CC BY
30
К вопросу влияния документов стратегического планирования на организацию правоохранительной деятельности органов внутренних дел в области обеспечения общественной безопасности
Никулин Роман Викторович
адъюнкт, Академии управления МВД России, Nikromvik@yandex.ru
В статье проанализированы документы стратегического планирования в области обеспечения общественной безопасности, нормативные правовые акты, определяющие компетенцию территориальных органов в этой сфере, а так же актуальные угрозы общественной безопасности применительно к компетенции правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России и результаты такой деятельности. Автором уделено особое внимание динамики развития угроз общественной безопасности и их нормативному выражению в различных вариантах документов стратегического планирования, в том или ином виде, актуализирующих угрозы общественной безопасности. В ходе исследования сделан вывод, что для организации правоохранительной деятельности территориального органа МВД России, практическое значение будет иметь не тот факт, нашла ли конкретная угроза в документе стратегического планирования свое отражение, а реальное ее выражение в абсолютных значениях и динамика ее развития, которая может и не совпадать с действующей Стратегией национальной безопасности. Также подчеркивается, что угрозы, перечисленные в Стратегии, являются основными ориентирами и обобщенным выражением общегосударственных тенденций в области национальной и общественной безопасности. Практическая деятельность по обеспечению общественной безопасности требует более конкретизированного мониторинга реальной оперативной обстановки на обслуживаемой территориальным органом МВД России территории.
Ключевые слова: Общественная безопасность, органы внутренних дел, угрозы общественной безопасности, правоохранительная деятельность, территориальные органы МВД, Стратегия общественной безопасности, национальная безопасность, стратегическое планирование, документы стратегического планирования, организация правоохранительной деятельности.
С момента начала административной реформы в современной России, а точнее, в период с 1997 по 2015 год, было принято два варианта Концепции и две Стратегии национальной безопасности, а также одна Стратегия общественной безопасности, то есть, фактически пять различных вариантов документов стратегического планирования, в том или ином виде, актуализирующих угрозы общественной безопасности. Такая динамика нормотворчества, безусловно, свидетельствует о постоянном поиске государством наиболее оптимальных мер противодействия угрозам общественной безопасности, что напрямую затрагивает вопросы организации правоохранительной деятельности органов исполнительной власти, обладающих соответствующей компетенцией по их нейтрализации.
При этом, МВД России, как непосредственно, так и через свои территориальные органы, ориентируясь на отмеченные документы стратегического планирования, постоянно совершенствует свои административно-распорядительные механизмы по нейтрализации угроз общественной безопасности, так как обеспечение общественной безопасности является одной из их основных задач11.
Соответственно для принятия эффективных управленческих решений по нейтрализации угроз общественной безопасности, руководителям территориальных органов МВД России необходимо определять наиболее актуальные угрозы, руководствуясь при этом, в том числе нормативными документами в этой области.
Однако, проблема, по мнению автора, заключается в том, что нормативное отображение таких угроз в документах стратегического планирования не всегда соответствует их реальной степени общественной опасности.
Данное предположение, подтверждается, во-первых, неравномерной динамикой изменения различных видов угроз. Так, если разделять все виды угроз на: природные, социальные и техно-
11 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 06.11.2018) // Собрание законодательства РФ, 26.12.2016, № 52 (Часть V), ст. 7614.
5
-С
гп
о
а Н
А У
т; А
генные1, то существенным отличием первого вида угроз (природных) от иных видов (социальных и техногенных) является их относительная статичность, то есть неизменность той степени разрушительного действия и соответственно степени опасности, которая сохраняется на протяжении практически всей истории человечества. В тоже время социальная деятельность человека процесс динамичный, находящейся в постоянном развитии, особенно в части, касающейся техногенных угроз, степень опасности которых существенно возрастает с развитием технического прогресса. Динамика развития общественных отношений и технического прогресса настолько высока, что те социальные или техногенные угрозы, которые были актуальны для общества всего лишь несколько десятков лет назад, в настоящее время полностью утратили свою значимость и наоборот современный уровень развития общественных отношений и научного потенциала порождает совершено новые угрозы, которые могут стать критическими для общества, как социальной системы, всего за несколько лет.
