CC BY
183
РОССИЙСКАЯ ПОЛИЦИЯ И ЖАНДАРМЕРИЯ В 60-90-х гг. XIX в.
К.Ю. Хорошун
Khoroshun K.Y. Russian police and gendarmerie in the 60-90s of XIX century. The article deals with the main trends of police authority reform in the 60-90s of XIX century. There have been shown the police authority system changes during the period of Alexander III government’s reaction to the terror in Russian Empire.
После убийства Александра II в России началась эпоха, именуемая в научной литературе периодом «контрреформ». На наш взгляд, это не совсем точно: новая политика правительства по существу представляла собой попытку вместить преобразования предшествовавшего периода в приемлемый национально-государственный формат. Суть реформ Александра II оставалась без изменений, речь шла о корректировке отдельных положений реформ, вызванных напряженной социальной и политической обстановкой в стране.
В ответ на развернувшуюся террористическую деятельность правительство не могло не усилить систему правоохранительных органов, и, в первую очередь, создать нормально функционирующую систему полицейского надзора. Такие попытки предпринимались уже в правление Александра II. Падение крепостного права, обострение социальнополитической обстановки в стране вынудили правительство постепенно реформировать полицейский аппарат. Поскольку до отмены крепостного права крестьяне находились под властью помещиков, необходимости в многочисленных полицейских структурах, особенно на уездном уровне, не было. Поэтому сравнительно многочисленный полицейский аппарат был только в крупных городах, в уездах порядок поддерживали капитан-исправник, несколько заседателей нижнего земского суда, 2-3 становых пристава, десяток стражников. После крестьянской реформы положение изменилось, крестьяне освободились от вотчинной власти помещиков, для правительства возникла потребность в значительном увеличении численности, повышении работоспособности местной полиции. Эти преобразования осуществлялись в несколько этапов.
Во-первых, в 1862 г. уездную и городскую полицию уездных городов объединили, в каждом уезде было создано единое полицейское управление во главе с исправником, который стал назначаться правительством, а не избираться как прежде дворянским собранием.
Во-вторых, в 1878 г. низовой аппарат полиции был расширен: учреждены должности участковых урядников и полицейский резерв в уездах - отряды сельской стражи. Численность урядников в уездах довели до 30-40. Кроме того, предполагалось, что полиции в случае необходимости окажут помощь в сельской местности - представители крестьянского самоуправления (волостные старшины, сельские старосты, десятские и т. д.), в городах - дворники.
В-третьих, изменились принципы комплектования полиции. Если до военной реформы, когда нижние чины армии служили 25 лет, она комплектовалась солдатами и унтер-офицерами старших возрастов, годными для службы в полевых войсках, то после военной реформы был введен принцип вольного найма по контракту, увеличено жалованье, введены пенсии и иные льготы служащим полиции.
В-четвертых, полицию освободили от несвойственных ей функций: хозяйственные дела (после земской и городской реформ) перешли к органам местного самоуправления; предварительное следствие (после судебной реформы) - судебным следователям.
В-пятых, крупных городах вместо прежних управ благочиния создали полицейские управления во главе с полицмейстерами, а в столицах (Петербурге, Москве) - обер-полицмейстерами (или градоначальниками). Города делились на части (районы) во главе с частными приставами, а те, в свою очередь, -
на участки и околотки с участковыми и околоточными надзирателями.
Вся губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-губернатору. Вершину полицейской пирамиды завершал министр внутренних дел. Ему же подчинялись включенные в 1880 г. в единую полицейскую систему губернские жандармские управления.
Увеличился и аппарат политической полиции. В 1867 г. было принято новое Положение о корпусе жандармов, по которому вместо жандармских округов, включавших в свой состав несколько губерний, создавались жандармские управления в каждой губернии, а в шести губерниях Северо-западного края и Царстве Польском создавались также и уездные жандармские управления. В отдаленных регионах страны сохранились жандармские округа (Варшавский, Кавказский и Сибирский). Окружные управления объединяли деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа. В крупных городах и морских портах были расквартированы жандармские дивизионы и команды. В связи с массовым строительством железных дорог для их охраны учреждались железнодорожные жандармские управления [1]. Однако в целом численность корпуса жандармов не превышала 6 тысяч человек, что для огромной территории Российской империи было явно недостаточно.
