CC BY
223
Максим ТУШЕМИЛОВ
ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ РОССИИ В XIX - НАЧАЛЕ XX в. В ДОКУМЕНТАХ ПОЛНОГО СОБРАНИЯ ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В статье на основе документов Полного собрания законов Российской империи раскрывается структура и деятельность органов внутренних дел.
The author, using the documents of full code of Russian Empire, shows the organization and activity of internal affairs bodies. Ключевые слова:
полиция, нормативный акт, собрание законов, Российская империя; police, normative act, full code of laws, Russian Empire.
Актуальность затронутой проблемы определяется тем, что анализ законодательства России как законодательно-правовой базы организации и деятельности полиции в дореволюционный период имеет в современных условиях не только теоретическое, но и практическое значение для реформирования органов внутренних дел.
Манифестом от 8 сентября 1802 г. был создан Комитет министров, куда вошли восемь министерств. В их числе было и Министерство внутренних дел, задачи которого были отражены в ст. IV Манифеста. Становление и дальнейшее развитие МВД нашло отражение в Полном собрании законов Российской империи.
25 июля 1810 г. был опубликован императорский манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих»1. Манифест возлагал на Министерство полиции обеспечение внутренней безопасности империи, а также проведение рекрутского набора, охрану государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудовое использование заключенных, поимку беглых крепостных крестьян, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения, тайный и явный надзор за иностранцами (проживавшими в России), осуществление цензуры. Манифест восстановил «звание генерал-полицмейстера под именем министра полиции».
25 июня 1811 г. принято положение «Общее учреждение министерств»2. В нем официально было объявлено о создании Министерства полиции. Его деятельность регламентировалась документом «Учреждение и наказ министру полиции». Министр полиции получал полномочия по контролю за деятельностью административного аппарата, за расходом средств, выделяемых для местных губернских органов. В чрезвычайных случаях он мог использовать войска без ведома военного министерства. Министерство полиции состояло из полиции хозяйственной, исполнительной и медицинской, а также общей и особенной канцелярий министра. Последняя ведала секретным делопроизводством, выполняла функции политической полиции и по своей деятельности приравнивалась по статусу к департаменту министерства. В апреле 1812 г. распоряже-
1 Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗРИ). Изд. 1, т. XXI, № 24307.
2 Там же, № 24686.
ТУШЕМИЛОВ Максим Владимирович — аспирант Института монголоведения, буддологии и тибетологии СО РАН
нием императора Александра I создается Центральная канцелярия высшей полиции, в сферу влияния которой попали иностранцы и все лица, «чинившие вред Российской государственности»1.
Однако реформа полицейских органов не могла принести желаемого результата без реорганизации городской полиции. В
1803 г. был подписан указ «О средствах к исправлению полиции в городах»2, который должен был упорядочить устройство штатных структур и управление органами городской полиции. В губернских и крупных уездных городах полицию стали возглавлять полицмейстеры. Они назначались МВД и подчинялись ему по своей деятельности через губернское правление, а также Министерству полиции, вплоть до реорганизации.
Организационно-структурные изменения затронули не только городскую, но и сельскую полицию, в связи с чем в
1804 г. был издан указ, предоставлявший право МВД в уездах некоторых губерний назначать членов нижнего земского суда без проведения выборов на уездных дворянских собраниях3. Кроме того, был усилен контроль за деятельностью сельской полиции путем введения новой формы отчетности.
В начале XIX в. продолжается создание новых ведомственных полицейских органов. В 1809 г. в связи с созданием «Дирекции водяных и сухопутных коммуникаций» была создана специализированная транспортная полиция.
Накануне Отечественной войны 1812 г. были утверждены «Правила для управления Главнокомандующим действующей армией в губерниях, объявленных на военном положении», в связи с чем руководство полицией в этих районах возлагалось на главнокомандующего4.
Хотя создание Министерства полиции и способствовало появлению специализации в управлении полицией на министерском уровне, в губернском звене единого полицейского органа не было. Полицмейстеры, городничие и уездные исправники подчинялись непосредственно губернаторам. Сами же губернаторы по вопросам полиции были подконтрольны
1 ПСЗРИ, изд. 1, т. XXXVII, № 28851.
2 РГИА, ф. 1286, оп. 1(715), д. 32а, л. 90-92.
3 ПСЗРИ, изд. 1, т. XXVIII, № 21848.
4 ПСЗРИ, изд. 1, т. XXXII, № 25035.
Министерству полиции, а по другим вопросам — МВД.
