CC BY
113УДК 005.51:351.74 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-1-135-139
О ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Эдуард Викторович ЕРЕМИН, главный эксперт-специалист управления выработки государственной политики и управленческих решений в сфере внутренних дел Организационно-аналитического департамента МВД России [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Аннотация. Актуальность: представленный в статье материал касается вопросов теоритических и правовых основ стратегического планирования, в том числе состояния правового регулирования стратегического планирования в органах внутренних дел и практики разработки, а также реализации документов стратегического планирования. Раскрывается роль государственной политики в сфере стратегического планирования.
Ключевые слова: стратегическое планирование, принципы стратегического планирования, правоохранительная деятельность, документ стратегического планирования, государственное управление, полномочия, государственная политика.
Annotation. Relevance: the material presented in the article concerns the issues of the theoretical and legal foundations of strategic planning, including the state of legal regulation of strategic planning in the internal affairs bodies and the practice of developing and implementing strategic planning documents. The role of state policy in the field of strategic planning is revealed.
Keywords: strategic planning, principles of strategic planning, law enforcement, strategic planning document, public administration, powers, public policy.
Одним из важнейших направлений управленческой деятельности в органах внутренних дел является стратегическое планирование. Термин «стратегическое планирование» появился в 1960— 1970-х годах. Данное понятие имеет много определений и трактовок, но общей чертой является системность и последовательность подходов по формированию стратегий.
Во второй половине прошлого века происходило постепенное становление теории стратегического управления как нового направления в науке и практике на базе в том числе научных разработок А. Чандлера, И. Ансоффа (концепции стратегического моделирования и планирования).
Наука стратегического управления представлена множеством школ, многообразием различных концепций и идей.
Так, более полный анализ и классификация всех позиций научных школ даны в книге Г. Минцберга, Б. Альстрэнда и Дж. Лэмпела «Школы стратегий»1.
Авторы выделяют научные школы стратегического менеджмента, к которым также отнесены школы дизайна, исследующие проблемы конструирования стратегии как процесса сознательного моделирования (А. Чандлер), стратегического планирования, рассматривающие формирование стратегии в качестве формализованного процесса (И. Ансофф), и позиционирова-
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
ния, сводящие построение стратегии к аналитическому процессу (М. Портер).
По Альфреду Чандлеру, «стратегия может быть определена как установление основных долгосрочных целей и задач предприятия и выработка программы действия и распределения ресурсов, необходимых для достижения этих целей».
Как отмечал И. Ансофф, «стратегическое планирование как логический, аналитический процесс определения будущего положения фирмы в зависимости от внешних условий деятельности было разработано фирмами, которые стремились повернуть вспять процесс замедления роста и морального устаревания техники и технологии. Само по себе оно не гарантирует успеха. Его задача состоит в обеспечении нововведений и изменений для адекватной реакции на изменения во внешней среде».
В целом можно сказать, что понятие стратегического планирования постоянно меняется.
Так, по Хейсу, «стратегическое планирование было скорее картой, служащей для выбора путей, ведущих к той или иной цели, чем компасом, призванным помочь найти правильные ориентиры в сложных ситуациях»2.
При этом Д.Д. Вачугов и В.Ф. Веснин стратегическое планирование определяют как «набор конкретных целей, которые необходимо достичь к определенному периоду. Они охватывают наиболее общие проблемы развития производства и распределения ресурсов на много лет вперед и разрабатываются самостоятельно по различным направлениям, но при этом подчиняются определенной иерархии. По своему характеру эти планы близки к прогнозам»3.
Стратегическое планирование по Э.А. Уткину — «особый вид практической деятельности людей — плановая работа, состоящая в разработке стратегических решений (в форме прогнозов, проектов, программ и планов), предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды»4.
Следует отметить, что такими авторами, как В.Б. Коробов и Н.А. Андреев, стратегическое планирование относится к видам стратегического управления и выступает «основной формой, в которой реализуется управление преобразованиями»5.
По мнению данных авторов, «стратегическое планирование в правоохранительной сфере реализуется в форме социально организованного процесса и выполняет функцию согласования интересов и целей людей, общества, государства в сфере обеспечения плана. Это управление изменениями, «выравнивание» тенденций в социальных отношениях, явлениях, процессах, угрожающих социальной безопасности» и, соответственно, «не только мыслительный, но и социальный процесс, который осуществляется в системе социальных связей и охранительных правоотношений в различных сферах жизнедеятельности человека»6.
Таким образом, стратегическое планирование выступает в качестве одной из важнейших закономерностей функционирования и развития общества и является одним из условий стабильности воспроизводства и упрочения социальных связей.
