CC BY
61Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
УДК 005.51:351.74
ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10495
ОБ ОПТИМИЗАЦИИ ОРГАНИЗАЦИОННОГО МЕХАНИЗМА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Эдуард Викторович ЕРЕМИН, главный эксперт-специалист управления выработки государственной политики и управленческих решений в сфере внутренних дел Организационно-аналитического департамента МВД России E-mail: eremin3334@gmail.com
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Аннотация.
Актуальность: представленный в статье материал касается вопросов оптимизации организационного обеспечения стратегического планирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел, в том числе в виде их участия в реализации концептуальных документов в сфере органов внутренних дел. В качестве одного из приоритетных направлений деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации определено решение задач по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции.
Постановка проблемы: в правоохранительной сфере вопросы разработки и утверждения требований и рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования в рамках реализации требований законодательства не урегулированы, а рассматриваемые в документах стратегического планирования вопросы носят многоаспектный характер как области обеспечения национальной безопасности, так и в сфере социально-экономического развития Российской Федерации.
В статье дано краткое описание требований принимаемых на федеральном уровне нормативных правовых актов по реализации государственной политики в сфере органов внутренних дел. Высказан ряд соображений по аспектам выстраивания документа, регулирующего вопросы организационного обеспечения разработки, подготовки и реализации документов стратегического планирования, отнесенных к компетенции МВД России.
Цель исследования: совершенствование организационных основ стратегического планирования правоохранительной деятельности в системе МВД России, определение порядка действий подразделений МВД России при разработке, корректировке и реализации документов стратегического планирования.
Методологическую основу исследования составил диалектический подход к научному познанию проблем стратегического планирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
Результаты и ключевые выводы: решение проблем организационного обеспечения стратегического планирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел, формирования полноценной организационной базы стратегического планирования сможет позитивно повлиять на состоя-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2020
ние правопорядка в стране. Это поможет создать сбалансированные условия для обеспечения достойного качества жизни и защищенности населения от противоправных посягательств.
Ключевые слова: стратегическое планирование, правоохранительная деятельность, документ стратегического планирования, стратегия, концепция, государственное управление, полномочия, методическое обеспечение, инструкция, правила, методические рекомендации.
Annotation. Relevance: the material presented in the article concerns the optimization of the organizational support of the strategic planning of law enforcement activities of the internal affairs bodies, including in the form of their participation in the implementation of conceptual documents in the field of internal affairs bodies. As one of the priority areas of activity of the Ministry of internal affairs of the Russian Federation, the solution of tasks for the development and implementation of state policy and legal regulation in the field of internal affairs, in the field of control over the circulation of narcotic drugs, psychotropic substances and their precursors, in the field of migration has been determined.
Statement of the problem: in the law enforcement sphere, the issues of developing and approving requirements and recommendations for the development and adjustment of strategic planning documents within the framework of the implementation of legislative requirements have not been settled, and the issues considered in strategic planning documents are multifaceted, both in the field of ensuring national security and in the social sphere economic development of the Russian Federation.
The article provides a brief description of the requirements of the regulatory legal acts adopted at the federal level for the implementation of state policy in the field of internal affairs bodies. A number of considerations were expressed on the aspects of building a document regulating the issues of organizational support for the development, preparation and implementation of strategic planning documents attributed to the competence of the Ministry of internal affairs of Russia.
Purpose of the study: improving the organizational foundations of strategic planning of law enforcement in the system of the Ministry of internal affairs of Russia, determining the procedure for the units of the Ministry of internal affairs of Russia in the development, adjustment and implementation of strategic planning documents.
The methodological basis of the research was formed by a dialectical approach to scientific knowledge of the problems of strategic planning of law enforcement activities of internal affairs bodies.
Results and key conclusions: solving the problems of organizational support for the strategic planning of law enforcement activities of the internal affairs bodies, the formation of a full-fledged organizational basis for strategic planning can positively affect the state of law and order in the country. This will help create balanced conditions for ensuring a decent quality of life and protection of the population from unlawful encroachments.
