CC BY
56
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
тиве прокуратуры области комплекса мер по профилактике асоциального поведения среди несовершеннолетних на 2012—2013 годы, утвержденного распоряжением Правительства Нижегородской области. В комплекс мер вошли типовые положения: «О социальном патруле в Нижегородской области», «О родительском патруле муниципального образовательного учреждения в Нижегородской области», «Об организации работы наставников (общественных воспитателей) в Нижегородской области». Аналогичные правовые акты приняты во всех районах и городах области.
Согласно социологическим исследованиям на протяжении нескольких лет в молодежной среде потребление спиртных напитков, и в том числе пива, приобрело массовый характер. С той или иной частотой их употребляют около 80% юношей и девушек, при этом значительных масштабов достигло потребление пива, которое только с 1 июля 2012 года отнесено к алкогольным напиткам.
В целях защиты прав детей, усиления взаимодействия между участниками системы профилактики алкогольной зависимости среди несовершеннолетних, снижения алкоголизации подрастающего поколения, снижения преступности несовершеннолетних и преступлений, совершаемых в отношении них, принят разработанный прокуратурой области Закон от 31 октября 2012 года № 141-31 «О профилактике алкогольной зависимости у несовершеннолетних в Нижегородской области».
Данным Законом фактически запрещены продажа и потребление алкогольной продукции на мероприятиях с участием несовершеннолетних в целях недопущения вовлечения их в употребление алкогольной продукцией.
В целях профилактики алкогольной зависимости у несовершеннолетних, пропаганды и формирования здорового образа жизни 1 сентября и 1 июня объявлены днями без употребления алкогольной продукции на территории Нижегородской области.
На профилактику семейного неблагополучия, укрепление семьи направлен разработанный прокуратурой области законопроект «О единовременной выплате гражданам, усыновившим (удочерившим) де-тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который предусматривает введение меры социальной поддержки для стимулирования процесса усыновления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в виде единовременного денежного пособия при усыновлении в сумме 100 тысяч рублей на каждого усыновленного ребенка из числа детей-сирот. В настоящее время рабочей группой под председательством заместителя Губернатора области при участии прокуратуры ведется доработка законопроекта.
Динамично изменяющееся федеральное законодательство ставит перед всеми региональными субъектами правотворческого процесса новые задачи. Их реализация связана с формированием и постоянным обновлением нормативной базы. Задача прокуратуры в складывающихся условиях обеспечить упреждающее воздействие прокурорского надзора в целях принятия необходимых и не противоречащих закону региональных нормативных правовых актов.
Черников В.В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — «О некоторых вопросах оценки качества закона»
Тема качества законотворчества весьма многомерна, потому как законотворческий процесс достаточно сложен и включает в себя много составляющих элементов. В свою очередь каждый этап и уровень законотворчества имеет свое индивидуальное содержание, а, следовательно, и свои особенные качественные параметры.
Но при этом безусловным остается только одно — все ступени законотворчества, несмотря на их важность и эксклюзивность, в конечном счете служат единой цели — сотворению закона.
Тема качества закона в правовой науке относится по вполне понятным причинам к числу актуальных. В той или иной степени она исследовалась в работах С.С. Алексеева, В.М. Баранова, В.В. Глазы-рина, В.И. Гоймана, В.Н. Кудрявцева, В.И. Никитинского, С.В. Полениной, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова и др.
Уровень разработки проблемы позволяет утверждать, что оценка любого законодательного акта должна рассматриваться как минимум с трех позиций: социальной значимости, юридико-технического совершенства и полноты реализации.
С позиций социума закон может быть оценен положительно, если он соответствует социальным ожиданиям, текущим и перспективным потребностям общества, то есть его принятие социально обусловлено.
О высоком уровне юридического содержания закона свидетельствуют конкретность, точность и понятность правовых норм, отсутствие в тексте противоречий и рассогласованностей, логичность изложения нормативного материала и другие аргументы юридической техники.
Полнота реализации закона измеряется достоверностью исполнения, соблюдения и применения его правовых норм в повседневной жизни. И, скорее всего, я не ошибусь, если скажу, что большинство законодательных норм реализуется в достаточно полной мере, в том числе и в области конфликтного права.
1 Правовая среда. 2012. 8 ноября.
