CC BY
44УДК 343; 005.51:351.74 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-7-172-178
О ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
_ _____ _ __V_____
В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
На примере Канады, Великобритании и Казахстана
Эдуард Викторович ЕРЕМИН, главный эксперт-специалист управления выработки государственной политики и управленческих решений в сфере внутренних дел Организационно-аналитического департамента МВД России [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Аннотация.
Актуальность: представленный в статье материал касается вопросов правового обеспечения стратегического планирования правоохранительными органами зарубежных стран, в том числе в виде их участия в реализации концептуальных документов в сфере обеспечения общественной безопасности. В качестве одного из приоритетных направлений деятельности правоохранительных органов в сфере общественной безопасности определено решение задач по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию по защите интересов человека на территории государства.
Постановка проблемы: вопросы правового регулирования документов стратегического планирования, которые носят многоаспектный характер (затрагивают как сферу обеспечения национальной безопасности, так и социально-экономическое развитие своих стран) правоохранительными органами зарубежных стран в основном урегулированы.
В статье дано краткое описание принимаемых зарубежными правоохранительными органами мер по реализации государственной политики в сфере деятельности органов внутренних дел. Высказан ряд соображений по аспектам выстраивания документа, регулирующего вопросы правового обеспечения документов стратегического планирования, отнесенных к компетенции МВД России, в том числе и ведомственных документов стратегического планирования.
Цель исследования: совершенствование правовых основ стратегического планирования правоохранительной деятельности в системе МВД России, определение порядка внесения изменений в нормативные правовые акты в целях реализации документов стратегического планирования и повышения эффективности деятельности подразделений МВД России.
Методологическую основу исследования составил диалектический подход к научному познанию проблем стратегического планирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
Результаты и ключевые выводы: решение проблем правового обеспечения стратегического планирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел, формирование полноценной правовой базы стратегического планирования сможет позитивно повлиять на состояние правопоряд-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
ка в стране. Это даст возможность создать сбалансированные условия для обеспечения достойного качества жизни и защищенности населения от противоправных посягательств.
Ключевые слова: стратегическое планирование, правоохранительная деятельность, документ стратегического планирования, государственное управление, полномочия, план, реализация документа стратегического планирования, ведомственный документ стратегического планирования.
Annotation.
Relevance: the material presented in the article concerns the issues of legal support of strategic planning by law enforcement agencies of foreign countries, including in the form of their participation in the implementation of conceptual documents in the field of public security. As one of the priority areas of law enforcement agencies in the field of public security, the solution of tasks for the development and implementation of state policy and legal regulation for the protection of human interests on the territory of the state is determined.
Statement of the problem: the issues of legal regulation of strategic planning documents, which are of a multidimensional nature (affect both the sphere of ensuring national security and the socio-economic development of their countries), are basically settled by law enforcement agencies of foreign countries.
The article provides a brief description of the measures taken by foreign law enforcement agencies to implement state policy in the field of internal affairs bodies. A number of considerations were expressed on the aspects of building a document regulating the issues of legal support of strategic planning documents referred to the competence of the Ministry of Internal Affairs of Russia, including departmental strategic planning documents.
Purpose of the study: improving the legal framework for strategic planning of law enforcement in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia, determining the procedure for amending regulatory legal acts in order to implement strategic planning documents and increase the efficiency of the units of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
The methodological basis of the research was formed by a dialectical approach to scientific knowledge of the problems of strategic planning of law enforcement activities of the internal affairs bodies.
Results and key conclusions: solving the problems of legal support for the strategic planning of law enforcement activities of the internal affairs bodies, the formation of a full-fledged legal framework for strategic planning can positively affect the state of law and order in the country. This will help create balanced conditions for ensuring a decent quality of life and protection of the population from unlawful encroachments.
Keywords: strategic planning, law enforcement, strategic planning document, public administration, powers, plan, implementation of the strategic planning document, departmental strategic planning document.
Эффективность стратегического планирования в правоохранительной сфере во многом зависит от оптимального выбора порядка действий и методов достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны. При этом положительный результат невозможен без принятия научно обоснованных мер органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Общеизвестно, что обеспечение национальной безопасности и экономическое развитие для России связано с особенностями государственного устройства (федеративными отношениями, многонациональный народ), географическим расположением и протяженностью территории.
В связи с этим аспекты развития стратегического планирования правоохранительной дея-
тельности (далее — страгпланирование) зарубежных стран, их опыт нормативного правового, организационного закрепления могут служить основой для выработки оптимальных решений при организации работы органами внутренних дел (далее — ОВД) в сфере планирования.
