CC BY
59^ УДК 339.543
< О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ Он
щ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
К Гармонников С.Н. Он
Е—I В статье рассматриваются вопросы правоприменительной практики тамо-
О женных органов Республики Казахстан по построению и применению системы
^ управления рисками. Исследуется влияние указанной практики на эффективность
^ таможенного контроля, осуществляемого казахстанскими таможенными органами
о
^ The questions of law-enforcement practice of customs authorities of the Republic of Ka-
^ zakhstan on construction and use of system of risk management are considered in the article.
{J The influence of the specified practice on efficiency of the customs control exercised by the
Q Kazakhstan customs authorities is investigated
О Ключевые слова: Республика Казахстан; таможенные органы; система
К управления рисками; профили риска; правоприменительная практика
Е
bJ Keywords: Republic of Kazakhstan; customs authorities; risk management; risk profiles; ^ law-enforcement practice
О
^ Интенсивно развивающиеся процессы глобализации мирового хозяй-
ства, происходящие изменения масштабов и форм внешнеэкономической ^ деятельности, создание Таможенного союза и Единого экономического про-5 странства обусловили необходимость совершенствования таможенной дея-►jh тельности в рамках национальной стратегии развития таможенной службы Республики Казахстан на период до 2020 года, нацеленной на обеспечение С экономической безопасности в сфере внешнеэкономической деятельности q (далее - ВЭД) и содействие внешней торговле путем совершенствования, в д том числе системы управления рисками (далее - СУР).
Для реализации указанных целей в Республике Казахстан разработаны ^ такие документы, как Концепция развития таможенного администрирования _ в Республике Казахстан1 и Концепция по переносу акцента таможенного кон-¡5 троля с этапа таможенной очистки товаров на этап после выпуска товаров2. ^ Данными документами одним из основных принципов развития С таможенного администрирования в Республике Казахстан определена Ю -
Q 1 Концепция развития таможенного администрирования в Республике Казахстан: Утв. прикажи зом Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 04.02.2013 № 42 «Об утверждении Концепции развития таможенного администрирования» // Информационная система «Юрист»: [сайт]. URL: http://online.zakon.kz.
2 Концепция по переносу акцента таможенного контроля с этапа таможенной очистки товаров на этап после выпуска товаров: Утв. приказом Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 09.02.2013 № 57 // Информационная система «Юрист»: [сайт]. URL: http://online.zakon.kz.
переориентация деятельности таможенных органов с фискальной функции на контрольно-содействующую, при этом предусматривается, что деятельность участников ВЭД при декларировании товаров будет носить заявительный характер, и решение о выпуске товаров будет приниматься должностным лицом таможенного органа Республики Казахстан на этапе таможенного декларирования на основании документов, представленных участником ВЭД, без их проверки и запроса дополнительной информации.
Основной контроль за достоверностью сведений, заявляемых при таможенном декларировании товаров, осуществляется в настоящее время в Республике Казахстан исключительно с использованием системы управления рисками при одновременном сокращении таможенных проверок после выпуска товаров. При этом смещение акцента таможенного контроля с этапа таможенного декларирования товаров на этап после выпуска должно обеспечиваться высоким уровнем эффективности пост-таможенного контроля и повышением качества системы оценки рисков до ввоза товаров на таможенную территорию Таможенного союза.
Однако сложившиеся в настоящее время в Республике Казахстан подходы по вопросам таможенного администрирования не обеспечивают достаточную эффективность таможенного контроля в отношении перемещаемых товаров как на этапе таможенного декларирования, так и после их выпуска.
Анализ основных событий, происходящих в Республике Казахстан, а также анализ правоприменительной практики в области таможенного контроля, сложившейся в казахстанских таможенных органах, позволил выявить следующие проблемные вопросы, связанные с применением СУР в сфере таможенного дела в Республике Казахстан.
1. Несовершенство применяемой в Республике Казахстан системы управления рисками при таможенном декларировании товаров.