Помимо этого, представляется, что стратегическое планирование в социальном управлении выступает как форма и способ логического преобразования фактических данных, определенных намерений, предположений в пригодную для практических действий политику.
Также оно предполагает активное участие субъектов управления правоохранительной сферой в предвидении зарождающихся негативных тенденций в развитии преступности, возникновения для социальной безопасности вызовов и угроз в материальной и духовной жизнедеятельности общества и выступающих в отдельных ее разновидностях: экстремизме, алкоголизме и наркомании и т.д.
Система стратегического управления и планирования в Российской Федерации формируется после длительного периода забвения.
Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» «под стратегическим планированием в России понимается определение основных направлений, способов и средств достижения целей устойчивого развития России и обеспечения национальной безопасности» и основным способом достижения целей развития России является реализация стратегических национальных приоритетов.
В статье 3 Федерального закона «О безопасности»7 говорится о том, что деятельность по обеспечению безопасности включает определение основных направлений государственной
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности.
Дополнительно правовое и организационное обеспечение стратегического планирования в стране и в системе МВД России закреплено принятием 28 июня 2014 г. Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ).
В обозначенном Федеральном законе вводится понятие «стратегическое планирование» и дается его определение: «деятельность участников стратегического планирования по целепола-ганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации».
В Законе четко просматриваются функции документов стратегического планирования, а именно: целеполагание, прогнозирование, планирование, программирование, мониторинг и контроль, и каждая из них последовательно содержательно раскрывается. Документы стратегического планирования разрабатываются на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований с учетом данных функций. На каждом уровне определены их задачи и особенности.
Пункт 7 ст. 10 Федерального закона № 172-ФЗ определяет следующие полномочия МВД России (далее — Министерство) как участника стратегического планирования: разрабатывает документы стратегического планирования, осуществляет координацию и методическое обеспечение стратегического планирования в отдельных сферах государственного управления — в сфере внутренних дел8, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции (далее — сфера внутренних дел), а также по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел.
Помимо этого, Министерство выступает организатором и координатором работы орга-
нов государственной власти по ряду документов стратегического планирования в таких областях, как обеспечение государственной антинаркотической политики9 и безопасности дорожного движения10, противодействие экстремизму11, реализация государственной миграционной политики12.
Требования к государственным программам Российской Федерации определены Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации13, Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации14, а также требованиями к структуре разделов по опережающему развитию приоритетных территорий и форме предоставления сводной информации по опережающему развитию приоритетных территорий в государственных программах Российской Федерации15.
Порядок организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации определен Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации и функциональной структуре проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации16. При этом особенности реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» установлены отдельным актом Правительства Российской Федерации.
Так, Положение о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2019 г. № 234.
Дополнительно следует обратить внимание на закрепление в ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ положения о том, что к иным документам стратегического планирования относятся нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие вопросы стратегического планирования (далее — ведомственный документ стратегического планирования ), и принятые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом № 172-ФЗ, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Таким ведомственным документом стратегического планирования, например, является Кон-
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
цепция правового регулирования и юридического сопровождения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации на период с 2017 по 2021 год, утвержденная приказом МВД России от 9 января 2017 г. № 1 (см. абзацы 1 и 33 п. 1 указанной Концепции).
Министерство осуществляет рассмотрение проектов стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Требования к подобного рода документам изложены в Правилах согласования проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с документами стратегического планирования, разрабатываемыми и утверждаемыми (одобряемыми) органами государственной власти Российской Федерации (далее — Правила согласования проекта стратегии субъекта Российской Федерации)17.
В соответствии с п. 7 Правил согласования проекта стратегии субъекта Российской Федерации МВД России рассматривает проект на предмет его соответствия приоритетам, целям, задачам и планируемым показателям, определенным в документах стратегического планирования, разрабатываемых и утверждаемых (одобряемых) органами государственной власти Российской Федерации в соответствующих областях, в том числе по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности.
Необходимо учитывать, что согласно п. 4 ст. 32 Федерального закона № 172-ФЗ стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации является основой для разработки государственных программ субъекта Российской Федерации, в том числе правоохранительной направленности, и это является действенным инструментом для выработки и реализации государственной политики в сфере внутренних дел в регионах России.
Правовое регулирование стратегического планирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел по разработке (корректировке) документов стратегического планирования осуществляется с учетом требований, закрепленных в таких ведомственных нормативных правовых актах, как Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России18 и Вопросы организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации19.
Положения постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» регламентируют механизм размещения проектов документов стратегического планирования для общественного обсуждения. Поэтому порядок, предусмотренный данным нормативным актом для подразделений органов внутренних дел, закреплен в приказе МВД России от 26 февраля 2018 г. № 109 «О порядке подготовки и размещения информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
В части реализации документов стратегического планирования подразделениями Министерства используются подходы, определенные в положениях приказов МВД России от 1 октября 2020 г. № 683 «Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации» и от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации».