Для российского страгпланирования интерес представляет организация такой работы в Канаде (многонациональный народ, федеративное устройство, протяженность территории, географическое расположение), Великобритании (многонациональный народ, богатейший опыт в области планирования), Казахстане (многонациональный народ, протяженность территории, географическое расположение, государство — участник СНГ).
Министерство общественной безопасности и по чрезвычайным ситуациям Канады (далее —
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
МОБЧС)1 осуществляет функции и полномочия в таких областях, как национальная безопасность, управление чрезвычайными ситуациями, пограничная безопасность, полиция, исправительные учреждения и условно-досрочное освобождение, а также национальные правоохранительные органы. За сферу правопорядка также отвечает Королевская канадская конная полиция (далее — КККП, аналог ФБР США), которая подчиняется МОБЧС.
Канадские правоохранители активно используют в своей деятельности документы страг-планирования. Разработка Национальной стратегии предупреждения преступности началась в 1994 г. в соответствии с рекомендацией доклада Постоянного Комитета по вопросам правосудия и генерального солиситора (предупреждение преступности в Канаде: на пути к национальной стратегии). Национальный совет по предупреждению преступности был создан для содействия координации работы по предупреждению преступности в Канаде на всех уровнях государственного управления. Указанный орган осуществлял координацию ряда федеральных инициатив, в которых особое внимание уделялось активной модели социального развития в области предупреждения преступности.
В 1998 г. был создан Национальный центр по предупреждению преступности (National Crime Prevention Centre — NCPC)2 для надзора за осуществлением Национальной стратегии предупреждения преступности (National Crime Prevention Strategy) (далее — Национальная стратегия)3. Он начал оказывать поддержку канадскому обществу в проведении мероприятий по предупреждению преступности посредством внедрения своих программ.
NCPC (далее — Национальный центр) подотчетен министру общественной безопасности.
Каждый год Национальный центр вносит свой вклад в доклад Общественной безопасности Канады о планах и приоритетах и в отчет о работе МОБЧС. Кроме того, он руководствуется в своей деятельности Стратегией управления эффективностью (далее — Стратегия управления). При этом считается, что результаты работы, достигнутые Национальным центром, частично обусловлены регулярной оценкой Стратегии управления внешними экспертами. В свою очередь NCPC в своей работе активно использует опыт встреч с партнерами и заинтересован-
ными сторонами в рамках официальных консультаций, а также результаты исследований общественного мнения.
Правительственные и неправительственные организации, полиция и исправительные учреждения имеют стратегии и программы по сокращению преступности. Программы реализуются также школами, службами здравоохранения, спорта и культуры в целях защиты детей и молодежи.
Правительства регионов и территорий являются основными участниками реализации Национальной стратегии в пределах своей юрисдикции. Они определяют организации, которые могут осуществлять мероприятия по предупреждению преступности.
Федеральная / провинциальная / территориальная рабочие группы по предупреждению преступности обеспечивают сотрудничество и координацию деятельности в области общественной безопасности и предупреждения преступности, осуществляемую через Национальную стратегию.
Рабочая группа консультирует министров, ответственных за свои направления деятельности, по вопросам разработки политики и программ в области общественной безопасности и предупреждения преступности. Кроме того, группа делится информацией об инициативах, связанных с общественной безопасностью и мерами по предупреждению преступности.
Национальный центр работает со следующими организациями для обеспечения скоординированного и комплексного подхода по сокращению и предупреждению преступности: отделом политики исправительных учреждений для аборигенов, управлением полиции для аборигенов, а также отделом полиции, правоохранительных органов и взаимодействия МОБЧС, КККП, Исправительной службой Канады, Министерством юстиции Канады, Канадским центром судебной статистики, Канадской ассоциацией начальников полиции и др.
Национальная стратегия обеспечивает финансирование стратегически важных проектов, которые способствуют предотвращению и сокращению преступности в Канаде, а также получению знаний об эффективных способах предупреждения преступности.
Помимо этого, МОБЧС на основе требований Совета Казначейства Канады разрабатывает и реализует Ведомственный План Обществен-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
ной Безопасности Канады на 2021 — 2022 годы (Public Safety Canada Departmental Plan 2021-22)4 (далее — Ведомственный план).
