CC BY-NC
38Трудности реализации государственной политики противодействия экстремистской деятельности
Миронов Анатолий Николаевич
доктор юридических наук
профессор, Владимирский филиал, Российская академия народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации
600020, Россия, Владимирская область, г. Владимир, уп. Горького, 59 А
Mironov Anatoliy Nkolaevich Doctor of Law
Professor at the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Vladimir
branch), Department of constitutional and municipal law
600020, Russia, Vadimirskaya oblast', g. Vadimir, ul. Gorkogo, 59 A
Миронова Юлия Владимировна
преподаватель, Владимирский юридический инстшугФСИН России 600020, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67Е
Mironova Yuliya Vladimirovna
Educator, the department of Civil Legal Disciplines, VladimirLaw Institute under the Federal Penitentiary
Seruce of Russia
600020, Russia, Vadimir, B. Nizhegorodskaya Street 67 E El [email protected]
Статья из рубрики "Правовое обеспечение национальной безопасности"
Аннотация. Объектом исследования являются нормы стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации Предметом исследования выступают проблемные для реализации положения государственной политики противодействия экстремизму, недоработки субъектов, определяющих государственную политику противодействия экстремизму. В статье указывается на отсутствие необходимого для реализации государственной политики нормативно-правового обеспечения. Автором предлагаются возможные направления работы субъектов, реализующих положения стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации в жизни, деятельность в рамках которых будет способствовать решению обозначенных трудностей. Проведен анализ действующих документов стратегического планирования в Российской Федерации, в соответствии с которыми разрабатываются документы в сфере национальной безопасности, составной частью которых является стратегия противодействия экстремизму. Решение поставленных задач осуществлялось при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частно-научных средств и способов познания правового регулирования деятельности по составлению документов стратегического планирования в особенно актуальном в настоящее направлении - противодействие экстремизму. Научная новизна состоит в комплексном анализе положений стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации на предмет их претворения в жизнь и направлениях работы по совершенствование деятельности по противодействию экстремизму. Автором отмечается необходимость проведения комплексной деятельности субъектов, реализующих
положения стратегии противодействия экстремизму, отсутствие необходимого нормативно-правового и организационного обеспечения деятельности уполномоченных субъектов в обозначенной сфере.
Ключевые слова: государственная политика, экстремизм, планирование,
прогнозирование, стратегия, противодействие экстремизму, субъекты противодействия экстремизму, реализация, нормативно-правовое обеспечение, стратегическое
планирование
DOI: 10.7256/2454-0668.2017.5.23707 Дата направления в редакцию: 26-07-2017 Дата рецензирования: 30-07-2017
Abstract. The object of this research is the strategy standards for countering extremism in the Russian Federation. The subject of this research is the problematic for implementing the provisions of state policy in counteracting extremism, gaps of the actors that define the state policy in counteracting extremism. The article underlines the lack of the necessary for the realization of state policy of normative legal support. The author suggests possible directions in the work of actors that bring to life the provisions of the strategy of countering extremism in the Russian Federation, the activity within the framework of which will contribute to the solution of the indicated difficulties. The article analyzes the acting documents of strategic planning of the Russian Federation in accordance with which, are formulated the documents in the area of national security, including the strategy of counteracting extremism. The scientific novelty consists in a comprehensive analysis of the provisions of the strategy of counteracting extremism in the Russian Federation for its implementation and focuses on improving the efforts to combat extremism. The author notes the need for integrated activities of the actors that implement the provisions of the strategy for counteracting extremism, lack of the basic normative legal and organizational support of the work of authorized subjects in the designated area.