Возьмем, например, положения Федерального закона «О полиции»1, регламентирующие легальное применение полицией огнестрельного оружия (гл. 5). Случаи привлечения сотрудников полиции к уголовной ответственности за их нарушение крайне редки. Между тем ситуации, когда полиция обращается к силе, не являются эпизодическими. Ежегодно фиксируется 300-350 случаев применения сотрудниками полиции оружия в целях пресечения противоправного поведения и от 1,5 до 2 тысяч фактов его использования в предупредительных целях, для обезвреживания животных, вызова помощи. Секрет позитивного противовеса кроется в том, что нормы этой главы учитывают реалии полицейской деятельности, детально прописывают порядок применения оружия и воспринимаются сотрудниками полиции.
Но, к сожалению, не все и не всегда законодательные нормы реализуются в соответствии с их целями и смыслом. Правоприменительная практика подрывает порой авторитет, в общем-то, выверенных законодательных предписаний, соответствующих международным стандартам.
Вот пример — Закон о милиции2, согласно которому милиция жила два десятка лет, начиная с 1991 года. И здесь следует начать с того, что в конце 90-х годов в период становления и на волне подъема правозащитного движения в России стали часто звучать критические оценки в его адрес, дескать, его положения ущемляют права граждан и носят репрессивный характер.
Игнорировать общественное мнение было нельзя, и с целью его вакцинации было принято решение направить текст Закона о милиции на экспертизу в Совет Европы. Не скрою, для Министерства это был волнительный момент. Но оценки экспертов Совета Европы, сделанные в 2000 году, в целом были позитивными.
Приведу выдержку из заключения профессора Цюрихского университета С. Трексела: «...Закон о милиции не только не противоречит каким-либо серьезным образом духу и букве Европейской конвенции по правам человека, но регламентирует деятельность полиции в соответствии с Конвенцией...во многих отношениях рассматриваемый закон является значительно точным, а иногда его можно назвать даже исключительным».
И не случайно, наверное, что после высшей международной экспертизы этот Закон проработал еще 11 лет и многие его положения в итоге вошли в Федеральный закон «О полиции», принятый 7 февраля 2011 года.
Вместе с тем, все эксперты Совета Европы единодушно сошлись во мнении, что проблема кроется не в корректности норм Закона о милиции, а в нарушении неукоснительного их соблюдения.
Но если практика искажает закон, дозволяет не исполнять и не соблюдать его нормы, то в этом, конечно, есть и доля вины участников законотворческого процесса. Значит, при разработке и принятии закона ими не были предусмотрены эффективные механизмы внедрения положений закона в практику, не изучены риски его применения, в том числе судебные, не обозначен допустимый уровень погрешности действия законодательного акта, не выработаны меры контроля за его исполнением, не прописаны средства принуждения к соблюдению государственных норм. Нередко законодательные нормы не работают в силу отсутствия подзаконного материала, экономических ресурсов, кадровых возможностей и других факторов.
При оценке качества законов нужно учитывать также одну непреложную истину, которая состоит в том, что идеальных законов нет и в принципе быть не может. Закон устаревает, как только он подписан. Действительность всегда идет на шаг впереди ее правового обеспечения.
Более того, замечу, что несовершенство закона априори и объективно закладывается уже на этапах его разработки и принятия. Так получается потому, что в законотворческий процесс вовлечены десятки, сотни, а порой и тысячи людей и коллективов. И каждый из этих субъектов имеет свои профессиональные, личностные и иные интересы. Поэтому любой закон — это, в первую очередь, результат компромисса многих компетентных мнений.
Однако это, конечно, не означает, что постановка вопроса о качестве закона бессмысленна и, как ни парадоксально бы это звучало, но качество закона в целом должно рассматриваться в рамках презумиру-емого его несовершенства.
Существуют два основных способа оценки качества закона — количественный и социологический. Они применимы ко всем трем срезам качества закона, о которых говорилось выше.
Конечно, идеально было бы использовать количественные критерии, но способы «математизации» оценки эффективности права пока только изучаются. Вместе с тем, возможности для использования количественных способов при измерении уровня качества закона имеются.
К примеру, в качестве таковых могут рассматриваться показатели динамики числа нарушений законодательных норм, равно как и их неприменения. Необходимые выводы, как правило, могут быть сделаны на базе уголовной и административной статистики за определенный период времени и в сравнении с периодами прошлых лет. Результатом анализа статистических данных будет выявление числа так называемых мертворожденных норм права и норм широкого правоприменительного усмотрения.
1 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 900.
2 О милиции: закон РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16, ст. 508.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Ярким примером первых является статья 274 УК РФ, устанавливающая ответственность за хакерские атаки на информационно-телекоммуникационные системы. Законодательная норма есть, но в прошлом году не было выявлено ни одного преступления, в 2011 году зафиксировано всего одно преступление. По другим положениям этой главы — статьям 272—273 УК РФ, которые должны ставить барьеры криминалу на пути несанкционированного использования социальной сети, статистика не намного лучше.
