CC BY
61
A.B. Кожемяков
Кожемяков Александр Владимирович — заместитель начальника Штаба МВД по Чувашии
E-mail: shtab-2005@mail.ru
Основные положения стратегии региональной уголовной политики
Дается понятие региональной уголовной политики, обосновывается необходимость ее развития как самостоятельного института. Обозначаются основные задачи региональной уголовной политики, лежащие в основе ее стратегии.
Противодействие преступности связано с выработкой мер уголовной политики, которая включает в себя основные подходы к решению проблем взаимодействия общества и преступности, включая контроль, нейтрализацию, предупреждение и др.
В научной литературе имеются различные трактовки понятия «политика». В одних случаях оно применяется для обозначения образа действий, направленных на достижение чего-либо, то есть для обозначения обычной методики принятия решений. С другой стороны,понятие «политика» используется для обозначения сознательно организованной деятельности, необходимой и целесообразной в течение определенного времени. Как правило, это деятельность органов государственной власти и государственного управления, общественных объединений, партий, определяемая их интересами и целями. В этом смысле понятие «политика» обозначает перспективу, причем чаще всего перспективу изменения, совершенствования.
Авторы по-разномутрактуютсодержание понятия «уголовная политика». «Уголовная политика, — писал А.А. Герцензон, — реализуется в процессе применения на практике как специальных мер (криминологических, уголовно-процессуальных, исправительно-трудовых, уголовно-правовых), так и мер чисто социального характера (экономических, идеологических, медицинских и т. д.)»1.
Следует согласиться с мнением Г.М. Миньковс-кого, полагавшего, что «как бы не именовались направления деятельности государства и общества, связанные с борьбой с преступностью, —уголовной политикой или политикой борьбы с преступностью — речь идет о важнейшей части внутренней политики, обеспечивающей эффективное функционирование экономической, идеологической и социальной политики»2.
По мнению Н.И. Загородникова и Н.А. Стручкова, «уголовная политика представляет собой такое направление политики, в рамках которого формулируются исходные требования борьбы с преступ-
The concept of a regional criminal policy is given, necessity of its development as an independent institute is substantiated. The primary goals of a regional criminal policy, that underlie its strategy are designated.
ностью посредством разработки и осуществления широкого круга предупредительных мер, создания и применения правовых норм материального, процессуального и исполнительного уголовного права, устанавливающих криминализацию и пенали-зацию, а когда нужно — декриминализацию и де-пенализацию деяний, а также посредством определения круга допустимых в борьбе с преступностью мер государственного принуждения»3.
Иная трактовка, которую принято называть буквальной, исходит из того, что уголовная политика — это часть общей политики в сфере борьбы с преступностью, содержание и формы которой определяются мерамиуголовно-правового, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного характера. Кроме того, уголовная политика рассматривается в узком смысле слова. Под ней понимается та часть или направление государственной политики в сфере борьбы с преступностью, которая реализуется средствами и методами только уголовного права. Это совокупность целей, направлений, норм, методов и принципов деятельности государства, специфическим институтом которого является система уголовной юстиции в области уголовно-правовой защиты общественных отношений.
Таким образом, уголовная политика —это комплекс различных мероприятий, основных направлений, средств и форм воздействия на преступность посредством властных полномочий государства, закрепленных прежде всего уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным законодательством, то есть отраслями законодательства, сущностью которых является кара или угроза ее применения.
Под региональной уголовной политикой мы будем понимать вид государственной политики, объектом которой является региональная преступность и ее причинный комплекс, а целью — защита населения и экономики региона от преступных посягательств, противодействие и профилактика преступности.
Кожемяков А.В. Основные положения стратегии региональной уголовной политики
Кожемяков А.В. Основные положения стратегии региональной уголовной политики
Организационно уголовная политика содержит в себе основные стратегические цели и методику их достижения в виде определенных тактических приемов.
Стратегия как научная категория активно используется в политике, военном деле, экономике и других сферах деятельности человека. В словаре С.И. Ожегова стратегия определяется как наука о ведении войны, искусство ведения войны; искусство руководства общественной, политической борьбой4.