Keywords: tsubjects of combating extremism, countering extremism, strategy, forecasting, planning, extremism, public policy, realization, normative legal support, strategic planning
Для решения наиболее важных вопросов деятельности государства, для обеспечения его устойчивого функционирования, достижения гражданского мира и согласия, сохранения основ конституционного строя, межнационального (межэтнического) и межконфессионального согласия, обеспечения безопасности общества, государства, беспрепятственной реализации прав и законных интересов лиц, проживающих в государстве создается или определяется государственная политика, которая находит свое выражение в принятии различного рода стратегических документов. В Российской Федерации такого рода стратегические документы разрабатываются и принимаются в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации» который установил правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации. Принятие в Российской Федерации данного закона стало серьезной вехой в развитии стратегического планирования, которое находится в настоящее время на недостаточно высоком уровне. Некоторые положения данного закона требуют их детализации в подзаконных актах, что
позволило бы устранить различные подходы к порядку подготовки документов стратегического планирования, мониторинга и контроля их реализации. На федеральном уровне Правительство Российской Федерации проделало огромную работу по определению порядка составления документов стратегического планирования, утверждение которых отнесено к его ведению [7-11]. Однако есть документы, которые требуют их разработки и утверждения. К ним можно отнести определение: порядка функционирования федеральной информационной системы стратегического планирования, требования к технологическим и лингвистическим средствам, в том числе требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации, и порядок информационного взаимодействия федеральной информационной системы стратегического планирования с иными информационными системами; порядка разработки и корректировки стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, а также порядок мониторинга ее реализации; порядка разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации и др.
Значительную роль в определении порядка стратегического планирования в рамках обеспечения национальной безопасности играет Президент Российской Федерации, которому в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» необходимо принять ряд подзаконных нормативных правовых актов. К сожалении стоит отметить, Президенту Российской Федерации в этом направлении еще многое предстоит сделать. В соответствии с данным законом к полномочиям Президента Российской Федерации относиться определение: порядка разработки, экспертизы и корректировки документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности; требований к их содержанию; критериев и показателей состояния национальной безопасности Российской Федерации; порядка мониторинга и контроля реализации указанных документов и оценки состояния национальной безопасности Российской Федерации; порядка разработки и корректировки отраслевых документов стратегического планирования Российской Ф е де р а ци и ; порядка разработки, корректировки и утверждения (одобрения) стратегического прогноза Российской Федерации; порядка разработки, утверждения и реализации государственной программы вооружения; порядок осуществления контроля реализации документов стратегического планирования в соответствии с компетенцией Президента и другие (статьи 17, 18, 19, 23, 29, 42).
Наличие положений, развивающих требования статей Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» будет способствовать, во-первых, более четкому пониманию разработчиками стратегических документов их внутреннего строения, содержания данных документов, во-вторых, уяснению исполнителями стратегических документов что от них требуется сделать для их реализации закрепленных в стратегических документах положениях в жизнь, в-третьих, позволит определить критерии оценки эффективности осуществляемой в соответствии со стратегическими документами деятельности, в-четвертых, определению возможных направлений совершенствования стратегического планирования и их корректировке. Сказанное нами в полной мере будет касаться и стратегического планирования противодействия экстремистской деятельности.
Экстремистские проявления находят широкое проявление во всем мире. Не является исключением и Российская Федерация. Экстремизм представляет собой глобальную угрозу для всего мирового сообщества связи с теми последствиями и проявлениями, которые он несет. Экстремизм как явление изучается представителями различных
направлений науки, предлагаются различные направления противодействия его проявлениям, но наиболее важной задачей является грамотное определение государственной политики в данной сфере деятельности и ещё важнее её реализовать.
Для определения государственной политики противодействия проявлениям экстремизма, как одной из угроз национальной безопасности, в развитие положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»
■Ш, Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (в настоящее время
документ утратил силу) Президентом Российской Федерации была утверждена Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года^41, определившая цель, задачи и основные её направления в сфере противодействия экстремизму.
Государственная политика должна определять не только стратегию развития определенной сферы деятельности, но и что не менее важно, тактику её реализации, механизмы претворения её в жизнь, соответствующего обеспечения, порядок осуществления мониторинга реализации и оценки достигнутых результатов.
Анализ положений, содержащихся в стратегии противодействия экстремизму позволяет сделать вывод о том, что её содержание отвечает её наименованию в части наличия только стратегических целей, задач и направлений государственной политики, а каким же образом её реализация? Деятельность по реализации государственной политики должна находить свое внешнее выражение в соответствующих действиях уполномоченных субъектов, то есть иметь соответствующие формы, которые имеют свое нормативное закрепление.