В то же время эскалация этих видов преступлений весьма высока, а динамика развития прогрессивна. Около 80% программного обеспечения, информационного и лицензионного продукта, циркулирующего в Интернете, распространяются без разрешения правообладателей. Вопрос: откуда они появляются у провайдеров?
Следующий количественный критерий оценки качества закона — увеличение числа предложений по совершенствованию действующих или разработке новых юридических актов.
И в этой области правотворчества можно отметить удручающую регулярность внесения изменений и уточнений в действующие законы, а то и разработок их новых редакций. Замечание это относится, в частности, к налоговому, финансовому, гражданскому законодательству, а также к законодательству о лицензировании, о конкуренции и др.
При этом явно забывается о том, что правовое поле — это живая субстанция, нарушение целостности которой влечет как минимум переработку подзаконного материала. В результате этого правоприменитель просто теряется в море поправок, уточнений и изменений, не успевает их отслеживать, устает от нестабильности и теряет интерес к изучению собственных прав.
В большей мере в области измерения эффективности права применим метод социологических исследований — наблюдение, интервью, анкетирование и др.
В частности, экспертная оценка применима для измерения степени достижения целей, ради которых принимался закон, которые, как правило, определяются в преамбуле.
Пример из сферы защиты авторских прав. По оценке экспертов, в России доля пиратских компьютерных программ достигает 65%, во всем мире — 40%, а в США — всего 20%.
О чем говорит этот пример? Он категорично указывает на очевидность того, что цели российского законодательства, призванного защищать интеллектуальную собственность, не достигнуты. Это, кроме всего прочего, свидетельствует о низком качестве такого закона. И не случайно, наверное, сейчас планируется внесение существенных изменений в часть 4 ГК РФ, регулирующую вопросы интеллектуальной собственности.
Пути повышения качества закона увязываются с повышением эффективности каждого этапа законотворческого процесса. Важная роль, в частности, отводится развитию диалога разработчиков законов и широкой общественности. Большие возможности здесь представляет Интернет.
Первый такой опыт состоялся в ходе обсуждения проекта Федерального закона «О полиции».
Напомню, что работа над законопроектом в МВД России началась еще в 2008 году, тогда, правда, речь шла лишь о новой редакции Закона о милиции. Активизировалась она в начале 2010 года вследствие инициативы Президента РФ о проведении масштабной реформы системы МВД России.
Во исполнение поставленных главой государства задач был создан межведомственный Организационный комитет по доработке законопроекта о полиции, в состав которого вошли представители разных областей работы с правом. Это были и практические работники, и депутаты обеих палат Федерального Собрания РФ, ученые, эксперты из других государственных структур, специалисты правозащитных организаций. Проект закона активно и неоднократно обсуждался на заседаниях Экспертного совета МВД России по вопросам нормотворческой деятельности.
В результате в августе 2010 года он был представлен Президенту России. Д.А. Медведев, как известно, на тот момент — глава нашего государства, принял решение поместить проект закона в Интернет для всеобщего обозрения и обсуждения на специально созданном сайте. Публикация, конечно, вызвала широкий резонанс в обществе.
За время работы интернет-форума (сайт www.zakonoproekt2010.ru) с 7 августа по 15 сентября 2010 года поступило около 21 тысячи комментариев, а интернет-ресурс МВД России посетили более 1,5 миллионов человек.
Высокая активность участия граждан в обсуждении указала на готовность общественности, невзирая на социальную стратификацию, к диалогу с властью и наоборот. Позволила сделать главный вывод из анализа комментариев к законопроекту о полиции — общество понимает и поддерживает необходимость реформирования российской милиции.
Почти каждый второй комментарий содержал конкретные предложения по совершенствованию текста, изменению или уточнению норм законопроекта. И нужно отметить, что многие предложения были восприняты разработчиками. В частности, по результатам интернет-обсуждения: 1) было уточнено социальное назначение полиции; 2) ужесточены требования к сотруднику полиции, его облику; 3) из проекта были исключены положения, разрешающие полиции проводить контрольно-проверочные действия в сфере предпринимательской деятельности; 4) установлено право задержанного лица на один телефонный разговор для уведомления родственников или близких лиц о своем задержании и местонахождении. Был внесен целый ряд и других изменений.
В целом, первый опыт широкого обсуждения законопроекта оказался удачным. В итоге был создан социально важный прецедент и издан Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»1. Правда, практика его применения пока весьма скромна.
