CC BY
21Публично-правовые (государственно-правовые) науки
DOI 10.47643/1815-1337_2023_5_213
ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО СТАТУСА ОРГАНА ПРОКУРАТУРЫ В ДЕЛАХ, В КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО И ЗАЩИТА ИХ ИНТЕРЕСОВ
FEATURES OF THE PROCEDURAL STATUS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE IN CASES IN WHICH THE REPRESENTATION AND PROTECTION OF THEIR INTERESTS
МИРОШНИЧЕНКО Мария Николаевна,
доцент кафедры прокурорской деятельности
Уральского государственного юридического университета им. В.Ф. Яковлева, кандидат юридических наук. 125130, г. Москва, Старопетровский проезд, 8. E-mail: [email protected];
MIROSHNICHENKO Maria Nikolaevna,
Associate Professor of the Department of Prosecutorial Activity
Ural State Law University named after V.F. Yakovlev, Candidate of Legal Sciences.
125130, Moscow, Staropetrovsky proezd, 8.
E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье рассматриваются особенности процессуального статуса органов прокуратуры, участвующих в делах в качестве стороны спорного правоотношения, заинтересованного или третьего лица. Автор приводит примеры судебной практика по делам, в которых осуществляется представительство и защита интересов органов прокуратуры, акцентируя внимание на проблемах определения процессуального статуса органов прокуратуры. При этом делается вывод о необходимости разъяснения Верховным Судом Российской Федерации некоторых проблемных вопросов правоприменения в указанной сфере.
Abstract: The article discusses the features of the procedural status of the prosecutor's office involved in cases as a party to a disputed legal relationship, an interested party or a third party. The author gives examples of judicial practice in cases in which the representation and protection of the interests of the prosecutor's office is carried out, focusing on the problems of determining the procedural status of the prosecutor's office. At the same time, it is concluded that the Supreme Court of the Russian Federation needs to clarify some problematic issues of law enforcement in this area.
Ключевые слова: прокурор, процессуальный статус, представительство, органы прокуратуры, ответчик, третье лицо.
Keywords: prosecutor, procedural status, representation, prosecutor's office, defendant, third party.
Для цитирования: Мирошниченко М.Н. Особенности процессуального статуса органов прокуратуры в делах, в которых осуществляется представительство и защита их интересов //Право и государство: теория и практика. 2023. № 5(221). С. 213-215. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_213.
For citation: Miroshnichenko M.N. Features of the procedural status of the prosecutor's office in cases in which the representation and protection of their interests // Law and state: theory and practice. 2023. No. 5(221). pp. 213-215. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_213.
Статья поступила в редакцию: 09.04.2023
Участие прокурора в делах для обеспечения представительства и защиты интересов органов прокуратуры имеет целый ряд особенностей, которые связаны не только с целями и задачами этого участия, но и особенностями реализации процессуального статуса органов прокуратуры. При этом от правильности определения процессуального статуса прокуратуры в делах этой категории зависит законность последующего судебного решения.
В связи с этим проблемы правоприменительного характера в этой сфере продолжают оставаться актуальными и вызывают дискуссию как среди ученых, так и практических работников.
Процессуальный статус лиц, участвующих в деле, определяется их правовым положением, урегулированным нормами процессуального законодательства, устанавливающих круг их прав и обязанностей.
Так, в делах, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства лицами, участвующими в деле, являются стороны (истец и ответчик), третьи лица, прокурор, иные лица, обращающиеся в суд в защиту прав и законных интересов иных лиц, а также вступающие в процесс для дачи заключения (ст. 38 ГПК РФ).
Аналогичным образом определен круг лиц, участвующих в делах, в порядке административного и арбитражного судопроизводства (ст. 37 КАС РФ, ст. 40 АПК
РФ).
В перечисленных видах судопроизводства прокурор прямо обозначен в качестве лица, участвующего в деле. При этом полномочия прокурора в суде также урегулированы отдельными нормами процессуального законодательства (ст. ст. 45 ГПК Ф, 52 АПК РФ, 39 КАС РФ).