С.С. Галахов определяет стратегию борьбы с преступностью как основанную на законе систему мер, направленных на нейтрализацию и устранение негативного влияния факторов, способствующих криминальным проявлениям, на всемерное развитие антикриминогенных факторов с одновременным широким привлечением населения к делу борьбы с преступностью, атакже ориентированных на глубокое оперативное проникновение в преступную среду, на совершенствование воздействия в отношении криминального контингента5.
А.И. Долгова определила стратегию борьбы с преступностью как «искусство ведения борьбы с преступностью не только в целом, но и с отдельными ее видами с учетом их места в общей преступности»6.
Как справедливо заметил В.Н. Кудрявцев, «в историческом разрезе можно наблюдать, по меньшей мере, три взаимосвязанных между собой процесса:
а) постепенная смена стратегий борьбы с преступностью на разныхэтапахсоциально-политичес-кого, экономического и культурного развития стран и народов;
б) поиски оптимальной стратегии и отсюда — большое их разнообразие в современном мире в зависимости от общественного строя, господствующей идеологии и нравственных норм;
в) изменение и комбинация стратегий в каждой отдельной стране с учетом характера совершаемых преступлений и криминогенной обстановки в целом»7.
Государственная уголовная политика конца XX века характеризовалась сохранением традиционных для советского тоталитарного режима «силовых» методов, «усиления борьбы», репрессий8.
Некоторые авторы отмечают, что в настоящее время в России отсутствует единая государственная стратегия общественной безопасности и уголовной политики в целом9. Как правило, основы государственной политики излагаются в виде концепции или доктрины и являются юридической базой для развития законодательства10. Имеющиеся на сегодня отдельные нормативно-правовые акты и программные документы, во-первых, таковыми не являются по существу, во-вторых, не подкреплены финансовыми, кадровыми, материально-техническими, идеологическими ресурсами, а потому бездействуют. Отдельными авторами даже указывается на кризис современной российскойуголов-ной политики11.
Такая позиция представляется обоснованной, поскольку за последние 10 лет реформирование правоохранительной системы носило зачастую революционный характер: создавался ряд самостоятельных ведомств — служба исполнения наказаний, налоговая полиция, миграционная служба, гос-наркоконтроль, МЧС и другие, большинство из которых выведены из состава МВД. В УПК РФ внесено множество качественных изменений, касающихся как подследственности, так и порядка рассмотрения досудебных материалов и организации следственных действий.
Уголовная политика в нашей стране на протяжении многих лет отличалась крайней нестабильностью. Это относилось как к социально-экономическим, так и правовым мерам, а также к правоохранительной деятельности. Периоды ужесточения карательной практики, «закручивания гаек», укрепления правопорядка сменялись либерализацией, ослаблением репрессивной функции в правоприменении, необоснованно широкой заменой общепринятых средств и способов государственного принуждения мерами общественно-воспитательного воздействия.
Все эти организационно-практические меры изменяли основные государственные направления борьбы с преступностью, что, наряду с частым изменением внутриведомственных приоритетных задач, меняло тактику действий правоохранительных органов.
В разные годы правоохранительные органы работали то под девизом полной регистрации всех совершенных противоправных деяний12, что неминуемо влекло спад показателей раскрываемости преступлений, то, напротив, брался курс на «неукоснительное повышение раскрываемости преступлений»13, повлекший приоритет регистрации «очевидных» противоправных деяний в ущерб неочевидным. Подобные попытки направить работу правоохранительной системы в определенное русло представляются малоэффективными, так как при отсутствии выработанной стратегии результативность отдельных тактических приемов трудно оценить четко и однозначно.
При этом долгое время сохранялось дублирование правоприменительных функций, в том числе в сферах противодействия терроризму и экстремизму, борьбе с незаконным оборотом наркотиков и др. До сих пор сохраняется раздробленность ведомственных следственных комитетов, в стране отсутствует единый подход к следственной практике. Профилактическую работу с ранее судимыми лицами также осуществляют бессистемно различные правоохранительные структуры.
В 90-е годы XX века основными документами, регламентирующими решение стратегических задач МВД России, были федеральные программы борьбы с преступностью и аналогичные региональные программы, принимаемые, как правило, на два-три года. В начале XXI века программноцелевой метод единого планирования противо-
действия преступности на уровне Российской Федерации прекратил свое существование. Взамен этого был разработан ряд федеральных целевых программ по отдельным направлениям деятельности, в том числе по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту, по безопасности дорожного движения, по медицинской реабилитации участников боевых действий и др. Так, в 2007 году МВД России принимало участие в качестве государственного заказчика либо координатора 7 федеральных целевых программ14.