Таким образом, в любой конкретный исторический период времени, характеризующийся определенным состоянием общественных отношений, общество сталкивается с набором определенного и неизменного вида природных угроз и с определенными, динамически меняющимися видами социальных и техногенных угроз.
Во-вторых, приведенное утверждение наглядно прослеживается на примере анализа концепций и стратегий национальной безопасности Российской Федерации, в которых отражены наиболее актуальные угрозы национальной безопасности страны в период с 1997 года по настоящее время, то есть в период формирования и развития современных общественных отношений.
Необходимость принятия первого варианта «Концепции национальной безопасности» 1997 года и ее уточненного варианта 2000 года обусловлена осознанием государством собственных национальных интересов и сложившейся общественно-политической ситуацией в стране. Среди первоочередных внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации, применительно к ее частному выражению в виде общественной безопасности, были обозначены следующие виды угроз (в выборку не вошли угрозы, вызванные только экономическими или внешнеполитическими факторами, как выходящие за рамки правоохранительной деятельности органов внутренних дел): «несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества; криминализация общественных отношений, особенно в части, касающейся организованных форм преступности и коррупции; увеличе-х ние масштабов терроризма; неконтролируемая 2 СП
О -
1 Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и администра-& тивно-правовые средства ее обеспечения : Дис. ...д-ра юрид. 2 наук. -М. РГБ, 1998, с. 15.
миграция; обострение межнациональных отношений»2.
Прошедшее с момента принятия первых вариантов Концепции десятилетие, сформировало новую социальную реальность, в которой некоторые угрозы национальной и общественной безопасности потеряли свою актуальность, уступив место другим.
Принятая в 2009 году «Стратегия национальной безопасности до 2020 года» исходила из постулата о преодолении последствий «системного политического и социально-экономического кризиса конца ХХ века»3. Соответственно утратила свое критическое значение угроза развала системы организации государственной власти и гражданского общества, территориальной целостности страны4, при этом остальные угрозы получили более конкретное выражение.
Так, угроза со стороны организованной преступности потеряла свою актуальность в тех формах, в которых она находила выражение в начале 2000-х годов, приобретя особую значимость в виде деятельности транснациональных преступных группировок5, в первую очередь в сфере незаконного оборота наркотических средств. Угрозы, связанные с распространением терроризма и экстремизма получили более подробную трактовку, связанную с уточнением объектов посягательств. В Стратегии 2009 года обострение межнациональных отношений, как самостоятельный вид угроз не нашел своего отражения, что обусловлено локализацией межнациональных конфликтов, прошедших свою «горячую» фазу6.
Для принятия следующего варианта Стратегии национальной безопасности потребовалось всего 6 лет, то есть фактически в два раза меньше времени, чем планировалось изначально. Прежде всего, произошло осознание способности России как самостоятельного государственного образования обозначать и защищать свои национальные интересы7, реализовывать стратегические национальные проекты, кроме того, признано, что угрозы национальной безопасности носят комплексный, взаимосвязанный характер. Как и прежде угрозы в области общественной безопасности в
2 См. раздел III Концепции национальной безопасности Россий-сийской Федерации: утверждена Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (ред. от 10.01.2000) // Собрание законодательства РФ, 29.12.1997, № 52, ст. 5909.
3 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (ред. от 01.07.2014) // Собрание законодательства РФ, 18.05.2009, № 20, ст. 2444.
4 См. например: Белодедов В.В. Угрозы территориальной целостности России в условиях глобализации: политологический анализ : Дис. ...канд. полит. наук. -М. РГБ, 2007, 162 с.
5 Корсаков К.В. Криминологический и уголовноправовой анализ современной организованной преступности // Науч. ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук, 2017. Т. 17, вып. 3. С. 67-84.
6 См. например: Найденко В.Н. Угрозы безопасности России в сфере этнонациональных отношений // Социологическая наука и социальная практика. 2018. Т. 6. № 3 (23). С. 131-151.
7 См. например: Кокошин А.А. Национальные интересы, реальный суверенитет и национальная безопасность // Вопросы философии. 2015. № 10. С. 5-19.