Вместе с тем участие прокурора в делах в целях представительства и защиты интересов органов прокуратуры напрямую не связано с реализацией возложенных на него Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» целей и задач деятельности, касающихся защиты прав и законных граждан, общества и государства (ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Особенностями процессуального статуса органов прокуратуры в делах рассматриваемой категории в соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.03.2018 №1441 (далее - Приказ № 144) является их участие в них в качестве стороны спорного правоотношения, заинтересованного или третьего лица. Вместе с тем процессуальное положение прокурора в них также зависит от характера спора.
Практика показывает, что одним из самых распространенных процессуальных положений органов прокуратуры по указанным делам является их участие в них в качестве ответчика.
Так, анализ статистических данных органов прокуратуры2 показывает, что в 2021 году прокурор выступал в качестве ответчика в 46,5 % дел, рассмотренных судами всех инстанций, в которых осуществляется представительство и защита интересов органов прокуратуры.
Требования к органам прокуратуры, как правило, предъявляются в связи с несогласием с актами прокурорского реагирования, их действиями (бездействием) и решениями. При этом дела этой категории наиболее многочисленны и составляю в целом около половины дел, в которых осуществляется представительство и защита интересов прокуратуры. 3
К примеру, решением Ленинского районного суда г. Перми от 22.06.2021 товариществу собственников недвижимости «Товарищество собственников жилья «Ленина, 10» отказано в удовлетворении административного искового заявления к прокуратуре Ленинского района г.Перми, прокуратуре Пермского края о признании незаконным представления и.о. прокурора об устранении нарушений федерального законодательства.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда решение суда первой инстанции отменено в части отказа
1Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.03.2018 №144 «Об организации работы по обеспечению представительства и защите интересов органов прокуратуры Российской Федерации в судах».
2 Отчет прокуратуры Российской Федерации по форме ЗИП ГАС, утвержденный приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.06.2018 № 347 за 2021 г.
3 См. также: Обзор заместителя Генерального прокурора Российской Федерации результатов работы по защите интересов органов прокуратуры Российской Федерации в судах в 2020 году от 27/04/2021 №8-12-2021, Обзор заместителя Генерального прокурора Российской Федерации практики рассмотрения судами дел по искам об оспаривании актов прокурорского реагирования от 27.04.2021 № 8-122021.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 5(221)
в удовлетворении административного иска о признании незаконным представления, которым на товарищество собственников недвижимости возложена обязанность предоставить Ш. реестр членов ТСЖ, в этой части принято новое решение, представление в указанной части признано незаконным. В остальном решение суда оставлено без изменения.
Отменяя решение суда и принимая решение о частичном удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что требование прокурора, изложенное в оспариваемом представлении, об устранении нарушений прав Ш. путем предоставления ей реестра собственников ТСЖ, противоречит требованиям п. 2 ч. 3 ст. 143.1 ЖК РФ, предусматривающим лишь возможность ознакомления с реестром членов ТСЖ, а не направления его собственнику жилого помещения в виде отдельного документа в электронном виде или на бумажном носителе.
Решением Петропавловск-Камчатского городского суда от 27.04.2021 отказано в удовлетворении административного иска Камчатской краевой организации Общероссийского профсоюза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации к прокуратуре г. Петропавловска-Камчатского о признании незаконным бездействия в рамках проведенной проверки по обращению административного истца.
Так, Камчатская краевая организация Общероссийского профсоюза работников государственных учреждений и общественного обслуживания РФ обратилась в Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края с административным иском к прокуратуре г. Петропавловска-Камчатского о признании незаконным бездействия в рамках проведенной проверки по обращению административного истца, принятия решения об отсутствии оснований для принятия мер прокурорского реагирования, возложении обязанности установить нарушения трудовых прав работников, являющихся членами первичной профсоюзной организации КГАУ ФОК «Звездный» и принять соответствующие меры прокурорского реагирования.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он обратился в прокуратуру Камчатского края для защиты председателя первичной профсоюзной организации, являющегося работником КГАУ ФОК «Звездный», нарушенных трудовых прав работников-членов профсоюза, а также в связи с вмешательством руководителя КГАУ ФОК «Звездный» в деятельность профсоюзов и понуждению работников к выходу из состава профсоюзной организации. В обращении в государственный орган было сообщено о том, что руководитель КГАУ ФОК «Звездный» систематически проводит с работниками-членами профсоюза беседы о выходе из состава профсоюзной организации, используя при этом элементы своего «давления» как работодателя. Письменный ответ прокуратуры об отсутствии основания для принятия мер прокурорского реагирования поступил в нарушение срока рассмотрения письменного обращения.