Среднесрочное стратегическое планирование борьбы с преступностью сменилось краткосрочным и внутриведомственным в виде ежегодно прини-маемыхдиректив министра внутреннихдел РФ, где перечислялись приоритетные направления деятельности органов внутреннихдел на год, а также ведомственных программ развития отдельных служб.
Вместе с тем, наличие уголовной политики представляется необходимым атрибутом правового государства, в котором в едином правовом поле гармонично объединены ожидания граждан на защиту и спокойствие с одновременной наступательной позицией правоохранительной системы на причинный комплекс преступности, основные принципы правосудия, меры по развитию антикримино-генного общественного потенциала и др.
В настоящее время актуальной задачей представляется развитие именно региональных сегментов уголовной политики как самостоятельного института. Целесообразность данного утверждения можно аргументировать следующими обстоятельствами:
— социально-экономическое и географическое различие регионов России, что влияет на преобладающий тип преступности и различную ее территориальную распространенность;
— национальный состав, плотность населения и иные демографические факторы, традиционные уклады жизни и обычаи, влияющие на нормы морали;
— особенности промышленного производства или наличие иных развитых отраслей народного хозяйства, формирующие основные криминогенные факторы в регионе, разная ресурсная обеспеченность регионов;
— более высокая мобильность, чем в целом по стране, внедрение различных моделей и методов целенаправленного воздействия на преступность, возможность налаживания более эффективной обратной связи и мониторинга влияния на оперативную обстановку;
— создание механизмов, обеспечивающих рост доверия населения, проживающего на конкретной территории, к своим правоохранительным органам, укрепление взаимодействия с общественными организациями. По мнению М.М. Бабаева, «милиция должна служить населению того региона, который «обеспечивается безопасно-
стью», то есть той части населения, которую она обязана обслуживать»15.
Способность реагировать на потребности населения в целом считается одним из основных прин-циповуголовной политики всего мира16. Представляется, что именно на уровне региона можно в полной мере реализовать эту возможность.
Вместе с тем, региональная уголовная политика не может идти вразрез с общегосударственными основами уголовного законодательства, либо противоречить избранным общероссийским приоритетам уголовно-правового воздействия.
На уровне регионов наиболее актуальным представляется решение следующих основных задач, которые могут послужить стратегической основой региональной уголовной политики:
— конкретизация приоритетов противодействия криминальным угрозам на занимаемой территории исходя из распространенности и преобладания отдельных видов преступных посягательств;
— формирование и анализ причинного комплекса преступности в регионе с разделением его на внутренние и внешние причины по отношению к региону;
— определение наиболее криминогенных слоев населения с уточнением их рода занятий, образования, половозрастной структуры и др.;
— изучение латентной составляющей преступности, преступной виктимизации и отношения населения к деятельности правоохранительной системы, поиск недоработок и упущений в работе с населением;
— формирование мер противодействия криминогенным факторам и пресечения преступности, построение системы профилактики. Оптимизация этих мер с учетом выбора из них наиболее многоцелевых и эффективных, оптимизация тактики. Рациональное и эффективное использование имеющихся сил и средств правоохранительных органов и общественных формирований с учетом их численности и особенностей территориального расположения региона;
— создание постоянной обратной связи с населением и общественными институтами с целью раннего выявления нарастающих общественных противоречий либо эффективного воздействия уголовной политики на криминогенные факторы;
— построение системы параметров и индикаторов, позволяющих максимально объективно анализировать результативность принимаемых мер противодействия преступности с целью своевременного внесения коррективов в тактику действий правоохранительной системы;
— использование региона в качестве испытательной платформы для внедрения фундаментальных научных разработок в области уголовного права и криминологии, развитие региональной научной школы с использованием общероссийского опыта.
Несомненно, определение стратегии уголовной политики должно основываться на научных иссле-
Кожемяков А.В. Основные положения стратегии региональной уголовной политики
Кожемяков А.В. Основные положения стратегии региональной уголовной политики
дованиях. Использование средств и методов, не свойственных стратегии, принятой на данном этапе, может привести к неоправданным финансовым, временным и людским затратам, а также причинить вред правоприменительной деятельности и престижу правоохранительной системы17.
