R. K voprosu o ponyatii i priznakah predmeta i ob»ekta prokurorskogo nadzora za soblyudeniem prav i svobod cheloveka i grazh-danina. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika, 2011, no. 11, pp. 16-21. (in Russian)
Kazarina A.H. Predmet obshchego nadzora. Zakonnost', 2004, no. 11, pp. 7-9. (in Russian)
Kazarina A.H. EHvolyuciya vzglyadov na predmet prokurorskogo nadzora. Vestnik Akademii General'noj prokuratury RF, 2013, no. 2, pp. 36-42. (in Russian)
Klochkov V.V. Pristanskaya O.V. (sost.) Funkciya nadzora za ispol-neniem zakonov. Predmet i predely «obshchego nadzora». Aktual'nye problemy teorii zakonnosti i prokurorskogo nadzora. Moscow, 2012, pp. 105-114. (in Russian)
Makarenko M.A. Pravovaya reglamentaciya prokurorskih proverok: sovremennoe sostoyanie i tendencii razvitiya. ZHurnal pravovyh i ehkonom-icheskih issledovanij, 2017, no. 4, pp. 44-49. (in Russian)
Neganova E.N. Primernye pravila formulirovaniya predmeta prokurorskoj proverki soblyudeniya prav i svobod cheloveka i grazhdanina. Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika, 2017, no. 7, pp. 52-54. (in Russian)
O vnesenii izmenenij v Federalnyj zakon «O prokurature Rossijskoj Federacii». Federalnyj zakon ot 07.03.2017 № 27-FZ. Konsul'tantPlyus [EHl-ektronnyj resurs]. Spravochnaya pravovaya sistema. (in Russian)
O nekotoryh voprosah organizacii prokurorskogo nadzora v svyazi s prinyatiem Federal'nogo zakona ot 07.03.2017 № 27-FZ «O vnesenii izmenenij v Federalnyj zakon «O prokurature Rossijskoj Federacii». Prikaz General'nogo prokurora RF ot 17.03.2017 № 172. Konsul'tantPlyus [EHlektronnyj resurs]. Spravochnaya pravovaya sistema (in Russian)
O prokurature Rossijskoj Federacii. Federalnyj zakon ot 17.01.1992 № 2202-1. Konsul'tantPlyus [EHlektronnyj resurs]. Spravochnaya pravovaya sistema. (in Russian)
Ob organizacii prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov, soblyudeniem prav i svobod cheloveka i grazhdanina. Prikaz General'nogo prokurora RF ot 07.12.2007 № 195. Konsul'tantPlyus [EHlektronnyj resurs]. Spravochnaya pravovaya sistema. (in Russian)
Obuhovskij I.N., SHnyakina T.S. Prokurorskaya proverka kak os-novnaya forma vyyavleniya narushenij zakonodatel'stva v gosudarstve. Voennoepravo, 2017, no. 3 (43), pp. 126-132. (in Russian)
Po delu o proverke konstitucionnosti polozhenij punkta 1 stat'i 6, punkta 2 stat'i 21 i punkta 1 stat'i 22 Federal'nogo zakona «O prokurature Rossijskoj Federacii» v svyazi s zhalobami mezhregionalnoj associacii pravozashchit-nyh obshchestvennyh ob»edinenij «Agora», mezhregionalnoj obshchest-vennoj organizacii «Pravozashchitnyj centr «Memorial», mezhdunarodnoj obshchestvennoj organizacii «Mezhdunarodnoe istoriko-prosvetitel'skoe, blagotvoritel'noe i pravozashchitnoe obshchestvo «Memorial», region-al'noj obshchestvennoj blagotvoritel'noj organizacii pomoshchi bezhencam i vynuzhdennym pereselencam «Grazhdanskoe sodejstvie», avtonomnoj nekommercheskoj organizacii pravovyh, informacionnyh i ehkspertnyh uslug «Zabajkal'skij pravozashchitnyj centr», regional'nogo obshchest-vennogo fonda «Mezhdunarodnyj standart» v Respublike Bashkortostan i grazhdanki S.A. Gannushkinoj. Postanovlenie Konstitucionnogo suda RF ot 17.02.2015 № 2-P. Konsul'tantPlyus [EHlektronnyj resurs]. Spravochnaya pravovaya sistema. (in Russian)
Ryabcev V.P. Predmet nadzora nuzhdaetsya v dopolnitel'noj reglamentacii. Zakonnost', 2011, no. 3, pp. 3-5. (in Russian)
Subanova N.V., Mamatov M.V. Predmet, ob»ekty i predely proverki prokurorom ispolneniya zakonov. Proverka prokurorom ispolneniya zako-na. Moscow, Akademiya General'noj prokuratury RF Publ., 2015, 124 p. (in Russian)
Decision by the Prosecutor to Conduct an Audit: Problems of Law Enforcement
© Karpysheva Y. O., 2018
The article deals with the main problems arising from law enforcement in the implementation of the provisions of article 21 of the Federal law of 17.01.1992 № 2202-1 «on the Prosecutor's office of the Russian Federation» related to the regulation of certain stages of the Supervisory activities of the Prosecutor. Some difficulties arising in the design of decisions on the audit and decisions on the expansion of the subject of the audit are considered; various approaches to the definition of cases in which the decision to conduct the audit is mandatory are analyzed; points of view concerning the need to draw up an act of verification regardless of its results, as well as some other issues arising from the Prosecutor during the verification activities are noted. The theses presented in the article are based on the research conducted - questioning and interviewing of prosecutors. According to the results of this study, it can be stated that today in different subjects of the Russian Federation there is a different practice of law enforcement of the above-mentioned norms, which does not correspond to such a principle of organization and activity of the Prosecutor's office as «unity». According to the author, to solve the problem and to create a unified law enforcement practice for the implementation of the article. 21 of the Federal law of 17.01.1992 No. 2202-1 «on the Prosecutor's office of the Russian Federation» would greatly contribute to the development and publication by the Prosecutor General's office of the Russian Federation of the relevant organizational and administrative document, which would set out the basic rules for filling out decisions on the audit and expansion of its limits, cases where the issuance of such decisions during certain events is necessary, as well as explanations on other controversial issues arising from prosecutors in this area.
Key words: Prosecutor's check, the inspection report, the decision about the inspection, decision on the extension of the inspection.