Keywords: strategic planning, law enforcement, strategic planning document, strategy, concept, public administration, authority, methodological support, instructions, rules, methodical recommendation.
Эффективное функционирование системы стратегического планирования имеет ключевое значение в развитии государства, поскольку позволяет решать задачи повышения качества жизни населения, роста экономики и обеспечения безопасности страны.
В последнее время необходимость правильного выбора управленческих инструментов в сфере стратегического планирования значительно повысилась в силу того, что решения в сферах национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации имеют и приобретают долгосрочный характер.
К таким управленческим инструментам можно отнести: определение последовательности разработки долгосрочных и среднесрочных документов стратегического планирования; сбалансирование планируемых мероприятий, тре-
бующих значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям; четко ориентирование субъектов реализации документов стратегического планирования на деятельность, отвечающую интересам страны в целом.
Стратегическое планирование в правоохранительной сфере является важной частью государственного управления. При этом содержание стратегического планирования должно, на наш взгляд, раскрываться через его процедуры, к которым относятся: анализ и прогнозирование; проектирование и программирование; формирование комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение планируемых целей; определение необходимых ресурсов для достижения целей; мониторинг реализации документов стратегического планирования.
Важной составляющей стратегического планирования в правоохранительной сфере являет-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2020
ся реализация полномочий Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России или Министерство).
Пункт 7 ст. 10 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (далее — Федеральный закон) определяет следующие полномочия МВД России как участника стратегического планирования: «разрабатывает документы стратегического планирования на федеральном уровне, осуществляет координацию и методическое обеспечение стратегического планирования в отдельных сферах государственного управления в соответствии с настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 Федерального закона; осуществляет мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования на федеральном уровне; осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с настоящим Федеральным законом».
К одним из важных полномочий Министерства в сфере стратегического планирования относится его методическое обеспечение. Так, в соответствии с п. 9 ст. 4 и подп. 1 п. 7 ст. 10 Федерального закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере стратегического планирования относится методическое обеспечение стратегического планирования.
Помимо этого, в п. 2 ст. 3 Федерального закона дается определение понятия «государственное управление» как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
МВД России разрабатывает документы стратегического планирования, осуществляет координацию и методическое обеспечение стратегического планирования в отдельных сферах государственного управления: в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции (далее — сфера внутренних дел), а также по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел.
Одновременно следует отметить, что базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные
на укрепление национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу, является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683, далее — Стратегия).
Документ основан на неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности и социально-экономического развития страны, которые объединены в национальные интересы.
В целях реализации Стратегии осуществляется совершенствование системы государственного управления, стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации, разрабатываются и реализуются документы стратегического планирования.
Министерство выступает организатором и координатором работы органов государственной власти по ряду документов стратегического планирования в таких областях, как обеспечение государственной антинаркотической политики1 и безопасности дорожного движения2, противодействие экстремизму3, реализация государственной миграционной политики4.
В соответствии Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации5 к основным полномочиям Министерства относятся:
■ разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере внутренних дел, участие в осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом;
■ разработка и представление Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проектов актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел.
К основным полномочиям Министерства относится также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: по организации исполнения законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, о противодействии их незаконному обороту; в сфере миграции; в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Помимо этого, МВД России принимает непосредственное участие в осуществлении комп-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2020
лексных мер, предусмотренных другими документами стратегического планирования, ответственность за выполнение которых возложена на иные профильные федеральные органы исполнительной власти.
В связи с этим можно сделать вывод, что в Министерстве многие структурные подразделения непосредственно осуществляют деятельность по разработке, корректировке и реализации документов стратегического планирования. Подходы к разработке этих документов имеют свою специфику и могут отличаться из-за области применения в сфере государственного управления.
Исходя из предписаний подп. 18 ст. 3 Федерального закона методическое обеспечение стратегического планирования — это разработка и утверждение требований и рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования.