При формировании уголовной политики необходимо учитывать как объективные показатели преступности, так и субъективное чувство защи-щенностилюдей. Правительства многих стран мира сталкиваются с ситуацией, при которой граждане чувствуют себя беззащитными, причем причиной этому нередко служит не только (реально) высокий уровень преступности, но и страх террористичес-кихактов, сенсационные репортажи вСМИ ит. п.18 При этом страх перед преступностью нагнетается в основном за счет субъективных ощущений, а не объективной реальности. В связи с этим управление представлениями и ожиданиями населения должно быть неотъемлемой частью эффективной стратегии уголовной политики, разумеется, с учетом фактического уровня преступности.
Таким образом, стратегия региональной уголовной политики представляет собой систему мер по определению и нейтрализации причинного комплекса преступности в регионе путем формирования основных направлений борьбы с преступностью и мер обеспечения безопасности граждан, оптимального использования в пространстве и во времени правоохранительных сил и средств, последовательное построение которой позволит достичь основных целей, намеченных на исторически определенный период, с учетом руководящей роли уголовно-правовых приоритетов государства.
Примечания
1. Герцензон А.А. Уголовное право и социология. — М., 1970. — С. 179.
2. Миньковский Г.М. Правовая политика в сфере борьбы с преступностью и проблемы законодательного регулирования этой борьбы // Труды Академии МВД РФ: Проблемы формирования уголовной политики Российской Федерации и ее реализации ОВД. — М., 1995. — С. 25
3. Загородников Н.И. Направления изучения советского уголовного права / Н.И. Загородников, Н.А. Стручков // Советское государство и право. — 1981. — № 7. — С. 4.
4. ОжеговС.И. Словарь русского языка. — М., 1963. — С. 762.
5. См.: Галахов С.С. Профилактика преступлений органами внутренних дел в условиях нового законодательства: Учебное пособие. — М., 2006. — С. 65.
6. Долгова А.И. Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. — М., 2001. — С. 10.
7. Кудрявцев В.Н. Стратегии борьбы с преступностью. — М., 2005. — С. 117.
8. См.: Насилие в органах внутренних дел: иллюстрации к докладу. — М., 1997; Пытки в России: Хроника 1988 —1998 гг. // К праву: Информационный бюллетень. — 1998. — Вып. 5; Пытки в России: «Этот ад, придуманный людьми». — Лондон, 1997.
9. См.: Воронов А.М. Проблемы теории и практики обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. — М., 2006. — С. 8; Гилинский Я.И. Уголовная политика Российской Федерации: То Ье ог поНо Ье? // Индекс: Досье на цензуру. — 2003. — № 18.
10. См.: Ожкало В.В. О проблеме разработки новой концепции национальной безопасности РФ // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы международной НПК, посвященной 70-летию заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина. — М., 2005. — С. 295.
11. См.: Бабаев М.М. Уголовная политика и криминологическая безопасность // Научный портал МВД России. — 2008. — № 3. — С. 53—58; Трунов И. Правовые проблемы защиты государственной тайны // Профессионал. — 2008. — № 4. — С. 40—43.
12. См.: Материалы расширенного заседания коллегий Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 16 мая 2005 года.
13. См.: Материалы заседаний коллегии МВД России от 5 февраля 2008 года, от 5 февраля 2009 года.
14. См.: Гербановский Л.Э. Участие МВД России в федеральных целевых программах // Профессионал. — 2008. — № 4. — С. 6—7.
15. Бабаев М.М. Уголовная политика и криминологическая безопасность // Научный портал МВД России. — 2008. — № 3. — С. 57.
16. См.: Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН о принятии Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. Принята 17 декабря 1979 года // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. — М., 1990. — С. 319—325.
17. См.: Зуев С.В. Применение уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных средств противодействия организованной преступности: Учебно-практическое пособие. — Челябинск, 2007. — С. 260.
18. См.: Оссе А. Принципы деятельности полиции: Методическое пособие по правам человека / Пер. с англ. — Амстердам, 2006. — С. 89.