Судом установлено, что письменное обращение административного истца рассмотрено в установленном законом порядке уполномоченным лицом, по существу поставленных в обращении вопросов дан мотивированный ответ со ссылками на соответствующие нормы материального права, вследствие чего суд признал, что при рассмотрении указанного обращения со стороны прокурора не было допущено нарушения прав и законных интересов административного истца.
В качестве ответчика органы прокуратуры также выступают в делах о защите трудовых, пенсионных прав, возмещении материального ущерба и (или) компенсации морального вреда, защите жилищных прав, об обеспечении деятельности органов и организаций прокуратуры, возмещении судебных расходов, защите чести, достоинства и деловой репутации и некоторых иных.
Из перечисленных дел указанных категорий немалое количество составляют дела о защите трудовых прав, среди которых правоприменительная практика по делам о восстановлении на работе требует особого внимания прокуроров.
К примеру, бывшая работница прокуратуры К. обратилась в суд с иском к прокуратуре г. Москвы о признании служебной проверки незаконной, отмене приказа об увольнении со службы, признании недействительной записи в трудовой книжке, восстановлении в должности старшего помощника межрайонного прокурора города. В обоснование исковых требований К. указала, что оснований для освобождена ее должности и увольнения по пункту 14 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, подпункту «в» пункта 1 статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» за нарушение Присяги прокурора и совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника, не имелось.
Решением Таганского районного суда г. Москвы от 23.06.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано. На основании исследованных в судебном заседании доказательств суд пришел к выводу, что увольнение произведено законно.
Приведенное дело о восстановлении на работе также касается особенностей процессуального статуса прокурора. Это связано с тем, что указанные дела в соответствии с ч.3 ст. 45 ГПК РФ относятся к обязательной категории, то есть к делам, в которые прокурор вступает для дачи заключения. Вместе с тем по гражданским делам по искам работников органов прокуратуры о восстановлении их на работе представитель прокуратуры (прокурор) участвует в качестве ответчика и не вступает в процесс для дачи заключения. Указанная особенность процессуального статуса прокурора должна учитываться при рассмотрении дел этой категории. В противном случае вступление прокурора в такие дела на основании ч.3 ст. 45 ГПК РФ и использование им своих полномочий как особым участником процесса противоречило бы позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 14.04.1999 № 6-П, Определения от 21.04.2005 № 193-О, от 20.06.2006 № 165-О и другие) и означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Кроме того, указанные нарушения могут являться самостоятельным основанием для отмены судебных актов вышестоящими судебными инстанциями.1
Полагаю, что аналогичным образом должен решаться вопрос о процессуальном статусе прокурора, участвующего в рассмотрении жилищных споров в соответствии с Приказом № 144, связанного с выселением или утратой права на жилое помещение, когда иск предъявляется работником прокуратуры.
К примеру, Тверским районным судом г. Москвы рассмотрен жилищный спор по иску П. к Генеральной прокуратуре Российской Федерации, прокуратуре г. Москвы о признании права на предоставление занимаемого служебного помещения в собственность с учетом права на дополнительную жилую площадь, признании незаконными действий должностных лиц органов прокуратуры, связанных с затягиванием рассмотрения жилищного вопроса, признании незаконным расчета размера площади жилого помещения, превышающего установленные нормы предоставления жилого помещения в собственность. Решением Тверского районного суда г. Москвы от 04.10.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.
До недавнего времени возникало больше проблем правоприменительного характера при определении процессуального статуса прокурора по делам в сфере
2 -легализации доходов, полученных преступным путем, что связано с внесением изменений в действующее процессуальное законодательство.