1.1. Использование ценовой информации при срабатывании стоимостных профилей рисков с несоблюдением процедуры определения таможенной стоимости товаров.
В настоящее время порядок действий должностных лиц территориальных таможенных органов Республики Казахстан по применению автоматизированной системы управления рисками при таможенном декларировании и таможенном транзите товаров утвержден приказом Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов (далее - КТК МФ) Республики Казахстан от 06.03.2013 № 1113.
В программном средстве предусмотрена, в том числе возможность автоматического получения ценовой информации из базы данных таможенных деклараций, выпущенных таможенными органами Республики
3 Приказ Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 06.03.2013 № 111 // не публиковался.
Казахстан, в рамках методов по стоимости сделки с идентичными и однородными товарами, а также резервного метода для цели корректировки таможенной стоимости товаров, в отношении которых сработали стоимостные профили риска.
При этом при определении стоимости сделки для проведения корректировки таможенной стоимости нарушается базовый принцип последовательного применения методов таможенной оценки (методы вычитания и сложения не рассматриваются), не учитывается метод, по которому была определена таможенная стоимость идентичных/однородных товаров, а также различия в маршруте доставки оцениваемого товара и товара-аналога, что противоречит положениям Решения Комиссии Таможенного союза от 20.09.2010 № 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров»4.
Кроме того, существуют сомнения в правильности построения алгоритма, по которому программное средство выбирает аналог для сравнения, в том числе учитываются ли такие базовые принципы при подборе аналога, как коммерческий уровень продаж и выбор наименьшей из имеющихся величин.
Надзорной судебной коллегией по гражданским и административным делам Верховного Суда Республики Казахстан в обзоре судебной практики по гражданским делам с участием таможенных органов за май 2014 года5 отмечалось, что нарушение казахстанскими таможенными органами установленной таможенным законодательством Таможенного союза процедуры определения таможенной стоимости неоднократно являлось основанием для признания судебными органами Республики Казахстан в 2014 году решений о корректировке таможенной стоимости незаконными.
1.2. Проведение выборочного контроля в отношении товаров, перемещаемых уполномоченными экономическими операторами (далее - УЭО), посредством использования в рамках СУР отдельных индикаторов риска.
На сегодняшний день в Республике Казахстан методика расчета индикаторов риска для определения степени выборочности применения мер по предотвращению и (или) минимизации рисков в отношении товаров, ввозимых/вывозимых УЭО, действует в редакции приказа КТК МФ Республики Казахстан от 19.03.2013 № 1316.
4 Решение Комиссии Таможенного союза от 20.09.2010 № 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров» (в ред. Решения КТС от 23 сентября 2011 г.) // Евразийская экономическая комиссия: [сайт]. URL: www.eurasiancommission.org.
5 Обобщение судебной практики по гражданским делам с участием таможенных органов // Бюллетень Верховного Суда Республики Казахстан. 2014. № 2. С. 43-69.
6 Приказ Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 19.03.2013 № 131 «О внесении изменений в приказ Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 30.11.2012 № 652 "Об утверждении методик по выявлению рисков"» // Информационная система «Юрист»: [сайт]. URL: http://online.zakon.kz.
В соответствии с указанным документом основным индикатором риска, применяемым казахстанскими таможенными органами в отношении товаров, перемещаемых УЭО, является средняя сумма таможенных платежей и налогов с 1 кг веса нетто товаров, ввозимых на единую таможенную территорию Таможенного союза, с учетом ежеквартально актуализируемого поправочного коэффициента на разнородность грузов. При расчете индикаторов риска учитываются данные о товарах, помещенных под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления, а также данные о фактически уплаченных суммах таможенных пошлин и налогов в разрезе кодов ТН ВЭД ТС с учетом страны происхождения и страны отправления товаров.
К примеру, с целью минимизации рисков, связанных с деятельностью УЭО, КТК МФ Республики Казахстан утвержден ряд профилей рисков:
1) риск недостоверного декларирования товаров, ввезенных из КНР участниками ВЭД, включенными в реестр УЭО.