Для начала попытаемся найти ответы в самой стратегии относительно того каким же образом её реализовать?
Пункт 25 Стратегии противодействия экстремизму определяет, что достижение цели государственной политики будет осуществляться путем реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер организационного и правового характера, разрабатываемых с учетом результатов мониторинга в сфере противодействия экстремизму.
Представляется, что достичь указанную цель будет достаточно сложно за счет реализации только мер организационного и правового характера. На осуществление экстремистской деятельности влияют самые разнообразные факторы, устранить которые одними организационными и правовыми мерами будет не достаточно. Так факторами экстремистских проявлений могут быть: «обнищание населения, повлекшее за собой постоянно увеличивающийся разрыв между богатыми и бедными, безработица» [16, Сш
«проблемное состояние института семьи и брака, не обеспечивающее детям и молодым людям достойной социализации и адекватного воспроизведения социальных
норм и запретов» ———52], «неравномерность экономического, социального и политического развития регионов» С-1б1, «негативные тенденции воспроизводства социального статуса молодежи и ограничение возможностей ее самореализации в важнейших сферах жизнедеятельности, чрезмерная дифференциация общества по статусам и доходам, социальная незащищенность молодежи, затрудненный доступ к качественному образованию, манипулятивность средств массовой информации, архаизация политической культуры в русле религиозной и этнонациональной
нетерпимости»^15-с,13], «общий низкий уровень жизни населения страны,
деформированное состояние нравственной и культурной сфер современного российского общества, отсутствие гуманного и нравственного стержня в современном искусстве, поставляющем обществу, особенно молодой его части, образы насилия, агрессии,
жестокости» [14, с-43] и другие.
Стратегия противодействия экстремизму в пункте 27 содержит направления государственной политики по противодействию экстремизму в различных сферах:
- в сфере законодательной деятельности;
- в сфере правоохранительной деятельности;
- в сфере государственной национальной политики;
- в сфере государственной миграционной политики;
- в сфере государственной информационной политики;
- в сфере образования и государственной молодежной политики;
- в сфере государственной культурной политики
- в сфере международного сотрудничества.
Определение государственной политики противодействия экстремизму в любой из обозначенных сфер деятельности будет являться бесполезным занятием, если сформулированные в ней направления деятельности не найдут отражение в реальных действиях субъектов противодействия экстремисткой деятельности. Каким образом мы можем судить о деятельности субъектов противодействия экстремисткой деятельности? Возможно по осуществляемым ими конкретными действиями, вытекающими из функций, возложенных на данные органы, а также по закрепленным полномочиям, которые в свою очередь также должны найти объективное подтверждение в соответствующих нормативных правовых актах, закрепляющих статус субъектов противодействия экстремистским проявлениям.
Для начала хотелось бы отметить недостатки в формулировании конкретных направлений государственной политики противодействия экстремизму, а уже потом перейти к отраженным в нормативных правовых актах, определяющих статус субъектов противодействия экстремизму функциях и полномочиях.
Например, направление государственной политики противодействия экстремизму в сфере законодательной деятельности включает в себя обеспечение эффективного применения норм законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экстремизму. Основное предназначение законодательной деятельности состоит в разработке и принятии законодательных актов, а не в обеспечении эффективности правоприменения. Мониторинг правоприменения в сфере экстремисткой деятельности представляется что больше это деятельность судебных и правоприменительных органов, а не з а конодате ле й.
Другим примером является смешение сфер деятельности, когда, например, речь идет о разработке программ противодействия экстремизму, то о необходимости их разработки говориться применительно к законодательной деятельности, к сфере образования и государственной молодежной политики, к сфере государственной национальной политики. Неужели невозможно при разработке данных программ комплексно подойти к
решению вопроса и отразить направления применительно ко всем сферам деятельности. Да, возможно потребуется согласование данных программ с большим количеством субъектов, но будет один документ, а не несколько.