Так, после утверждения Президиумом Верховного Суда РФ 08.07.2020 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям (далее - Обзор), в котором особая роль в качестве участника в гражданском, арбитражном процессе, админи-
1 См. также: Данилова А.В. Проблемы практики участия прокуроров в рассмотрении гражданских и административных дел, в которых органы прокуратуры являются стороной спорных правоотношений, заинтересованными или третьими лицами//Проблемы обеспечения представительства и защиты интересов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации в судах: сб. материалов межвед. учебн.-метод. семинара (г.Екатеринбург. 25 апреля 2019 г.), под общ. ред. Охлопкова С.А., сост. Мирошниченко М.Н. и др. Прокуратура Свердловской области. г.Екатеринбург, 2019. Мирошниченко М.Н. // Участие прокурора в качестве ответчика в гражданском судопроизводстве// Арбитражный и гражданский процесс. 2022. №8.
2 См. подробнее: Мирошниченко М.Н. Проблемные вопросы представительства и защиты интересов органов прокуратуры в судах/Арбитражный и гражданский процесс. 2022. №5.
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
стративном судопроизводстве отведена органам прокуратуры,1 прокурорами велась активная работа по участию в делах этой категории. В соответствии с Обзором прокурор вправе как самостоятельно обратиться в суд с заявлением о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам, так и вступить в процесс по своей инициативе или по инициативе суда (п.3 Обзора).
При этом, как правило, прокуроры привлекались в дела этой категории в качестве третьего лица. Однако имелись и факты привлечения в них прокурора по аналогии с ч.3 ст. 45 ГПК РФ. На необходимость привлечения в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, государственных органов указывал и Обзор, где одновременно Верховный Суд РФ разъясняет, что данные органы могут быть привлечены для дачи заключения по делу, рассматриваемому в порядке гражданского судопроизводства (ст. 47 ГПК РФ) и в качестве заинтересованного лица по делу, рассматриваемому в порядке административного судопроизводства (ст.47 КАС РФ), что, безусловно, согласуется с наличием специальных статьей относительно участия этих органов в процессуальном законодательстве. В то же время полномочия прокурора по вступлению в гражданский, арбитражный, административный процессе, начатый по инициативе других лиц, регулируются специальными статьями соответствующих кодексов (ч.5 ст. 52 АПК РФ, ч.3 ст. 45 ГПК РФ, ч.7 ст. 39 КАС РФ), где указаны конкретные споры, по которым прокурор вступает в процессе для обеспечения законности. При этом в силу ст. 51 АПК РФ, 43 ГПК РФ участие третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора в деле, на стороне истца или ответчика предполагает наличие материально-правовой связи с тем лицом, на стороне которого третье лицо выступает. Вынесенный же судебный акт по этой категории дел на права и обязанности прокурора не влияет. В соответствии с п.1 Обзора основанием для привлечения прокурора в данные дела является в целом осуществление надзора в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 14 ФЗ №115-ФЗ). При этом прокурорами используется потенциал надзорного механизма, связанный со сбором и представлением суду необходимых доказательств, в том числе материалов прокурорских и доследственных проверок, уголовных дел, сообщений средств массовой информации, а также других сведений, полученных в ходе осуществления своих полномочий. Практика показывает, что, участвуя по делам данной категории, прокурор фактически выступал с заключением, выражая свою позицию по обстоятельствам дела, наличии или отсутствии признаков недобросовестного поведения участников процесса, легализации доходов, полученных в результате нарушения законодательства. При этом целью участия прокурора не является отстаивание собственных материально-правовых интересов, на которые судебный акт по делу может определенным образом повлиять.
В связи с изложенным полагаем, что является обоснованным внесение изменений в процессуальное законодательство Федеральным законом от 07.10.2022
№ 387-Ф3.2
В соответствии с указанным законом прокурору предоставлено право обратиться в арбитражный суд с исковым заявлением о признании недействительными сделок, совершенных в целях уклонения от исполнения обязанностей и процедур, предусмотренных законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также вступить в дела указанной сфере в соответствии с ч.5 ст. 52 АПК РФ.
Изменения также внесены в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми прокурор в целях обеспечения законности по своей инициативе или по инициативе суда вступает в дело, рассматриваемое судом, на любой стадии процесса для дачи заключения: в случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о том, что являющийся предметом судебного разбирательства спор инициирован в целях уклонения от исполнения обязанностей и процедур, предусмотренных законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем (ч.4 ст. 45 ГПК РФ).
По ряду категорий дел в рассматриваемой сфере органы прокуратуры участвуют в качестве третьего лица. При этом возникающие вопросы правоприменения в части процессуального статуса прокурора по этим делам продолжают оставаться актуальными.