В случае если сумма таможенных пошлин и налогов с одного автотранспортного средства составляет менее 12,5 млн тенге (эквивалентно около 2,5 млн рублей), применяется такая мера по минимизации риска, как таможенное сопровождение товаров с дальнейшим их размещением на СВХ в таможенном органе назначения;
2) риск недостоверного декларирования товаров 64 группы ТН ВЭД ТС (обувь), ввезенных из КНР участниками ВЭД, включенными в реестр УЭО.
В случае если сумма таможенных пошлин и налогов с одного автотранспортного средства составляет менее 7,5 млн тенге (эквивалентно 1,5 млн рублей), применяется мера по минимизации риска - проверка товаров и транспортных средств посредством ИДК на соответствие заявленных сведений фактическим. При выявлении несоответствий необходимо проведение таможенного досмотра.
Указанные профили рисков являются неавтоматизированными и применяются только в отношении товаров, перемещаемых УЭО автомобильным транспортом.
При этом в условиях, когда единственным критерием при таможенном декларировании товаров УЭО является соблюдение усредненного показателя взыскания таможенных платежей и налогов, высока вероятность недостоверного заявления сведений о наименовании, количестве и стоимости товаров с целью предотвращения срабатывания профилей риска и применения мер по минимизации риска.
Соответственно, ослабление таможенного контроля со стороны казахстанских таможенных органов увеличивает риски применения статуса УЭО для целей использования недобросовестных схем ввоза товаров на таможенную территорию Таможенного союза.
1.3. Неприменение отдельных мер по минимизации рисков в рамках «дифференцированного подхода».
«Дифференцированный подход» при применении мер по минимизации рисков, содержащихся в профилях риска, предусматривает отказ от применения мер по предотвращению или минимизации риска в виде проведения дополнительной проверки таможенной стоимости товара или таможенной экспертизы товара при выполнении условий, определенных КТК МФ Республики Казахстан7.
Принятие решения о неприменении отдельных мер по минимизации рисков относится к компетенции должностного лица таможенного органа, осуществляющего таможенный контроль на этапе таможенного декларирования товаров.
То есть, при действующем в Республике Казахстан порядке дифференцированного выбора видов таможенного контроля, когда принятие решения по применению (не применению) мер по минимизации риска возлагается исключительно на должностное лицо, осуществляющее таможенный контроль, существует вероятность влияния на принятие данного решения «негативного человеческого фактора». В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время в таможенных органах Республики Казахстан таможенный досмотр (осмотр) товара и непосредственно проверка документов и сведений также осуществляется одним и тем же должностным лицом.
2. Несовершенство применяемой в Республике Казахстан системы управления рисками после выпуска товаров.
Для обеспечения применения СУР при проведении контроля после выпуска товара в рамках функционирующей автоматизированной системы «Селективный контроль и управление рисками» информационной системы «Электронная таможня» в казахстанских таможенных органах применяется модуль «Пост-таможенный анализ рисков» (далее - модуль). Данное программное средство предназначено для автоматизации процессов посттаможенного контроля и отбора участников ВЭД для проведения таможенных проверок по заданным индикаторам риска, а также ведения учета результатов пост-таможенного контроля.
Вместе с тем, подразделениями пост-таможенного контроля таможенных органов Республики Казахстан модуль «Пост-таможенный анализ рисков» применяется не в полном объеме.
Планирование проверочной деятельности подразделениями посттаможенного контроля таможенных органов Республики Казахстан с учетом модуля «Пост-таможенный анализ рисков» осуществляется исключительно в части выездных таможенных проверок.
Модуль содержит 18 индикаторов оценки риска. Объектом анализа являются казахстанские участники ВЭД - юридические лица и индивидуальные
7 Указание по применению дифференцированного выбора видов таможенного контроля в рамках системы управления рисками: Утв. письмом Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 27.08.2012 № КБК-6-1-19/8165 // не публиковалось.