Положительно стоит отметить закрепление направлений противодействия экстремизму основному субъекту в сфере государственной национальной политики применительно к федеральному агентству по делам национальностей, что нашло отражение в Указе Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168 «О Федеральном агентстве по делам национальностей» и Постановлении Правительства РФ от 18 апреля 2015 г. № 368 «О Федеральном агентстве по делам национальностей» [6]. В обозначенных нормативных правовых актах за федеральным агентством по делам национальностей закреплены функции, которые оно должно реализовать, вместе с тем административные регламенты их о суще с тв ле ния пока е щё не ра з ра бо та ны, ч то не по з в оля е т в по лной ме ре г ов орить о действенности работы в этом направлении.
Достаточно затруднительно разобраться кто будет реализовывать государственную политику противодействия экстремизму в сферах, которые относятся сразу к ведению нескольких федеральных органов исполнительной власти, как например в сфере государственной миграционной политики, субъектами осуществления которой являются Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству.
Также видится достаточно проблематичным будет осуществить государственную поддержку общественных и религиозных объединений, деятельность которых направлена на противодействие экстремистским проявлениям, государственную поддержку создания телевизионных программ и художественных произведений, направленных на профилактику экстремистских проявлений ввиду отсутствия в законодательстве таких оснований государственной поддержки.
Завершая хотелось бы сказать, что создание стратегических документов в сфере противодействия экстремистским проявлениям это значительный задел для работы в данном направлении, вместе с тем уточнение ряда вопросов позволило бы более эффективно реализовать данный стратегический документ.
Во-первых, необходимо разработать и принять план реализации данной стратегии, что до настоящего времени сделано не было.
Во-вторых, пересмотреть положения, определяющие статус федеральных органов исполнительной власти, которые не выполняют правоохранительные функции в части закрепления в них соответствующих положений, в соответствии с которыми они бы выполняли или осуществляли действия, направленные на реализацию государственной политики в сфере противодействия экстремизму.
В-третьих, разработать порядок осуществления мониторинга реализации стратегии противодействия экстремизму;
В-четвертых, выработать критерии оценки эффективности государственной политики противодействия экстремизму.
В-пятых, представляется, что для преодоления экстремистских проявлений необходимо
устранять многочисленные причины, в результате которых данные проявления возникают, а реализация стратегии противодействия экстремизму это сделать не поз в о лит.
Библиография
1. О противодействии экстремистской деятельности : [федер. закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3031; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 23.11.2015.
2. О стратегическом планировании в Российской Федерации : [федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26 (часть I), ст. 3378; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 23.06.2016.
3. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Рос. Федерации от 12 мая 2009 г. № 537// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
4. Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утв. Президентом РФ 28.11.2014 № Пр-2753// Документ опубликован не был. Доступ информационно-поисковая система «КонсультантПлюс»
5. О Федеральном агентстве по делам национальностей : указ Президента Рос. Федерации от 31 марта 2015 г. № 168 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.04.2015
6. О Федеральном агентстве по делам национальностей: постановление Правительства Рос. Федерации от 18 апр. 2015 г. № 368 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.04.2015.
7. Об утверждении Правил разработки и корректировки прогноза научно-технологического развития Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 13 июля 2015 г. № 699 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.07.2015.
8. Об утверждении Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов: постановление Правительства Рос. Федерации от 8 авг. 2015 г. № 822 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17.08.2015.
9. Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 4 авг. 2015 г. № 789 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 12.08.2015.
10. О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период: постановление Правительства Рос. Федерации от 11 нояб. 2015 г. № 1218 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 13.11.2015.
11. О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Рос.
Федерации от 14 нояб. 2015 г. № 1234 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 18.11.2015.
12. Аминов Д.И., Оганян Р.Э. Молодежный экстремизм в России. М.: Academia, 2007. 200 с.
13. Дяченко И.А. Особенности проявлений политического экстремизма участниками молодежных объединений в современной России (детерминанты, воспроизводство, политическая идентичность): автореф. дис. ... канд. полит. наук. Ростов н/Дону, 2008. 149 с.
14. Лелеков В.А., Черных А.А. О причинах преступлений экстремистской направленности в молодежной среде // Российский следователь. 2015. № 8. С. 4246.