Указанный документ направлен на совершенствование механизмов достижения результатов министерства, оптимизации ресурсного обеспечения, а также работу по анализу и оценке, корректировке существующих стратегических задач и программ. Ведомственный план содержит результаты и показатели ведомственной деятельности МОБЧС в области национальной, общественной безопасности и информацию об участии в реализации (корректировке) стратегий и проектов (Национальной стратегии борьбы с торговлей людьми на 2019 — 2024 годы, Национальной стратегии кибербезопасности, Национальной стратегии по противодействию радикализации к насилию и др.).
Для оценки действующих документов страг-планирования в Канаде внедрена рамочная методика оценки результатов. Например, для внутреннего аудита деятельности МОБЧС используется «Руководство по разработке стратегий оценки эффективности» (A Guide to Developing Performance Measurement Strategies)5, в котором излагается основное содержание стратегий измерения эффективности, приводится рекомендуемый процесс разработки стратегий и примеры. В нем также раскрывается роль руководителей программ и руководителей разработки и оценки стратегий.
В целях усиления гражданского контроля за деятельностью КККП Правительство Дж. Трю-до в 2019 г. создало Консультативный совет по управлению, которому делегированы широкие полномочия в вопросах страгпланирования, в том числе по подготовке рекомендаций и отчетов о системе управления, инициативах по реформированию и модернизации полицейской службы, эффективности использования ресурсов, выполнении статей федерального бюджета.
В Великобритании работа над документами стратегического планирования осуществляется на основе Закона о реформе полиции и социальной ответственности 2011 г. (Police Reform and Social Responsibility Act 2011)6.
В статье 77 указанного Закона закрепляется обязанность МВД Великобритании «время от времени» публиковать стратегические документы по работе органов правопорядка (Strategic Policing Requirement)7. В данных документах должны содержаться сведения о наиболее серьезных
национальных угрозах, а также о том, каким образом правоохранительным органам следует им противостоять. Руководству правоохранительных структур предписывается соблюдать положения этих документов при выполнении своих должностных обязанностей.
В 2015 г. была опубликована последняя редакция документа стратегического планирования Великобритании (Strategic Policy Requirement 2015)8. Он предусматривает наличие следующих национальных угроз: терроризм, организованная преступность, киберугроза, угрозы общественному порядку и безопасности, которые не могут быть ликвидированы лишь силами полиции, чрезвычайные ситуации, которые требуют совместной реакции ряда полицейских структур без учета территориальных границ их компетенции, сексуальные посягательства в отношении детей, эксплуатация детей преступными группировками.
В этом документе также прописано, каким образом руководство региональных правоохранительных структур и надзорные органы должны выполнять свою работу, чтобы противостоять национальным угрозам. В частности, эти структуры должны обеспечить «наличие потенциала для борьбы с национальными угрозами, материально-технической базы, проявить последовательность в работе по всей стране, согласованность в своих действиях и внести определённый вклад в борьбу с преступностью».
Разработка документов страгпланирования осуществляется следующими органами: МВД Великобритании (Ноте Office), Национальным советом начальников полиции (National Police Chiefs Council) — органом, координирующим работу всех структур правопорядка в стране (включает в состав руководство всех правоохранительных структур Великобритании; приводит в исполнение рекомендации Полицейского колледжа и внедряет их в деятельность органов правопорядка).
В этой работе им также оказывают содействие Полицейский колледж (College of Policing), который устанавливает национальные профессиональные стандарты работы правоохранительных структур, осуществляет подготовку кандидатов на должности сотрудников органов правопорядка, проводит курсы повышения квалификации действующих сотрудников правоохранительных органов, Служба инспекторов уголовного правосудия (Inspectorate of Constabulary and Fire & Rescue Services), оценивающая эффектив-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
ность работы правоохранительных структур, дающая рекомендации по осуществлению ими своей деятельности, в том числе в области принятия стратегических решений.
Кроме того, в сфере стратегического планирования МВД Великобритании осуществляет следующее: с июля 2019 г. на регулярной основе (четыре раза в год) созывает Национальный управляющий совет правоохранительных органов (National Policing Board), в заседаниях которого принимают участие высшие должностные лица правоохранительных структур, руководство МВД и другие чиновники (по сути, форум, который проводится с целью улучшения координации деятельности правоохранительных структур между собой, а также разработки документов стратегического планирования); публикует стратегические документы по борьбе с преступностью, основная цель которых улучшить межведомственное взаимодействие по тому или иному вопросу в правоохранительной сфере (например, Стратегия по борьбе с опасным насилием 2018 г., которая устанавливает план действия правительства по борьбе с ростом насилия в стране, в том числе с преступлениями с применением холодного и огнестрельного оружия и преступлениями против жизни); формирует группы специалистов для решения конкретных задач в правоохранительной сфере, так называемые группы ad hoc.