В системе МВД России вопросы о порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования (в рамках реализации постановлений Правительства Российской Федерации от 25.06.2015 г. № 631 и от 25.112.2009 г. № 108820) и осуществления мониторинга документов стратегического планирования организационно определены распоряжением МВД России от 16 октября 2020 г. «Об утверждении Методических основ по организационному обеспечению в системе МВД России подготовки, корректировки и реализации документов стратегического планирования».
Интерес к возможностям и перспективам использования инструментов стратегического планирования в практике государственного управления достаточно высок, но для эффективности системы стратегического планирования необходимо дальнейшее развитие методологических подходов. Прежде всего, это должно касаться обеспечения сопряженности разрабатываемых документов стратегического планирования как по этапам формирования долгосрочных целей, задач и приоритетов, так и по уровням стратегического планирования (федеральному, региональному), а также обеспечения взаимодействия различных органов государственной
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
власти во временном отрезке разработки документов стратегического планирования.
Порядок взаимодействия участников стратегического планирования, общие требования по структуре и содержанию документов стратегического планирования и их корректировке, вопросы организационного характера стратегического планирования должны регулироваться единым регламентом в различных сферах государственного управления.
В целом можно полагать, что внесение корректив в систему стратегического планирования будет способствовать интересам обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации.
1 Минцберг Г., Алъстрэнд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегий. СПб., 2000.
2 Хасби Д. Стратегический менеджмент: Учеб. пособие. М.: Контуры, 1998.
3 Вачугов Д.Д., Веснин В.Ф. Стратегия планирования. Основы менеджмента и рынка // Социально-политический журнал. 1998. № 8.
4 Уткин Э.А. Стратегическое планирование. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем»; ЭКМОС, 1998.
5 Андреев H.A., Коробов В.Б. Стратегическое управление в правоохранительной сфере: Учебник / Под ред. В.В. Гордиенко. М.: Академия управления МВД России, 2015.
6 Там же.
7 Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 г. № 390-Ф3 // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
8 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 345 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» // http:// www.pravo.gov.ru
9 Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2030 года (утв. Указом Президента РФ от 23.11.2020 г. № 733) // http:// www.pravo.gov.ru
10 Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 — 2024 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 08.01.2018 г. № 1-р) // // http://www.pravo.gov.ru
11 Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 29.05. 2020 г. № 344) // http://www.pravo.gov.ru
12 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 годы (утв. Президентом РФ от 31.10.2018 г. № 622) // http:// www.pravo.gov.ru
13 Утв. постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 г. № 588.
14 Утв. приказом Минэкономразвития России от 16.09.2016 г. № 582.
15 Утв. приказом Минэкономразвития России, Минфина России, Минвостокразвития России и Минкавказа России от 15.08.2017 г. № 412/127н/243/115.
16 Утв. постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 г. № 1288.
17 Утв. постановлением Правительства РФ от 14.10.2016 г. № 1045.
18 Утв. приказом МВД России от 27.06.2003 г. № 484.
19 Утв. приказом МВД России от 26.09.2018 г. № 623.
20 О государственной автоматизированной системе «Управление» (вместе с Положением о государственной автоматизированной системе «Управление»).
Библиографический список
1. Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 г. № 390-Ф3 // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
2. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ // http://www.pravo.gov.ru
3. Указ Президента РФ от 21.12.2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru
4. Указ Президента РФ от 29.05.2020 г. № 344 «Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года» // http://www.pravo.gov.ru
5. Указ Президента РФ от 31.10.2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019— 2025 годы» // http://www.pravo.gov.ru
6. Постановление Правительства РФ от 25.12.2009 г. № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление» (вместе с Положением о государственной автоматизированной информационной системе «Управление») // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 101.
7. Распоряжение Правительства РФ от 08.01.2018 г. № 1-р «Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 — 2024 годы» // http:// www.pravo.gov.ru
8. Андреев H.A., Коробов В.Б. Стратегическое управление в правоохранительной сфере: Учебник / Под ред. В.В. Гордиенко. М.: Академия управления МВД России, 2015. 570 с.
9. Вачугов Д.Д., Веснин В.Ф. Стратегия планирования. Основы менеджмента и рынка // Социально-политический журнал. 1998. № 8.
10 Уткин Э.А. Стратегическое планирование. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем»; ЭКМОС, 1998.
11. Хасби Д. Стратегический менеджмент: Учеб. пособие. М.: Контуры, 1998.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2021