виде таких проявлений, как терроризм, экстремизм, коррупция, деятельность транснациональных преступных группировок признаны актуальными и требующими от государства принятия соответствующих мер по их нейтрализации. Особо, в действующей в настоящее время Стратегии, в качестве угроз национальной безопасности, отмечены: «преступные посягательства против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности», без выделения каких либо конкретных форм таких проявлений. Помимо отмеченных угроз национальной безопасности, новеллой Стратегии 2015 года явилась актуализация угроз, исходящих от террористических и экстремистских организаций в части, касающейся возможности уничтожения или нарушения ими «функционирования военных и промышленных объектов, объектов жизнеобеспечения населения, транспортной инфраструктуры», а также угроз, связанных «с использованием информационных и коммуникационных технологий для распространения и пропаганды идеологии фашизма, экстремизма, терроризма и сепаратизма, нанесения ущерба гражданскому миру, политической и социальной стабильности в обществе». Также, именно в Стратегии 2015 года, в отличие от ранее действующих, в качестве угроз национальной безопасности, обозначены не только социальные угрозы, но и угрозы техногенного и природного характера, а именно: «стихийные бедствия, аварии и катастрофы, в том числе связанные с глобальным изменением климата, ухудшением технического состояния объектов инфраструктуры и возникновением пожаров»1.
Таким образом, анализ положений документов стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности за период с 1999 года по 2015 год дает основания полагать, что актуальность угроз национальной безопасности (в том числе их разновидность в виде угроз общественной безопасности) в разные периоды времени оценивались по-разному. Соответственно можно выделить угрозы, значимость которых в соответствии с документами стратегического планирования:
1) Полностью утратила свое значение. Например, угроза, связанная с несовершенством системы организации государственной власти и гражданского общества, угроза разрастания межнациональных конфликтов.
2) Осталась практически неизменной по степени своей актуальности. Например, угрозы, связанные с коррупционными проявлениями2.
3) Получила более конкретное выражение и развитие в новых формах. Например, экстремизм, терроризм, организованная преступность.
1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства РФ, 04.01.2016, № 1 (часть II), ст. 212.
2 См. например: Моисеенко А.С. Коррупция как непосредственная угроза национальной безопасности Российской Федерации // Ростовский научный журнал. 2018. № 1. С. 135-144.
4) Актуализировалась в действующем варианте Стратегии. Например, угрозы, связанные с использованием информационных и коммуникационных технологий, угрозы природного техногенного характера.
Безусловно, для организации правоохранительной деятельности территориального органа МВД России, практическое значение будет иметь не тот факт, нашла ли конкретная угроза в документе стратегического планирования свое отражение, а реальное ее выражение в абсолютных значениях и динамика ее развития, которая может и не совпадать с действующей Стратегией национальной безопасности. Угрозы, перечисленные в Стратегии, являются основными ориентирами и обобщенным выражением общегосударственных тенденций в области национальной и общественной безопасности. Практическая деятельность по обеспечению общественной безопасности требует более конкретизированного мониторинга реальной оперативной обстановки на обслуживаемой территориальным органом МВД России территории.
Таким образом, руководитель территориального органа МВД России при решении задачи организации правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности должен руководствоваться, как документами стратегического планирования, так и выводами, полученными им из анализа оперативной обстановки, уточняющими и конкретизирующими степень реально выраженной общественной опасности той или иной угрозы в настоящее время.
Литература
1. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 06.11.2018) // Собрание законодательства РФ, 26.12.2016, № 52 (Часть V), ст. 7614.
2. Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения : Дис. ...д-ра юрид. наук. -М. РГБ, 1998, с. 15.
3. Концепция национальной безопасности Российской Федерации: утверждена Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (ред. от 10.01.2000) // Собрание законодательства РФ, 29.12.1997, № 52, ст. 5909.
4. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (ред. от 01.07.2014) // Собрание законодательства РФ, 18.05.2009, № 20, ст. 2444.
5. Белодедов В.В. Угрозы территориальной целостности России в условиях глобализации: политологический анализ : Дис. .канд. полит. наук. --М. РГБ, 2007, 162 с.
