CC BY
39
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Изложенное позволяет констатировать, что процессы законотворческой деятельности, связанной с внесением изменений и дополнений в те или иные процессуальные институты, по-прежнему нуждаются в четком выстраивании преемственности и последовательности.
Ремизов П.В., преподаватель кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук — «Критика в системе средств повышения качества законодательства»
Нормальное функционирование государства невозможно без адекватной системы нормативно-правового регулирования. От того, насколько хорошо эта система работает, зависит процветание, стабильность и безопасность всего общества.
В настоящее время приходится констатировать, что существующую законодательную базу, а соответственно, и всю правотворческую деятельность вряд ли можно назвать совершенной и следовательно эффективной. Даже совсем «свежие» федеральные законы содержат множество всевозможных дефектов, причем как технического, так и содержательного характера. Достаточно привести вступивший в законную силу 7 февраля 2011 года Федеральный закон № 3-Ф3 «О полиции»1. За два с небольшим года в указанный документ было внесено около двадцати крупных поправок, изменены редакции практически половины входящих в состав закона статей.
Вызывает опасение и состояние уголовного законодательства — к июню 2010 году в УК РФ было внесено более 500 изменений на 385 содержащихся в Кодексе в то время статей2. Не лучше обстоят дела и с другими нормативными правовыми актами. И здесь возникает вполне резонный вопрос, о какой стабильности правового регулирования общественных отношений может идти речь вообще? Поэтому проблемы, связанные с повышением качества действующего законодательства, имеют первостепенное значение.
В этой связи осмысление способов повышения уровня правотворческой деятельности представляется архиактуальным. И, несомненно, особое место среди всех способов повышения качества принимаемого нормативного правового материала занимает критика законодательства. В подтверждение этого тезиса можно привести целый ряд фактов. Критика неразрывно связана с законодательством, выступает его постоянным «спутником». Она сопровождает проект нормативного акта на всех стадиях его обсуждения и принятия. Именно под напором критического воздействия появляются новые законы и подзаконные акты, в них вносятся изменения, «устаревшие» же нормативные документы утрачивают юридическую силу.
Критика законодательства достаточно сложный и многообразный феномен, который может подразделяться на множество видов. Отдельные виды этого феномена способны оказывать непосредственное воздействие на качество действующего законодательства. В первую очередь, это критика профессиональная и особенно доктринальная. В настоящее время весь положительный потенциал такого рода критики не используется надлежащим образом, мнения многих ученых-юристов попросту не доходят до законодателя. Для увеличения эффективности такого рода критики необходимо наладить взаимодействие между представителями научной сферы деятельности и законотворческими органами. И хорошим средством для совершенствования этого направления могло бы стать увеличение количества проводимых научных конференций, круглых столов, семинаров и прочих форумов в режиме реального времени через глобальную коммуникационную сеть «Интернет» с обязательным участием представителей государственных органов, наделенных правом законодательной инициативы.
Отдельным элементом в механизме повышения эффективности критики должно стать реальное качественное критическое обсуждение проектов нормативных правовых актов в законотворческих органах. При этом для повышения уровня такого обсуждения необходимо повысить требования к формированию партийных списков лиц, входящих в законодательные органы. В частности, в них должно быть увеличено число профессиональных юристов и ученых.
Следует отметить, что ненадлежащее, порой безответственное выполнение депутатами своих обязанностей выступает фактором, значительно снижающим качество законотворческой деятельности. Особенно этот фактор сказывается на работе региональных и местных парламентов, когда, в частности, из-за нехватки кворума срываются заседания законодательных органов. Таким образом, например, срывались собрания Городской думы Нижнего Новгорода, отдельных комитетов Мурманской областной Думы, Городской думы Благовещенска3.
Кроме того, зачастую законодателями вносятся проекты нормативно-правовых актов в совсем «сыром» виде без соблюдения элементарных требований юридической техники. Так, в настоящее время, например, на портале Государственной Думы глобальной коммуникационной сети «Интернет» опубликован
1 СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 900.
2 См.: Ошибки в Уголовном кодексе / И.А. Бойко [и др.] // Российская газета. 2010. 10 июня.