В завершение вернемся к началу. Как уже было отмечено, тема качества законотворчества весьма многоаспектна. При этом неоспоримым постулатом создания закона остается одно — предельно грамотное, своевременное и профессионально сознательное законотворчество есть основа хорошего закона. Хороший закон обеспечивает людям возможность применять его в максимально точной степени, тем самым достигается цель его создания. А это значит, что закон живой, работоспособный, дающий гарантию стабильности правопорядка на длительный период развития государства и общества.
Конев А.Н., начальник Нижегородской академии МВД России, доктор технических наук, кандидат юридических наук, доцент — «Идеологический подход к оценке качества уголовно-процессуального законодательства»
В дискуссии о качестве уголовно-процессуального законодательства изначально нужно определиться в вопросе о том, какие свойства необходимо вкладывать в понятие качественного уголовно-процессуального закона. Очевидно, что общего подхода к оценке такого качества не существует. Если смотреть на качество закона, к примеру, с точки зрения законодательной техники, то на первое место в оценке выходят такие свойства, как непротиворечивость, логичность, лаконичность и прочие. По этим критериям (если отвлечься от отдельных нюансов) современный уголовно-процессуальный закон вполне можно отнести к закону весьма высокого качества. Однако интуиция нам подсказывает, что понятия, обозначаемые терминами «качество закона», «качество законотворчества», несут в себе не только технический смысл, но и смысл методологический и идеологический.
В методологическом смысле оценка качества закона предполагает акцент на «природных» свойствах закона как инструмента организации и регулирования общественных отношений. С этих позиций важнейшим качеством является устойчивость закона, его незыблемость. Само слово «закон» несет в себе энергетику основательности, стабильности, нерушимости. Подобно естествоиспытателям юристы должны не выдумывать законы, а открывать их, подтверждая тем самым, что юридические законы отражают истинные потребности общества и что за ними стоят не только людской интеллект и воля, но и некая высшая сила, которая управляет природой и социумом.
Но может ли быть назван качественным закон, который постоянно изменяется и обновляется, закон, который живет в режиме перманентной корректировки? Вопрос почти риторический. Однако именно таким законом сегодня является Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Вместе с тем, такое бытие закона не дает однозначного ответа на вопрос о его низком или высоком качестве. С одной стороны, если закон постоянно улучшается, то нужно констатировать, что повышается и его качество. Но с другой стороны, сама методологическая установка на постоянное улучшение должна по логике исходить из того, что перед нами закон, сплошь усеянный недостатками, которые нужно постоянно выявлять и искоренять. Уголовно-процессуальный кодекс РФ вынужден реагировать на бытие множества нормативных и ненормативных актов, среди которых и другие отраслевые законы, и постановления Конституционного Суда РФ, и решения международных судебных инстанций. Идея нерушимости уголовно-процессуального закона (как важнейшее его методологическое качество) с каждым днем улетучивается все больше. Сами процессуалисты шутят о том, что скоро УПК РФ будет существовать в режиме on-lain и обновляться столь же часто, как и информация о пробках на дорогах.
От подобной «мобильности» уголовно-процессуального закона устали и практики, и ученые, и педагоги, и студенты. Главный редактор журнала «Уголовный процесс» И. Рамазанов во вступительной статье к одному из номеров журнала озвучил мысль, которую разделяют большинство процессуалистов. «Говоря о реформе, — пишет он, — нельзя обойти вниманием и законотворчество, которое продолжает приносить сюрпризы. Так, на конец октября в Госдуме зарегистрировано 112 проектов законов о поправках в УК и УПК РФ, находящихся на рассмотрении. Это больше, чем было в начале года, на пару десятков. Может, пора остановиться, хотя бы на несколько лет?»2.
Однако остановить процесс перманентного «повышения качества» уголовно-процессуального закона почти невозможно. Дело в том, что легковесное отношение к корректировке закона стало сегодня, по сути, принципом законотворчества. А это, увы, не придает закону уважения, поскольку методологическое качество закона выражается, и мы об этом уже говорили, как раз в его незыблемости. И в этом же, по нашему мнению, заключается и его главная идеологическая мощь. Закон должен быть нерушим. Сегодня как исторический анекдот вспоминают правило древних, которое предписывало вносить предложения в изменение действующего закона с петлей на шее. Современные авторы законодательных поправок и предложений ничем не рискуют и потому через текст закона нередко проводят личные амбиции и корпоративные интересы.
1 СЗ РФ. 2011. № 29.
2 Рамазанов И. Реформы продолжаются // Уголовный процесс. 2012. № 11. С. 3.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