В последние годы продолжает отмечаться рост количества дел, в которые органы прокуратуры участвуют в качестве третьего лица. При этом для участия в этих делах прокурор привлекался как по собственной инициативе или ходатайствам сторон, так и в связи с привлечением судом.
К этой же категории отнесены дела о взыскании компенсации морального вреда в связи с незаконным уголовным преследованием, вопросы участия в которых прокуратуры урегулированы Приказом Генерального прокурора Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 20.01.2009 № 12/3н.3
По иным делам суд, как правило, привлекает органы прокуратуры для участия в качестве третьего лица в случаях оспаривания решений, действий (бездействия) контролирующих и надзорных государственных органов и органов местного самоуправления решений. В этой связи полагаем, что если прокурор ранее участвовал в проведении проверки в отношении этих органов, то его позиция по делу определяется, исходя из результатов этой проверки. Однако в случае, если прокурор ранее в проведении указанных проверок не участвовал, могут возникнуть сложности определения его правовой позиции, поскольку в материалах дела не всегда есть достаточно доказательств для этого. При этом привлечение прокурора в такое дело с возложением на него обязанности предоставить мотивированный отзыв (возражения), безусловно, основанием для проведения надзорной проверки не является. В противном случае нарушались бы принципы равноправия и состязательности сторон (ст. ст. 7, 9 АПК РФ). Однако судами до настоящего времени не выработана однозначная позиция об основаниях привлечения прокурора в указанные дела, в связи с чем полагаем, что данный вопрос должен быть разъяснен в соответствующем постановлении Пленума Верховного Суда РФ.
Вопросы правильности определения процессуального статуса органов прокуратуры, участвующих в рассмотрении судами дел, в которых осуществляется представительство и защита их интересов, имеют важное значение в правоприменительной практике, минимизация же ошибок в этой сфере является необходимой задачей для обеспечения качественного и квалифицированного представительства органов прокуратуры в судах.
Б иблиография:
1. Данилова А.В. Проблемы практики участия прокуроров в рассмотрении гражданских и административных дел, в которых органы прокуратуры являются стороной спорных правоотношений, заинтересованными или третьими лицами//Проблемы обеспечения представительства и защиты интересов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации в судах: сб. материалов межвед. учебн.-метод. семинара (г.Екатеринбург. 25 апреля 2019 г.), под общ. ред. Охлопкова С.А., сост. Мирошниченко М.Н. и др. Прокуратура Свердловской области. г.Екатеринбург, 2019.
2. Мирошниченко М.Н. Проблемные вопросы представительства и защиты интересов органов прокуратуры в судах/Арбитражный и гражданский процесс. 2022.
№5.
3. Мирошниченко М.Н. // Участие прокурора в качестве ответчика в гражданском судопроизводстве// Арбитражный и гражданский процесс. 2022. №8.
References:
1. Danilova A.V. Problems of the practice of participation of prosecutors in the considération of civil and administrative cases in which the prosecutor's office is a party to disputed legal relations, interested or third parties//Problems of ensuring representation and protection of interests of bodies and organizations of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in the courts: collection of materials of the interved. textbook.- method. seminar (Yekaterinburg. April 25, 2019), under the general ed. Okhlopkova S.A., comp. Miroshnichenko M.N. et al. The Prosecutor's Office of the Sverdlovsk region. Yekaterinburg, 2019.
2. Miroshnichenko M.N. Problematic issues of representation and protection of interests of prosecutor's offices in courts//Arbitration and civil proceedings. 2022. No.5.
3. Miroshnichenko M.N. // Participation of the prosecutor as a defendant in civil proceedings// Arbitration and civil proceedings. 2022. No. 8.
1 См. также: Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 12.08.2020 №8-12-2020 «О полномочиях прокурора, направленных на защиту в судебном порядке интересов Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
2 Федеральным законом от 07.10.2022 № 387-ФЗ2 «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
3 Приказ Генерального прокурора Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 20.01.2009 № 12/3н «О взаимодействии органов прокуратуры и Министерства финансов Российской Федерации при поступлении сведений об обращении в суд гражданина с иском (заявлением) о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного уголовного преследования».