В рамках выполнения требований Федерального закона МВД России необходимо разработать и утвердить документ, в котором предметом регулируемых отношений и полномочий Министерства является методическое обеспечение подготовки, корректировки и реализации документов стратегического планирования.
Согласно п. 18 Инструкции по делопроизводству в деятельности органов внутренних дел образуются следующие основные виды документов: нормативные правовые акты МВД России6; распоряжения7 (распоряжение является документом, издаваемым по вопросам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, который имеет организационно-распорядительный характер. При этом исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования может содержать нормативные предписания8); методические рекомендации.
Необходимо обратить внимание, что методические рекомендации, по сути, являются только документами методического (рекомендательного) характера и содержат описание последовательности и способов выполнения действий, способствуют внедрению наиболее эффективных методов и форм работы, в том числе по разработке, применению законодательных актов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти, нормативных правовых актов МВД России в деятельности органов внутренних дел9.
Очень важным аспектом при выборе подхода по разработке документа, регулирующего методические основы в системе Министерства,
можно считать то, что п. 15 Правил подготовки нормативных правовых актов определено, что инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников.
Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности, а правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.
Применительно к понятию категории сотрудников необходимо руководствоваться требованиями и понятиями, закрепленными в Инструкции по организационно-штатной работе в органах внутренних дел Российской Федерации (далее — Инструкция по организационно-штатной работе)10.
Так, на основании анализа подп. 2.20 Инструкции по организационно-штатной работе можно сделать вывод, что должность — это структурный элемент штатного расписания, предназначенный для выполнения определенной функции (части функции), возложенной на орган (учреждение) и его структурное подразделение (подразделения), определяющий служебное положение лица, замещающего должность, и основные требования к лицу, ее замещающему.
Атрибутами должности являются отличительные признаки, совокупность которых определяет функциональное предназначение должности, ее место в должностной иерархии, правовой статус лица, замещающего эту должность, а также наименование и квалификационную категорию, если таковая установлена.
В настоящее время в подразделениях МВД России отдельные категории сотрудников, выполняющих функции по разработке и корректировке документов стратегического планирования, отсутствуют.
Вместе с тем сложившаяся практика организации данного вида деятельности показывает, что к разработке документов стратегического планирования привлекаются наиболее опытные и грамотные сотрудники подразделений МВД России, обладающие достаточными знаниями и навыками в области права и государственного управления, аналитической работы и, исходя из специфики документа, специальными познаниями.
В связи с этим в целях надлежащего исполнения предписаний Федерального закона по разработке и утверждению требований и рекомендаций по подготовке и корректировке документов стратегического планирования в Министерстве
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2020
целесообразно подготовить организационный документ по осуществлению этой работы и утвердить его распоряжением МВД России.
Организационно-аналитический департамент Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — ОАД МВД России) в соответствии подп. 8.41 Положения об Организационно-аналитическом департаменте Министерства внутренних дел Российской Федерации (утв. приказом МВД России от 27.06.2011 г. № 727) осуществляет организационно-методическое руководство деятельностью органов, организаций и подразделений системы МВД России по вопросам управленческой деятельности, а также разработку рекомендаций и методических пособий.
С учетом изложенного ОАД МВД России в рамках реализации предписаний Федерального закона целесообразно и логично обеспечить подготовку распоряжения МВД России об утверждении Методических основ по организационному обеспечению в системе МВД России подготовки, корректировки и реализации документов стратегического планирования (далее — проект, проект документа или документ).
При разработке проекта представляется необходимым запросить мнение и предложения подразделений Министерства по структуре и наполнению документа, которые непосредственно занимаются разработкой, корректировкой и реализацией документов стратегического планирования.
Такими подразделениями являются:
1. Главное управление по противодействию экстремизму Министерства внутренних дел Российской Федерации (Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации).
2. Главное управление по контролю за оборотом наркотиков Министерства внутренних дел Российской Федерации (Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации).
3. Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации).
4. Управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации (Концепция общественной безопасности в Российской Федерации).
5. Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Стра-
тегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации).
6. Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации как ответственный исполнитель от Министерства по реализации Стратегии экономической безопасности Российской безопасности до 2030 г.11.
Помимо этого, при разработке проекта следует учитывать позицию Управления по взаимо -действию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации Министерства внутренних дел Российской Федерации, так как в случаях, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти», проект документа стратегического планирования подлежит обязательному предварительному обсуждению на заседаниях Общественного совета при МВД России.
При этом разработчик документа стратегического планирования с целью проведения общественного обсуждения указанного проекта документа размещает его на официальном сайте Министерства внутренних дел Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и в федеральной информационной системе стратегического планирования с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне.
В рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 108812 по обеспечению, функционированию и порядку доступа к системе «Управление» в проекте будут затрагиваться вопросы компетенции Департамента информационных технологий, связи и защиты информации Министерства внутренних дел Российской Федерации по доступу к обозначенной системе подразделений МВД России.
Вопросы использования сформированных подходов в проекте документа по организационному обеспечению подготовки и разработки документов стратегического планирования связаны с обучением сотрудников органов внутренних дел.
В связи с этим положения проекта затрагивают компетенцию Департамента государствен-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2020
ной службы и кадров Министерства внутренних дел Российской Федерации, и мнение профильного подразделения Министерства очень важно и подлежит учету разработчиком.
С учетом изложенного представляется, что разрабатываемый документ должен состоять из следующих документов:
1. Проект распоряжения МВД России.
2. Методические основы по организационному обеспечению в системе МВД России подготовки, корректировки и реализации документов стратегического планирования.
Методические основы структурно могут состоять из таких разделов, как: общие положения; требования по подготовке и корректировке документов стратегического планирования; особенности подготовки и корректировки ведомственных документов стратегического планирования; реализация документов стратегического планирования; особенности реализации ведомственных документов стратегического планирования; приложения.
1 Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 09.06.2010 г. № 690) // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_101259/ d217fa3f3a2a059e683d3f614c7490fe0c0cff48/
2 Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 — 2024 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 08.01.2018 г. № 1-р) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc _LAW_28 8413/df7700fdc6ec2d3 7938dd543 5543e 61ffea84440/
3 Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 29.05.2020 г. № 344) // http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_288413/df7700fdc6ec2d37938 dd5435543e61ffea84440/
4 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 годы (утв. Президентом РФ от 31.10.2018 г. № 622) // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_288413/ df7700fdc6ec2d37938dd5435543e61ffea84440/
5 Утв. Указом Президента РФ от 21.12.2016 г. № 699.
6 Подготавливаются в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (утв. приказом МВД России от 27.06.2003 г. № 484, далее — Правила подготовки НПА).
7 Правила подготовки и образцы оформления организационно-распорядительных актов не регламентированы.
8 Абз. 5 п. 18 Инструкции по делопроизводству.
9 Абз. 16 п. 18 Инструкции по делопроизводству.
10 Утв. приказом МВД России от 29.12.2012 г. № 1155.
11 Утв. Указом Президента РФ от 13.05.2017 г. № 208.
12 О государственной автоматизированной системе «Управление» (вместе с Положением о государственной автоматизированной системе «Управление») // https:// gasu.gov.ru/about
Библиографический список
1. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ // http://www.pravo.gov.ru
2. Указ Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru
3. Указ Президента РФ от 21.12.2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // http:// www.pravo.gov.ru
4. Указ Президента РФ от 09.06.2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. № 24. Ст. 3015.
5. Указ Президента РФ от 29.05.2020 г. № 344 «Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года» // http://www.pravo.gov.ru
6. Указ Президента РФ от 31.10.2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 — 2025 годы» // http://www.pravo.gov.ru
7. Постановление Правительства РФ от 25.12.2009 г. № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление» (вместе с Положением о государственной автоматизированной информационной системе «Управление») // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 101.
8. Постановление Правительства РФ от 01.09.2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012. № 37. Ст. 4997.
9. Распоряжение Правительства РФ от 08.01.2018 г. № 1-р «Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 — 2024 годы» // http:// www.pravo.gov.ru
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2020