Эти подразделения, как правило, объединяют высшее полицейское руководство, представителей государственной гражданской службы, политических деятелей и руководителей региональных структур. К недавним примерам учреждения таких структур можно отнести образованную в 2019 г. Группу по борьбе с хищениями (Burglary taskforce), которая объединяет представителей правительства, полиции, промышленных предприятий и некоммерческих организаций с целью разработки стратегии и методов борьбы с преступлениями имущественного характера.
Национальный совет начальников полиции Великобритании (далее — Национальный совет НПВ) разрабатывает 10-летний план осуществления правоохранительной деятельности в стране. Таким документом является действующая в настоящее время Концепция развития охраны правопорядка 2025 (Policing Vision 2025)9. Она основывается на пяти составляющих: охрана правопорядка на местном уровне (взаимодействие местных правоохранительных и граждан-
ских структур), личный персонал (подготовка высококвалифицированных сотрудников правоохранительной сферы и развитие у них необходимых навыков), материально-техническая база (развитие собственной технологической базы с целью объединения охраны правопорядка на местном, национальном и международном уровнях), цифровая составляющая (цифровизация правоохранительной сферы и системы уголовного правосудия), административная работа (повышение уровня взаимодействия правоохранительных структур для эффективного осуществления административных функций).
Национальный совет НПВ также созывает специальные комитеты: 12 комитетов по реформе и трансформации, в ходе работы которых руководство правоохранительных структур согласовывает порядок межведомственного взаимодействия и документы стратегического планирования (в том числе порядок имплементации Концепции охраны правопорядка 2025), 11 координационных комитетов, на которых представители правоохранительных структур согласовывают стандарты для осуществления функциональных обязанностей и административные вопросы.
Помимо этого, руководители региональных правоохранительных органов выступают в качестве «глав охраны правопорядка» по конкретным видам преступлений и высказывают рекомендации Национальному совету с целью формирования комплексного подхода по вопросам борьбы с теми или иными преступлениями.
Полицейский колледж Великобритании определяет стратегическое планирование как «план действий, предназначенный для решения нескольких задач или достижения одной цели». Он дает общее представление о реакции правоохранительных органов в той или иной ситуации и не содержит деталей тактического или оперативного характера.
Экспертами колледжа были разработаны основные принципы составления документов стратегического планирования. Например, каждая полицейская операция является уникальной и предполагает разработку индивидуальной стратегии, стратегические документы должны быть «динамичными» и постоянно подвергаться пересмотру, стратегические документы вышестоящих органов являются «подспорьем» для руководителей нижестоящего звена; стратегические документы предполагают использование простого языка и незамысловатых формулировок в це-
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
лях избежания недопонимания; руководство вышестоящих органов отвечает за разработку «главной стратегии», на основе которой формируются стратегические документы нижестоящих органов; руководство вышестоящих органов при разработке «главной стратегии» может получать консультацию экспертов из той или иной области (например, юристов, специалистов в области прав человека и т.д.).
При разработке стратегических документов экспертами должны учитываться следующие положения: обязанности полицейских и других правоохранительных органов, обязательства, вытекающие из защиты прав человека, правовые основания для деятельности правоохранительных структур, кодекс профессиональной этики; последствия применения силы. Руководство всех правоохранительных структур должно иметь полное представление о содержании Закона о защите прав человека 1998 г. (Human Rights Act 1998)10.
В Республике Казахстан страгпланирование осуществляется Министерством внутренних дел (далее — МВД) в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан11 и Ме-тодикой12. На их основе составляются Стратегический и Операционный план МВД.
Документы согласно требованиям вышеназванных актов подразделяются на три уровня (первый — долгосрочные, второй — определяют параметры экономического развития, третий — определяют пути достижения документов первого и второго уровня на основе декомпозиции, включая планы государственных органов (далее — госорган) на пять лет).
Помимо этого, законодательно закреплены понятия «концепция» и «доктрина». Порядок разработки доктрин и концепций определяется центральным уполномоченным органом по государственному планированию. Стратегический план утверждается в порядке, установленном бюджетным законодательством Республики Казахстан, а для его реализации госорган разрабатывает Операционный план. Оценку реализации стратегических планов госорганов осуществляет Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета.