Таким образом, с созданием Министерства полиции в местном управлении возникло своеобразное двоевластие, в результате чего происходили накладки в делопроизводстве, переписке между Министерством полиции и другими ведомствами, что приводило к несогласованности. В 1819 г. министру внутренних дел В.П. Кочубею удалось обосновать необходимость передачи функций Министерства полиции в МВД5. В 1819 г. Министерство полиции перестало существовать.
Восстание декабристов 1825 г. привело к созданию в июле 1826 г. III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. В него вошли особенная канцелярия МВД, тайная агентура и Отдельный корпус жандармов. Аппарат Отделения включал в себя четыре экспедиции: первая — политические дела, вторая — ересь, фальшивомонетничество, убийства, места заключения, крестьянский вопрос, третья — контроль за иностранцами, четвертая — делопроизводство, личный состав. В 1842 г. появляется пятая экспедиция, специализирующаяся в области театральной цензуры. Централизация управления сочеталась с усилением контрольных функций МВД по отношению к местным полицейским органам. В 1842 г. в составе Департамента полиции и создается Отделение для обозрения присутственных мест МВД, выполнявшее функции инспекторской службы6. Все эти преобразования находят отражение в ПСЗРИ.
В середине XIX в. в МВД продолжилась публикация и систематизация документов, раскрывающих основы совершенствования системы прохождения службы в полиции7. Правительство продолжало уделять большое внимание усилению сельской полиции. В 1837 г. МВД было подготовлено новое Положение о земской полиции, которое вводилось в действие с 1 января 1838 г.8
Таким образом, вплоть до начала реформ 60-70-х гг. XIX в. происходило постоянное совершенствование организационной структуры полиции.
5 Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX века. — М., 1982, с. 47.
6 Там же.
7 ПСЗРИ, изд. 2, т. XIII, отд. 2, 1838, № 12786.
8 ПСЗРИ, изд. 2, т. XII, отд. 1, 1838, № 10305.
После отмены крепостного права в России началась эпоха великих реформ, получивших отражение в собрании нормативных актов. Полицейская реформа имела исходным пунктом Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губерний, утвержденные 25 декабря 1862 г., в соответствии с которыми уездная и городская полиция объединялись в уездную полицию1. Для ее руководства были созданы уездные полицейские управления. Уезды делились на станы, в которых полицейские функции выполняли становые приставы. В городах, подведомственных управлению, полицейскую службу несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели. Нижними чинами уездной полиции оставались сотские и десятские, из крестьян.
Уездный исправник рассматривался как представитель губернатора в своем уезде.
8 июня 1860 г. был подписан указ, повлиявший на компетенцию полиции. Согласно ему предварительное следствие, осуществлявшееся ранее органами полиции, передавалось вновь учрежденным судебным следователям. Положения данного указа нашли отражение в судебных уставах от 20 ноября 1864 г., где указывалось, что полиция проводит дознания2.
Радикальная реформа политической полиции была проведена в 1867 г. По Положению о корпусе жандармов 1867 г. были созданы жандармские управления в каждой губернии. В отдельных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа3.
В связи с массовым строительством железных дорог были образованы железнодорожные жандармские управления. Принятый 16 марта 1867 г. особый правовой акт — «Порядок учреждения жандармского надзора на вновь проводимых железных дорогах» — устанавливал, что в ведении каждого железнодорожного жандармского управления должен был находиться участок пути в 2 тыс. верст. В свою очередь, это расстояние делилось
1 ПСЗРИ, собр. 2, т. 37, № 39087.
2 Свод законов Российской империи. Т. 16, ч. 1, разд. 1 и 4. — СПб., 1892.
3 Захарова Л.Г. Освободительные реформы в России // Знание — сила, 1992, № 2, с. 17.
на участки по 200 верст, находившиеся в ведении жандармских отделений. Штат каждого железнодорожного жандармского управления состоял из начальника, его адъютанта и начальников отделений, а также 300 унтер-офицеров. Они не только несли военную охрану железнодорожных путей и сооружений, но и вели борьбу с уголовными преступлениями на территории железнодорожных сооружений и в полосе отчуждения железнодорожных путей. Соответственно, они несли все обязанности и пользовались всеми правами общей полиции4.
31 декабря 1866 г. высочайшим императорским указом было создано сыскное отделение полиции Санкт-Петербурга, которое возглавил И.Д. Путилин (1830— 1893). Затем аналогичный орган возник и при московском обер-полицмейстере. Сыскная полиция имела своим назначением: 1) производство дознания по требованию судебных властей и административных учреждений; 2) розыск — по сообщениям участковых приставов о кражах, грабежах и убийствах; 3) исполнение приказаний градоначальника по предупреждению и пресечению преступлений5.
С 80-х гг. XIX в. сыскные отделения создаются и в Москве, Киеве, Варшаве, Риге, Одессе и т.д. Но единой системы уголовного розыска так и не возникло.