6. Корсаков К.В. Криминологический и уголов-ноправовой анализ современной организованной преступности // Науч. ежегодник Ин-та философии
5
-С
гп
о
а Н
А
У
т; А
и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук, 2017. Т. 17, вып. 3. С. 67-84.
7. Найденко В.Н. Угрозы безопасности России в сфере этнонациональных отношений // Социологическая наука и социальная практика. 2018. Т. 6. № 3 (23). С. 131-151.
8. Кокошин А.А. Национальные интересы, реальный суверенитет и национальная безопасность // Вопросы философии. 2015. № 10. С. 5-19.
9. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства РФ, 04.01.2016, № 1 (часть II), ст. 212.
10. Моисеенко А.С. Коррупция как непосредственная угроза национальной безопасности Российской Федерации // Ростовский научный журнал. 2018. № 1. С. 135-144.
On the influence of documents of strategic planning on the organization of law enforcement of bodies of internal affairs in the area of public security Nikulin R.V.
Management Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation
He article analyzes strategic planning documents in the field of ensuring public safety, regulatory legal acts that determine the competence of territorial bodies in this area, as well as current threats to public security in relation to the competence of law enforcement activities of territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia and the results of such activities. The author pays special attention to the dynamics of development of threats to public security and their normative expression in various versions of strategic planning documents, in one form or another, actualizing threats to public security. The study concluded that for the organization of law enforcement activities of the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of Russia, not the fact of whether a specific threat was reflected in the strategic planning document, but its real expression in absolute values and the dynamics of its development, which can and not coincide with the current National Security Strategy. It is also emphasized that the threats listed in the Strategy are the main guidelines and a generalized expression of national trends in the field of national and public security. Practical activities to ensure public safety require more specific monitoring of the real operational situation in the territory served by the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Keywords: public security, internal affairs bodies, threats to public security, law enforcement, territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Strategy of public safety, national security, strategic planning, strategic planning documents, law enforcement organization.
References
1. On approval of the Regulation on the Ministry of Internal Affairs
of the Russian Federation and the Model Regulation on the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the constituent entity of the Russian Federation: Decree of the President of the Russian Federation of December 21, 2016 No. 699 (as amended of November 6, 2018) // Collection of legislation of the Russian Federation, 12/26/2016, No. 52 (Part V), Article 7614.
2. Kondrashov B.P. Public safety and administrative legal means to
ensure it: Dis. ... Dr. jur. sciences. -M. RSL, 1998, p. 15.
3. The concept of national security of the Russian Federation: ap-
proved by Decree of the President of the Russian Federation dated December 17, 1997 No. 1300 (as amended on January 10, 2000) // Meeting of the legislation of the Russian Federation, December 29, 1997, No. 52, art. 5909.
4. On the National Security Strategy of the Russian Federation until
2020: Decree of the President of the Russian Federation dated May 12, 2009 No. 537 (as amended on July 1, 2014) // Collected Legislation of the Russian Federation, 05/18/2009, No. 20, Art. 2444.
5. Belodedov VV Threats to the territorial integrity of Russia in the
context of globalization: political analysis: Dis. ... cand. watered sciences. - - M. RSL, 2007, 162 p.
6. Korsakov K.V. Criminological and criminal analysis of modern
organized crime // Scientific. Yearbook of the Institute of Philosophy and Law Ural. branch of Ros. Acad. Sciences, 2017.V. 17, no. 3, pp. 67-84.
7. Naidenko V.N. Threats to Russia's security in the field of ethnic
relations // Sociological science and social practice. 2018.Vol. 6. No. 3 (23). S. 131-151.
8. Kokoshin A.A. National interests, real sovereignty and national
security // Questions of philosophy. 2015. No. 10. P. 5-19.
9. On the National Security Strategy of the Russian Federation:
Decree of the President of the Russian Federation of December 31, 2015 No. 683 // Meeting of the Legislation of the Russian Federation, January 4, 2016, No. 1 (Part II), Art. 212.
10. Moiseenko A.S. Corruption as a direct threat to the national security of the Russian Federation // Rostov Scientific Journal. 2018. No. 1. S. 135-144.
Н
2 о
0 сч
00
01