15. Олифиренко Е.П. Молодежный религиозный экстремизм в современной России и пути его преодоления (на материалах Северо-Кавказского федерального округа): автореф. дис. ... канд. полит. наук. Краснодар, 2012. 224 с.
16. Петрянин А.В. Противодействие преступлениям экстремистской направленности: уголовно-правовой и криминологический аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 501 с.
References (transliterated)
1. O protivodeistvii ekstremistskoi deyatel'nosti : [feder. zakon ot 25 iyulya 2002 g. № 114-FZ] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2002. № 30, st. 3031; Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 23.11.2015.
2. O strategicheskom planirovanii v Rossiiskoi Federatsii : [feder. zakon ot 28 iyunya
2014 g. № 172-FZ] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2014. № 26 (chast' I), st. 3378; Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru -23.06.2016.
3. O Strategii natsional'noi bezopasnosti Rossiiskoi Federatsii do 2020 goda : ukaz Prezidenta Ros. Federatsii ot 12 maya 2009 g. № 537// Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2009. № 20, st. 2444.
4. Strategiya protivodeistviya ekstremizmu v Rossiiskoi Federatsii do 2025 goda, utv. Prezidentom RF 28.11.2014 № Pr-2753// Dokument opublikovan ne byl. Dostup informatsionno-poiskovaya sistema «Konsul'tantPlyus»
5. O Federal'nom agentstve po delam natsional'nostei : ukaz Prezidenta Ros. Federatsii ot 31 marta 2015 g. № 168 // Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 01.04.2015
6. O Federal'nom agentstve po delam natsional'nostei: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 18 apr. 2015 g. № 368 // Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 22.04.2015.
7. Ob utverzhdenii Pravil razrabotki i korrektirovki prognoza nauchno-tekhnologicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 13 iyulya
2015 g. № 699 // Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 16.07.2015.
8. Ob utverzhdenii Polozheniya o soderzhanii, sostave, poryadke razrabotki i korrektirovki strategii sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya makroregionov: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 8 avg. 2015 g. № 822 // Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 17.08.2015.
9. Ob utverzhdenii Pravil razrabotki, korrektirovki, osushchestvleniya monitoringa i kontrolya realizatsii osnovnykh napravlenii deyatel'nosti Pravitel'stva Rossiiskoi
Federatsii : postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 4 avg. 2015 g. № 789 // Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 12.08.2015.
10. O poryadke razrabotki, korrektirovki, osushchestvleniya monitoringa i kontrolya realizatsii prognoza sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na dolgosrochnyi period: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 11 noyab. 2015 g. № 1218 // Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 13.11.2015.
11. O poryadke razrabotki, korrektirovki, osushchestvleniya monitoringa i kontrolya realizatsii prognoza sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na srednesrochnyi period i priznanii utrativshimi silu nekotorykh aktov Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 14 noyab. 2015 g. № 1234 // Ofitsial'nyi internet-portal pravovoi informatsii http://www.pravo.gov.ru, 18.11.2015.
12. Aminov D.I., Oganyan R.E. Molodezhnyi ekstremizm v Rossii. M.: Academia, 2007. 200 s.
13. Dyachenko I.A. Osobennosti proyavlenii politicheskogo ekstremizma uchastnikami molodezhnykh ob''edinenii v sovremennoi Rossii (determinanty, vosproizvodstvo, politicheskaya identichnost'): avtoref. dis. ... kand. polit. nauk. Rostov n/Donu, 2008. 149 s.
14. Lelekov V.A., Chernykh A.A. O prichinakh prestuplenii ekstremistskoi napravlennosti v molodezhnoi srede // Rossiiskii sledovatel'. 2015. № 8. S. 42-46.
15. Olifirenko E.P. Molodezhnyi religioznyi ekstremizm v sovremennoi Rossii i puti ego preodoleniya (na materialakh Severo-Kavkazskogo federal'nogo okruga): avtoref. dis. ... kand. polit. nauk. Krasnodar, 2012. 224 s.
16. Petryanin A.V. Protivodeistvie prestupleniyam ekstremistskoi napravlennosti: ugolovno-pravovoi i kriminologicheskii aspekty: dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2014. 501 s.