9 июня 1878 г. в штаты уездных полицейских управлений была введена должность полицейского урядника, занимавшего среднее положение между становым приставом и сотским. Урядники непосредственно занимались пресечением и предупреждением преступлений, а также производством дознаний по уголовным делам. Через год была создана специальная инструкция по организации деятельности новых чинов, согласно которой еще до прибытия судебного следователя урядник не только приступал к дознанию на общих основаниях для всей полиции, но и мог заменить следователя «в случаях, не терпящих отлагательства», производить допросы, обыски, выемки, составляя протоколы6. К началу XX в. урядникам было разрешено не составлять протоколы и производить дознание в устной форме.
4 История России. — М., 1998, с. 398.
5 Вестник полиции, 1915, № 18.
6 Справочная книга для полицейских урядников. — СПб., 1879, с. 337—341.
Тем самым вся деятельность урядников по раскрытию преступлений сводилась к организации сбора сведений1.
17 июля 1878 г. была утверждена инструкция МВД, рекомендовавшая сообщать «необходимые сведения негласно», определявшая основными исполнителями розыскных процессов частных приставов и околоточных полицейских надзирателей.
Захлестнувшая Россию волна терроризма подтолкнула правительство к централизации полицейского аппарата, и 12 февраля 1880 г. Александр II подписал указ о создании Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия, чтобы «положить предел беспрерывно повторяющимся покушениям дерзких злоумышленников поколебать в России государственный и общественный порядок»2. Председателем комиссии был назначен граф М.Т. Лорис-Меликов. Реформа 1880 г. превратила МВД в главенствующее звено госаппарата. Министр внутренних дел превратился в ключевую правительственную фигуру, что нашло юридическое закрепление в сложившейся позже практике наделения его по совместительству полномочиями председателя Совета министров.
Принятое после убийства Александра II 14 августа 1881 г. положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» позволяло ему объявлять территории империи состоящими в положении «усиленной охраны» (до 1 года), а с согласия комитета министров — в положении «чрезвычайной охраны» (до 6 месяцев)3.
Создание сыскной полиции дало импульс развитию учетно-регистрационной, информационной работы. Уже в первый год существования петербургского сыскного отделения его сотрудниками было собрано 20 тыс. справок о судимых, лицах, причастных к уголовным преступлениям, о разыскиваемых и других гражданах, представляющих интерес для полиции. В 1890 г. было создано антропометрическое бюро и фотокабинет, где на всех преступников составлялись регистрационные документы с фотографиями. До 1 янва-
1 Руководство для урядников, полицейских стражников и сельской полиции. — СПб., 1911, с. 65—107.
2 ПСЗРИ, изд. 2, т. LГV, 1889, № 60492.
3 ПСЗРИ, собр. 3, т. 1, № 350.
ря 1897 г. было подвергнуто антропометрическому измерению 23 тыс. мужчин и 4 тыс. женщин, из числа которых было обнаружено 1 700 рецидивистов и 180 рецидивисток. Важность нововведения нашла отражение в отечественной историографии4.
Начавшийся в 80-е гг. промышленный переворот в России и последовавший затем промышленный подъем 1893—1900 гг. привел к бурному росту городского населения, и в особенности слоя индустриальных рабочих, которые превратились в главный объект политического сыска. В соответствии с этим в стране изменялась и организация полиции, в результате чего была создана специальная фабричнозаводская полиция согласно принятому 1 февраля 1899 г. закону «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений».
В связи с крестьянскими выступлениями в 1903 г. была проведена частичная реорганизация сельской полиции: были учреждены штатные должности сельских стражников, которые были государственными служащими, низшими чинами полиций.
Все указы, законы и постановления нашли отражение в ПСЗРИ. Продолжает совершенствоваться сыскное дело, что также нашло отражение в российском законодательстве. 6 июля 1908 г. принимается закон «Об организации сыскной части». В его развитие в 1910 г. утверждена Инструкция чинам сыскных отделений.
На МВД и губернаторов возлагалась регистрация обществ и союзов. Хотя предварительная цензура повременных изданий отменялась и заменялась последующей судебной ответственностью за нарушение административных правил о печати, за министром внутренних дел сохранялось право приостановки тех или иных изданий.
События 1905—1907 гг. показали, что необходима реформа полицейской системы. Однако правительство ограничилось лишь небольшим увеличением штатов губернских жандармских управлений. И лишь 23 октября 1916 г. было принято постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов».
4 Курас С.Л. Фотография как исторический источник по изучению истории каторги и ссылки в Сибирь в конце XIX — начале XX вв. // Исследования молодых ученых. Вып. УШ. — Улан-Удэ, 2005, с. 166—172.
