CC BY
62
Налоговая политика
основы планирования бюджетных назначений в налоговых органах
К. Л. МЕСКИХ, аспирант кафедры налогов и сборов E-mail: tatan70@mail.ru Всероссийская государственная налоговая академия
Минфина России
Проблемы планирования бюджетных назначений в налоговых органах всегда актуальны, так как планирование поступлений налогов и сборов является одной из основных функций налогового администрирования в условиях рыночной экономики.
В сложившихся экономических условиях необходимость точного планирования бюджетных назначений резко возросла.
Ключевые слова: налог, администрирование, планирование, бюджетные назначения, поступления, налогоплательщик, налоговый орган, методика планирования.
Прогнозирование и планирование поступлений налогов и сборов является одной из действенных управленческих функций государства в условиях рыночной экономики. Данные вопросы в России приобретают актуальность в связи с необходимостью совершенствования налогового администрирования, осуществления его различных направлений на основе единых методологических подходов. Успешная деятельность налоговых органов в условиях рынка в существенной степени зависит от точности прогноза в отношении состояния рынка, показателей производства, объемов реализации продукции и т. д.
Процедура прогнозирования осложняется вследствие недостаточности информации об анализируемых параметрах и ее искажений из-за влияния случайных факторов. Все это привело к большому количеству способов расчета прогнозных оценок исходя из различных уровней доверия к имеющимся данным. Однако для всех способов характерны: изучение динамики и выявление за-
кономерностей изменения фактических значений рассматриваемых параметров на участке предварительного анализа, а также последующий расчет их ожидаемых значений на участке непосредственного прогнозирования.
Проблемы планирования бюджетных назначений актуальны и для налоговых органов. Речь идет о налоговом планировании, под которым подразумевается, в частности, оценка бюджетных назначений, т. е. их выполнение. Прогнозирование и планирование поступлений налогов и сборов является одной из основных функций налогового администрирования в условиях рыночной экономики.
Объективная необходимость планирования налоговых поступлений обусловлена:
— планомерной деятельностью государства в налоговой сфере как субъекта властных полномочий;
— многогранностью процесса налогового администрирования, содержащего в числе прочих одну из важнейших функций налогового администрирования — планирование налоговых поступлений;
— целесообразностью обеспечения равномерного и систематического пополнения денежными средствами доходной части бюджетной системы;
— важностью реализации установленных финансовыми планами страны, регионов (бюджетами) рациональных межбюджетных пропорций.
Предметом планирования налоговых поступлений являются причинно-следственные связи явлений, процессов взаимодействия государства и налогоплательщиков.
Объектами планирования налоговых поступлений являются результаты взаимодействия госу-
дарства (в лице налоговых органов) и плательщиков налогов.
Содержание планирования налоговых поступлений как область научных и прикладных знаний вытекает, прежде всего, из той функции, которую оно выполняет в системе других автономных подсистем управления в налоговом администрировании. Такой функцией в соответствии с теорией менеджмента является планирование. В широком смысле содержание планирования проявляется в научном обосновании будущего поведения системы, ее частей, элементов, процессов и явлений. В связи с этим в экономических словарях приводятся следующие определения терминов «планирование» и «прогнозирование».
Планирование — разработка планов, определяющих будущее состояние экономической системы, путей, способов и средств его достижения. Планирование включает принятие плановых решений уполномоченными на то органами. План обязателен для выполнения, в ряде случаев имеет силу закона.
Следует отметить, что будущее поведение системы также может быть представлено в виде прогноза. Прогнозирование — опережающее отражение будущего; вид познавательной деятельности, направленной на определение тенденций динамики конкретного объекта или события на основе анализа его состояния в прошлом. Прогноз является вероятностным суждением о возможном состоянии объекта.
Из приведенных определений планирования и прогнозирования следует, что основное различие между ними носит управленческий характер. Планирование, разработка плана связаны с разработкой управленческого решения для достижения определенных параметров системы в соответствии с целями ее развития.
Прогнозирование в большей степени носит исследовательский характер, результатом которого являются определенные прогнозы, использование которых способствует повышению обоснованности принимаемых управленческих решений, в том числе и планов.
Таким образом, планирование налоговых поступлений в бюджетную систему в прикладном значении представляет собой процесс разработки экономически обоснованного размера перечислений налогов и сборов, администрируемых налоговыми органами в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды от налогоплательщиков, зарегистрированных в соответствующих налоговых органах, в течение текущего финансового года.