Исходя из анализа практики страгпланиро-вания в Канаде, Великобритании и Казахстане представляется целесообразным при разработке и реализации документов в сфере планирования нашей страны учесть сформированные подходы
в обозначенной деятельности названных государств.
Так, видится логичным предусмотреть в законодательстве13 положения, регламентирующие понятия «концепция», «стратегия» и «ведомственный документ стратегического планирования», закрепить горизонт планирования ведомственного документа, четко определить иерархию документов в данной сфере. При разработке документов страгпланирования целесообразно жестко придерживаться курса на ресурсное обеспечение запланированных мероприятий и контрольных событий в рамках их реализации, а также предусмотреть прозрачный контроль со стороны общества.
Формирование полноценной правовой базы стратегического планирования сможет позитивно повлиять на состояние правопорядка в стране. Это поможет создать сбалансированные условия для обеспечения достойного качества жизни и защищенности населения от противоправных посягательств.
1 URL: https://www.securitepublique.gc.ca/cnt/cntrng-crm/ plcng/plcng-rsrch/index-fr.aspx (Дата обращения: 20.03.2020)
2 URL: https://www.securitepublique.gc.ca/cnt/cntrng-crm/ crm-prvntn/ntnl-crm-prvntn-cntr-fr.aspx (Дата обращения: 20.03.2020)
3 URL: https://www.securitepublique.gc.ca/cnt/cntrng-crm/ crm-prvntn/fndng-prgrms/index-fr.aspx (Дата обращения: 20.03.2020)
4 URL: https://www.securitepublique.gc.ca/cnt/rsrcs/ pblctns/dprtmntl-pln-2021-22/index-fr.aspx (Дата обращения: 20.03.2020)
5 URL: https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/audit-evaluation/centre-excellence-evaluation/guide-developing-performance-measurement-strategies.html/ (Дата обращения: 20.03.2020)
6 URL: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/13/ contents/enacted/data.htm (Дата обращения: 20.03.2020)
7 URL: https://www.gov.uk/government/publications/ strategic-policing-requirement (Дата обращения: 20.03.2020)
8 URL: https://www.gov.uk/government/publications/ national-security-strategy-and-strategic-defence-and-security-review-2015 (Дата обращения: 20.03.2020)
9 https://www.gov.uk/government/publications/mdp-annual-business-plan-2020-and-corporate-plan-2020-to-2025/mdp-corporate-plan-2020-to-2025-accessible-version (Дата обращения: 20.03.2020)
10 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/42/contents (Дата обращения: 20.03.2020)
11 Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан: Постановление Правительства Республики Казахстан от 29.11.2017 № 790 // ИПС НПА Республики Казахстан: http://adilet.zan.kz/ rus/docs/P1700000790
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
12 Методика по разработке Стратегического плана развития Республики Казахстан, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны, государственных программ, стратегических планов государственных органов и программ развития территорий (утв. приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 19.02.2018 № 64 // ИПС НПА Республики Казахстан: http://adilet.zan.kz/rus/docs/ У1800016493
13 О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.
Библиографический список
1. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
2. Постановление Правительства Республики Казахстан от 29.11.2017 № 790 «Об утвержде-
нии Системы государственного планирования в Республике Казахстан» // https://adilet.zan.kz/ rus/docs/P1700000790
3. Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 19.02.2018 № 64 «Об утверждении Методики по разработке Стратегического плана развития Республики Казахстан, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны, государственных программ, стратегических планов государственных органов и программ развития территорий» // https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1700000790
4. National Crime Prevention Strategy.
5. A Guide to Developing Performance Measurement Strategies.
6. Public Safety Canada Departmental Plan 2021-22.
7. Police Reform and Social Responsibility Act 2011.
8. Strategic Policy Requirement 2015.
9. Policing Vision 2025.
10. Human Rights Act 1998.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Психология
служебной деятельности
Цветков В.Л. и др. Психология служебной деятельности.
Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Психология служебной деятельности». — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 201 9. — 351 с.
ISBN 978-5-238-03162-0
Учебник разработан в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования третьего поколения по специальности 3705.02 «Психология служебной деятельности». Рассмотрены основы психологической работы в органах внутренних дел. Основное внимание уделяется таким вопросам, как психологическая подготовка сотрудников ОВД, технологии психологической помощи и психологической реабилитации сотрудников ОВД, организация психологической работы в ОВД.
Для курсантов, студентов вузов, психологов, а также всех интересующихся проблемами практической психологии.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