предприниматели. При этом физические лица и участники ВЭД, зарегистрированные в качестве уполномоченных экономических операторов, автоматически исключаются из проверки на оценку риска.
По итогам проверки участников ВЭД по заданным индикаторам риска программа автоматически присваивает каждому критерию отбора баллы и выдает общую оценку риска: «низкий», «средний» или «высокий», которая служит ориентиром при планировании проверки в отношении конкретного участника ВЭД.
Следует отметить, что в используемом казахстанскими таможенными органами модуле «Пост-таможенный анализ рисков» оценка рисков, связанных с возможным недостоверным заявлением классификационного кода товара и таможенной стоимости, не производится. Также в применяемых в Республике Казахстан профилях риска не рассматриваются в качестве меры по минимизации риска принятие решения специализированными отделами и проведение ими повторного документального контроля после выпуска товара.
В настоящее время казахстанские таможенные органы не имеют доступа к регистрационной базе данных «Юридические лица», входящей в состав Интегрированной налоговой информационной системы8, что не позволяет при отборе участников ВЭД для проведения таможенных проверок определить их фактическое наличие.
Кроме того, в казахстанских таможенных органах в рамках применяемой СУР в настоящее время отсутствует обратная связь, то есть нарушения, выявленные по результатам пост-таможенного контроля, не рассматриваются как индикаторы риска на этапе таможенного декларирования товаров.
Таким образом, в настоящее время после выпуска товаров на территории Республики Казахстан СУР применяется на основании общих индикаторов риска и исключительно в отношении деятельности казахстанских участников ВЭД. При этом риски, связанные с особенностью перемещения товаров, являются второстепенными.
Кроме того, в условиях введенного в Республике Казахстан со 2 апреля по 31 декабря 2014 года моратория на проведение проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства9, к которым относится большинство казахстанских участников ВЭД, в качестве объектов проверок рассматриваются только крупные участники ВЭД.
Соответственно, в настоящее время в Казахстане существует вероятность значительного роста количества участников ВЭД, соответствующих
8 ИНИС Республики Казахстан - объединенная информационная система налоговых органов Республики Казахстан, налогоплательщиков Республики Казахстан, Министерства Финансов Республики Казахстан.
9 Указ Президента Республики Казахстан от 27.02.2014 № 757 «О кардинальных мерах по улучшению условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан» // Собрание актов Президента и Правительства Республики Казахстан. 2014. № 6. Ст. 57.
критериям субъектов малого и среднего бизнеса, в том числе так называемых фирм-однодневок, поскольку ограничение контрольных мер на этапе таможенной очистки товаров в условиях невозможности проведения проверок после выпуска товаров создают благоприятные условия для активизации применения недобросовестными участниками ВЭД незаконных схем перемещения товаров через казахстанский участок таможенной границы Таможенного союза и их недостоверного таможенного декларирования на территории Республики Казахстан.
С учетом вышеизложенного можно заключить, что при применяемой в настоящее время в Республике Казахстан системе управления рисками в условиях, когда эффективность используемых методов таможенного администрирования находится на недостаточном уровне, существуют риски неприменения при таможенном контроле товаров профилей рисков либо отдельных мер по их минимизации, что в итоге может способствовать «перетоку» таможенного декларирования отдельных наименований налогоемких иностранных товаров на территорию Республики Казахстан.
В целях изменения сложившейся ситуации в рамках Таможенного союза проводится работа по сближению позиций и формированию единых подходов к применению СУР в части унификации значений индикаторов риска по направлению контроля таможенной стоимости, заявлению недостоверных сведений о стране происхождения отдельных товаров и уклонению от уплаты антидемпинговой пошлины, недостоверной классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД ТС.
Однако в практической деятельности оценить соблюдение в полном объеме достигнутых государствами - членами Таможенного союза договоренностей в рамках действующего правового поля достаточно затруднительно.