Причиной этой реформы послужил подъем революционного движения в 60-70-х гг. Ряды революционеров стали пополняться выходцами из низших сословий, в отличие от 20-х гг., когда революционное движение было преимущественно дворянским и, соответственно, малочисленным. Жандармерия ориентировалась главным образом на наблюдение за офицерским корпусом, столичным дворянством, что не требовало разветвленных и многочисленных структур. Необходимость контроля широких слоев либеральной интеллигенции, студенчества потребовала создания разветвленной сети территориальных (губернских) жандармских органов. Начальники губернских жандармских управлений получили звания инспекторов губернской полиции. Таким образом, общая полиция с ее разветвленным аппаратом ставилась под контроль жандармов.
Создание единой системы полицейских органов в стране завершилось в 1880 г. По-
литическая полиция (жандармерия) подчинялась Третьему отделению Собственной его Императорского Величества канцелярии, а общая полиция находилась в ведении Министерства внутренних дел, практически подчиняясь губернаторам.
В 80-е гг. укрепился административнополицейский аппарат в деревне: создается корпус сельской стражи, основная задача которого состояла в охране помещичьих владений. Сельская стража содержалась наполовину за счет государственного бюджета, наполовину за счет самих помещиков. Крупным помещикам было предоставлено право иметь собственные отряды вооруженных стражников. Сельские стражники получали полицейскую форму и подчинялись уездному исправнику. Усилению полицейского аппарата в деревне способствовал закон 1889 г., упразднивший должности мировых судей [2]. Вместо них создавался институт назначаемых из дворян земских начальников, сосредоточивших в своих руках судебные и административно-полицейские функции.
По мере активизации революционного движения стали создаваться чрезвычайные контртеррористические структуры. В феврале 1880 г. после взрыва в Зимнем дворце учреждается чрезвычайная «Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия», начальник которой - граф М.Т. Лорис-Меликов наделялся по существу диктаторскими полномочиями. Комиссии были подчинены Третье отделение и Корпус жандармов. В задачи комиссии входило объединение деятельности всех силовых структур в борьбе с революционным движением, рассмотрение политических дел, ускорение в случае необходимости судебного разбирательства, использование мер административного воздействия. К августу 1880 г. комиссия, выполнив свои первоначальные задания, упраздняется. Однако опыт объединения в одном органе руководства всеми видами полиции, накопленный комиссией, был положен в основу проведенной 6 августа 1880 г. реорганизации Министерства внутренних дел.
Суть реорганизации сводилась к объединению под эгидой МВД политической и общей полиции. Непосредственно всеми видами полиции стал управлять департамент полиции. Третье отделение упразднялось, об-
щее руководство корпусом жандармов было возложено на министра внутренних дел, получившего одновременно звание шефа жандармов. Командиром корпуса стал заместитель министра внутренних дел - заведующий государственной полицией, он же курировал департамент полиции [3].
14 августа 1881 г. было издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, которым предусматривалась возможность введения состояния усиленной и чрезвычайной охраны как в империи в целом, так и в отдельных ее частях, что вело к значительному расширению прав полиции. На основании данного документа высшее направление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия принадлежали министру МВД, которому в случае угрожающего проявления преступной деятельности предоставлено право объявлять местность в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны [4].
В местностях, где исключительное положение не вводилось, полномочия полиции также расширялись. Начальникам полицейских управлений, их помощникам предоставлялось право в отношении лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений, в принадлежности к противозаконным сообществам, проводить обыски и выемки без санкций прокуратуры, подвергать их предварительному аресту на срок не более семи дней независимо от результатов обыска. Тем самым процессуальные гарантии практически отменялись
Был создан также специальный орган внесудебных репрессий - Особое совещание при МВД, которое получило право ссылки в административном порядке в отдаленные районы империи сроком до 5 лет. Над высланным лицом устанавливался полицейский надзор. У поднадзорного отбирались документы о его звании и вид на жительство, взамен которых ему выдавалось свидетельство на проживание в назначенной ему местности, в котором не ставилось отметок о том, что лицо находится под надзором полиции. Поднадзорный не имел права без надлежащего разрешения отлучаться из определенного ему места пребывания, и обязан был являться в полицию по первому ее требованию. У полиции было право проводить про-
верку квартиры поднадзорного в любое время, а также проводить обыски.
Положение о полицейском надзоре устанавливало ряд ограничений по отношению к занятиям поднадзорных. Они не могли состоять на государственной или общественной службе, но допускались к письменным занятиям по найму в правительственных и общественных учреждениях с разрешения министра внутренних дел. Несмотря на ряд ограничений, лица, высланные под надзор полиции, получали из казны пособие на проживание в том случае, если они не имели средств к существованию. Пособие выдавалось также семьям высланных под надзор, если они последовали за высланными в места их водворения [5].
Генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам разрешалось принимать решения по административным правонарушениям по изданным ими же постановлениям. Они могли по своему усмотрению запрещать любые собрания, включая частные, торговые и промышленные предприятия, запрещать отдельным лицам находиться на территории подчиненных им губерний (во время их объявления в положении усиленной охраны). От генерал-губернаторов, а в губерниях, им не подчиненных, от министра внутренних дел зависела передача на рассмотрение военных судов отдельных дел о преступлениях, затрагивающих общественный порядок. Также они имели право требовать рассмотрения при закрытых дверях всех тех дел, публичное рассмотрение которых могло послужить поводом к нарушению порядка. Приговоры военных судов по делам о государственных преступлениях, о сопротивлении властям утверждались генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненных, командующими войсками.
Корпус жандармов, хотя и был реорганизован (созданы территориальные органы -губернские управления), однако сохранил свою военную организацию. Жандармы по-прежнему были недостаточно приспособлены к ведению политического сыска в среде разночинной интеллигенции, использовались главным образом для проведения арестов, дознаний и ведения следствия по делам о государственных преступлениях. Учитывая недостаточную эффективность жандармерии в политическом сыске, в 1880 г. в Петербурге
при градоначальнике и в Москве при обер-полицмейстере были учреждены специализированные органы - отделения по охране государственного порядка и общественной безопасности, сокращенно их стали называть охранными отделениями. Перед ними ставилась задача борьбы с революционными подпольными организациями при помощи секретной агентуры. Деятельность этих отделений выходила далеко за рамки столичных губерний. Так, созданный при Московском охранном отделении «летучий отряд филеров» в случае необходимости преследовал революционеров на всей территории империи.
В 1883 г. по докладу министра внутренних дел графа Д.А. Толстого было утверждено Положение об устройстве секретной полиции в империи, в котором предусматривалась создание сети охранных отделений по всей стране. Фактически такая сеть была создана позже, в начале XX в. Руководил работой охранных отделений и территориальных жандармских управлений департамент полиции МВД, в составе которого было создано специальное секретное делопроизводство, преобразованное в 1898 г. в Особый отдел. По военной линии жандармские управления по-прежнему подчинялись штабу корпуса жандармов. На них были возложены и функции военной контрразведки. Для наблюдения за политической эмиграцией и борьбы с противниками царского правительства за рубежом в составе департамента полиции была образована заграничная служба политического сыска, главная ставка которой находилась в Париже при российском посольстве во Франции. Эта служба активно сотрудничала с полициями других европейских государств. Характерно, что жандармские управления и охранные отделения в губерниях были независимыми не только друг от друга, но и от губернаторов, хотя были обязаны сотрудничать с ними. Такой порядок порождал известное соперничество жандармских управлений и охранных отделений, но в целом обеспечивал для центра возможность полу-
чения информации о положении в губерниях из разных источников. Кроме того, жандармские управления и охранные отделения следили друг за другом, за губернской администрацией.
В ходе проведенных реформ, управление политической полицией было строго централизовано. Общая полиция по-прежнему всецело была подчинена губернаторам и через них министерству внутренних дел.
Таким образом, политика Александра III заключалась в создании полицейского аппарата, чтобы эффективно противостоять подъему революционного движения, противодействовать политическим преступлениям, контролировать широкие слои населения. При этом власть неоднократно выходила из правового пространства, создавая структуры с чрезвычайными, надзаконными полномочиями, отменяя в определенных ситуациях процессуальные гарантии. Эти меры в специфической ситуации Российской империи оказались эффективными, позволили в короткий срок покончить с революционным движением, водворить общественный порядок и, в конечном счете, создать благоприятные условия для проведения с известной корректировкой начатых Александром II институциональных реформ.
1. Положение от 9.09.1867 г. «О корпусе жандармов» // ПСЗРИ. Собр. II. Т. XI. Отд. 1. № 9355.
2. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. Учреждение судебных установлений. Ст. 12.
3. История полиции России. М., 1998. Ст. 126.
4. Положение от 14.08.1881 г. «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» // Собр. III. Т. 1. № 350.
5. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. СПб., 1903. Ст. 125.
Поступила в редакцию 30.11.2006 г. Принята к печати 3.12.2006 г.