Целью планирования налоговых поступлений является достижение максимально высокого уровня мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему страны.
Для достижения данной цели необходимо выполнять следующие задачи:
— обеспечивать исполнение доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
— увеличивать налоговые поступления в соответствии с приростом налоговых баз, а также в связи с положительным влиянием других экономических и социальных факторов;
— обеспечивать стабильность и непрерывность налоговых поступлений в течение финансового года;
— использовать различные методы налогового администрирования по максимальному вовлечению налогового потенциала в реальную сферу налоговых поступлений.
Значение налогового планирования заключается в объективной оценке возможных налоговых поступлений, необходимых для определения экономически обоснованных параметров контрольных (в том числе бюджетных назначений) заданий.
Особенно сложная ситуация складывается с планированием налоговых поступлений в бюджеты субъектов РФ. Если в отношении федерального бюджета прогнозирование осуществляется при участии ФНС России, то на уровне субъектов РФ налоговым органам иногда приходится сталкиваться с элементами волюнтаризма при формировании бюджетов регионов, поскольку руководство регионов в ряде случаев стремится запланировать на предстоящие периоды «сколько необходимо», что далеко не всегда соответствует налоговой нагрузке налогоплательщиков в условиях действующего законодательства.
Проблема усугубляется еще и тем, что на территориальные налоговые органы возложены, в частности, полномочия в части прогноза поступления доходов в бюджеты субъектов РФ, а также бюджеты местного уровня. В условиях постоянного дефицита бюджетов налоговые органы находятся под угрозой обвинений в свой адрес со стороны региональных администраций, как за неисполнение прогнозных значений, так и за существенное их перевыполнение. В сложившихся в последнее время экономических условиях актуальность точного планирования налоговых поступлений резко возросла.
Поскольку задачи налогового планирования методологически близки типовым задачам планирования в экономике, то для их решения,
Внутренние факторы (изменение количества налогоплательщиков,
состояние задолженности и т.п.)
безусловно, может быть использован общий алгоритм расчетов.
В статье сделана попытка обобщенного планирования налоговых поступлений с применением алгоритма: «организация учета и контроля в налоговых органах — анализ внутренних и внешних факторов (инфляция, изменение законодательства, государственные программы развития региона и т. п.) — планирование налоговых поступлений» (рис. 1).
Для того чтобы понять, насколько сегодня важно правильное, точное, стабильное и непрерывное планирование бюджетных назначений, необходимо провести анализ поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации.
В 2008 г. исполнение основных показателей федерального бюджета составило по доходам 9 258,1 млрд руб., или 103,3 % к общему объему доходов федерального бюджета, утвержденному Федеральным законом от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» с учетом внесенных изменений.
Поступления налоговых доходов и иных обязательных платежей, администрируемых Федеральной налоговой службой, в 2008 г. составили 4 078,7 млрд руб., или 101,6 % к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 г.
Федеральная таможенная служба обеспечила поступления на сумму 4 684,3 млрд руб., или 101,6 % к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 г.
Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество) мобилизовано 79,2 млрд руб., или 134 % к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 г.
От других администраторов доходов поступило 415,9 млрд руб., или 147,4 % к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 г.
Основную долю доходов федерального бюджета обеспечили Федеральная таможенная служба — 50,6 %, и Федеральная налоговая служба — 44,1 %, Росимущество — 0,9 %, другие администраторы доходов — 4,5 %.
Учет Контроль
налогоплательщиков поступлений в бюджеты камеральные и выездные проверки
Анализ
Планирование налоговых поступлений (бюджетных назначений)
Внешние факторы
(изменение законодательства, инфляция и т.п.)
рис. 1. Обобщенное планирование налоговых поступлений
По доходам бюджетной системы Российской Федерации Федеральная налоговая служба обеспечила 66 % общей суммы поступлений, Федеральная таможенная служба — 30,8 %, Росимущество — 0,5 %, другие администраторы доходов — 2,7 %.
Всего в 2008 г. в бюджетную систему Российской Федерации (включая поступления в государственные внебюджетные фонды) поступило администрируемых доходов 10 032,8 млрд руб., что на 1 389,4 млрд руб. (или на 16,1 %) больше, чем в 2007 г. На динамику поступлений доходов в бюджетную систему Российской Федерации в 2008 г. (рис. 2) оказали влияние два фактора: поступления одного из крупнейших налогоплательщиков в
2007 г.; изменение порядка и сроков уплаты НДС в
2008 г. Без учета НДС и поступлений от одного из крупнейших налогоплательщиков доходов поступило на 29,9 % больше, чем в 2007 г.
Поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2008 г. составили 8 455,7 млрд руб., что на 1 095,5 млрд руб. (или на 14,9 %) больше, чем в 2007 г. (рис. 3).
Основная масса администрируемых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации обеспечена поступлениями налога на прибыль организаций — 30 %, налога на добычу полезных ископаемых — 20 %, налога на доходы физических лиц - 20 %, НДС - 12 %.
Рост поступлений администрируемых доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2008 г. обусловлен, в основном, ростом НДПИ, НДФЛ и налога на прибыль.
В федеральный бюджет в 2008 г. поступило 4 078,7 млрд руб. администрируемых доходов, что
2 000
1 600
ю ^
л Ч Л
1 200
800
400 -
Январь Февраль Март Апрель Май Июнь Июль Август Сентябрь Октябрь Ноябрь Декабрь
^^2007 г. ^^2008 г. В % к 2007 г.
Рис. 2. Поступление администрируемых доходов в бюджетную систему Российской Федерации в 2007, 2008 гг.
290 (4%)
(6%)
Акцизы,
315 (4%)
ЕСН,
507 (6%)
НДФЛ,
1666 (20%)
Рис. 3. Структура доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, млрд руб. (%): а — доходы 2007 г. (всего — 7 360 млрд руб.); б — доходы 2008 г. (всего — 8 456 млрд руб.)
0
на 108,8 % больше, чем в 2007 г. Без учета НДС и поступлений от одного из крупнейших налогоплательщиков в 2007 г. темп роста поступлений в федеральный бюджет в 2008 г. составил 134,6 % (рис. 4).
Поступления администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджет в 2008 г. составили 102 % от объема, определенного в соответствии с Федеральным законом от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009—2010 годов» (с учетом внесенных из-
менений) в сумме 4 012,8 млрд руб., и превысили прогнозный показатель на 65,9 млрд руб.
Более 70 % всех поступлений в федеральный бюджет в 2008 г. обеспечили шесть УФНС России по субъектам Российской Федерации и четыре МИ ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам:
В общей сумме администрируемых ФНС России доходов федерального бюджета поступления налога на добычу полезных ископаемых составили 39 %, НДС - 24 % и налога на прибыль - 19 %.
НДС,
1 390
(3%)
НДПИ,
1 123
Налог на прибыль,
641
(17%)
НДС,
998 (24%)
Прочие налоги.
83
НДПИ,
1 605 (39%)
Рис. 4. Структура доходов федерального бюджета, млрд руб. (%): а — доходы 2007 г. (всего — 3 748 млрд руб.); б — доходы 2008 г. (всего — 4 079 млрд руб.)
Налог на прибыль,
761 (19%)
Всего в 2008 г. в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации поступило адми-нистрируемых доходов 4 377,0 млрд руб. (51,8 % от всех поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации), что на 21,2 % больше, чем в 2007 г.
На основе проведенного анализа планирования и выполнения бюджетных назначений налоговыми органами возникает необходимость разработки единой методики планирования налоговых поступлений (бюджетных назначений) в налоговых органах.
Данная методика планирования налоговых поступлений (бюджетных назначений) должна быть разработана в целях:
— создания единой системы планирования налоговых поступлений (бюджетных назначений) в налоговых органах Российской Федерации;
— повышения налоговой дисциплины и грамотности работников налоговых органов;
— избежания наказания невиновных начальников налоговых инспекций из-за завышенных и невыполненных бюджетных назначений;
— обеспечения роста доходов государства за счет более полного анализа и использования
показателей критериев (факторов), влияющих на налоговое планирование бюджетных назначений;
— информирования налоговых органов об основных показателях (критериях) для планирования бюджетных назначений и их исполнения;
— использования процентов (коэффициентов) выполнения бюджетных назначений для правильного распределения средств материального стимулирования налоговых органов.
Список литературы
1. Анализ и планирование налоговых поступлений: теория и практика / под ред. Ф. К. Сады-кова. М.: Издательство экономико-правовой литературы. 2004.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Гончаренко Л. И. Налоговое администрирование: учеб. пособие. М.: Кнорус. 2009.
4. Миронова О. А, Ханафеев Ф. Ф. Налоговое администрирование: М.: Омега-Л. 2008.
5. Пономарев А И., Игнатова Т. В. Налоговое администрирование в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Финансы и статистика. 2006 г.
6. URL: http://www.nalog.ru.