Так, Соглашением о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза от 21 мая 2010 года10 (далее - Соглашение) определен порядок использования информации о рисках нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств - членов Таможенного союза в рамках системы управления рисками.
В соответствии с согласованным порядком, информация о рисках, поступающая из центральных таможенных органов государств - членов Таможенного союза, подлежит анализу на предмет возможности ее формализации и практической реализации с учетом особенностей технологии осуществления таможенного контроля, установленных законодательством государства -члена Таможенного союза. По результатам анализа информации о рисках
10 Соглашение о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза от 21 мая 2010 года // Евразийская экономическая комиссия: [сайт]. URL: www.eurasiancommission.org.
может быть принято решение как о ее применении для целей таможенного контроля, так и об ее отклонении.
Соглашением определено, что в случае принятия решения об использовании информации о рисках для целей таможенного контроля принимающий таможенный орган осуществляет действия в порядке, установленном законодательством государства - члена Таможенного союза.
Основным инструментом СУР является профиль риска, в котором содержится описание риска, область риска, индикатор риска, используемый для выявления риска и воздействия на него путем применения мер по минимизации риска. Принимая во внимание тот факт, что если профили рисков, утверждаемые в рамках СУР, являются документами для служебного пользования, то содержащаяся в них информация является конфиденциальной.
Соглашением же не предусмотрен обмен указанной информацией, а значит, оценить эффективность применения профилей рисков, разработанных, в том числе на основании унифицированных индикаторов риска, не представляется возможным.
В то же время необходимо констатировать, что эффективность таможенного контроля на единой таможенной территории во многом определяется совершенством применяемой системы управления рисками. В условиях предстоящей отмены «принципа резидентства» в Таможенном союзе единообразие применения СУР на всей территории Таможенного союза является особенно актуальным.
По указанной причине в рамках деятельности Рабочей группы при Объединенной коллегии таможенных служб государств - членов Таможенного союза по развитию и применению системы управления рисками необходимо рассмотреть вопрос о создании механизма разработки и оценки эффективности применения мер по минимизации риска унифицированных профилей риска, применяемых на территории всех государств - членов Таможенного союза.
Библиографический список
1. Концепция по переносу акцента таможенного контроля с этапа таможенной очистки товаров на этап после выпуска товаров: Утв. приказом Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 09.02.2013 № 57 // Информационная система «Юрист»: [сайт]. URL: http://online.zakon.kz.
2. Концепция развития таможенного администрирования в Республике Казахстан: Утв. приказом Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 04.02.2013 № 42 «Об утверждении Концепции развития таможенного администрирования» // Информационная система «Юрист»: [сайт]. URL: http://online.zakon.kz.
3. Обобщение судебной практики по гражданским делам с участием таможенных органов // Бюллетень Верховного Суда Республики Казахстан. 2014. № 2. С. 43-69.
4. Приказ Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 06.03.2013 № 111 // не публиковался.
5. Приказ Председателя Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 19.03.2013 № 131 «О внесении изменений в приказ Председателя Комитета
таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 30.11.2012 № 652 "Об утверждении методик по выявлению рисков"» // Информационная система «Юрист»: [сайт]. URL: http://online.zakon.kz.
6. Решение Комиссии Таможенного союза от 20.09.2010 № 376 «О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров» (в ред. Решения КТС от 23 сентября 2011 г.) // Евразийская экономическая комиссия: [сайт]. URL: www.eurasiancommission.org.
7. Соглашение о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза от 21 мая 2010 года // Евразийская экономическая комиссия: [сайт]. URL: www.eurasiancommission.org.
8. Указ Президента Республики Казахстан от 27.02.2014 № 757 «О кардинальных мерах по улучшению условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан» // Собрание актов Президента и Правительства Республики Казахстан. 2014. № 6. Ст. 57.
9. Указание по применению дифференцированного выбора видов таможенного контроля в рамках системы управления рисками: Утв. письмом Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан от 27.08.2012 № КБК-6-1-19/8165 // не публиковалось.