3 См.: Поносов И. Депутаты сорвали заседание думы // Интернет-портал «Российской газеты». 2012. 5 апреля; Малышкина Е. Совесть под вопросом Депутаты регионального парламента срывают заседания своих комитетов // Российская газета (Мурманская область). 2008. 27 марта; Васина Е. Последний прогул. Благовещенская дума оказалась на грани самороспуска // Российская газета (Приамурье). 2008. 1 апреля.
258
Юридическая наука и практика
законопроект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При прочтении указанного документа в глаза сразу же бросается объем содержащихся в Кодексе разделов. Всего в законопроекте восемь разделов, включающих 344 статьи. Причем в первом разделе размещено 117 статей, во втором — только 8 статей, в третьем — 84, четвертый раздел включает в себя 62 статьи, пятый — 4, шестой — 22, седьмой — 34, восьмой, заключительный, раздел содержит 13 статей. Не совсем понятно, с чем связано такое распределение нормативного материала1.
Также в проекте Кодекса присутствует и множество других «технических» недостатков. Представляется, что прежде, чем проект закона поступит в Государственную Думу, его внешняя форма должна соответствовать всем выработанным наукой технико-юридическим требованиям. Здесь необходимо отметить, что критика формы закона способна отвлечь внимание от критики его содержания.
Встречаются, тем не менее, законопроекты, не выдерживающие критики и по содержательной стороне. Например, в 2011 году в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «О внесении изменения в часть 1 статьи 12 Федерального закона “О полиции”», который предусматривал возложение на органы полиции дополнительной обязанности, связанной с отстрелом животных, совершающих нападение на человека2. Указанный проект, конечно, был отклонен, однако для его рассмотрения были затрачены все необходимые драгоценные ресурсы.
Вполне разумным способом преодоления подобных негативных ситуаций могло бы выступить усиление института ответственности депутатов перед своими избирателями. И способствовало бы этому введение индивидуальной рейтинговой системы оценки деятельности каждого депутата. Думается, что подобные рейтинги должны составляться на основе учета целого ряда показателей, включая посещаемость заседаний, количество вносимых законопроектов, количество принятых законов из числа внесенных законопроектов, количество внесенных поправок в законопроекты, с обязательным опубликованием указанных рейтингов. Это стало бы хорошей гарантией надлежащей деятельности депутата, ведь отрицательная оценка деятельности парламентария могла бы негативно сказаться на имидже партии, а соответственно, отразиться и на результатах выборов.
Особое значение в повышении качества законодательства играет реализация института правовой экспертизы, который в своей сущности имеет критический характер. Однако чтобы указанный институт функционировал в полном объеме, следует исключить «выпадение» из поля действия указанного института тех или иных нормативных правовых актов. И особенно это касается антикоррупционной экспертизы. Интересно, что подобные ситуации не редкость. В качестве примера можно привести сложившуюся ситуацию с отсутствием официальной независимой антикоррупционной экспертизы законопроекта « О полиции»3.
Особое внимание следует уделить критике, осуществляемой на этапе общественного обсуждения законопроектов, размещаемых в сети «Интернет». Это относительно новый, по-настоящему демократический способ учета общественного мнения населения по отношению к принимаемым наиболее важным законодательным решениям. В настоящее время необходимо увеличивать количество обсуждаемых в таком виде нормативных актов, так как порождаемая в ходе такого обсуждения критика направлена на отражение реально существующих проблем правового регулирования общественных отношений.
В заключение следует отметить, что все формы влияния критики на законодательство сложно рассмотреть в столь малом объеме, ведь критика — сложный, многоплановый, полифункциональный феномен, способный оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на качество законодательства. Тем не менее здесь необходимо указать один принципиально важный момент — уровень качества законодательства находится в прямой зависимости от уровня эффективности и качества его критики.
Сербина О.И., помощник начальника управления, начальник правового отдела Управления ФСКН России по Нижегородской области — «Законотворчество в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо прекурсоры»
«Одно понятие — один термин» — главный принцип, которому должен следовать законодатель.
Учитывая разнообразие юридической терминологии, конечной целью законодателя должна являться максимальная точность и понятность нормативных положений, а следовательно, их доступность адресату закона. В законотворческом процессе необходимо стремиться к созданию доступных норм во всем нормативном пространстве для всех заинтересованных лиц (как реальных, так и потенциальных).
Нормативные правовые акты в области противодействия незаконному обороту наркотиков страдают терминологической неопределенностью.
Первой значительной проблемой в этой области является определение субъекта антинаркотической деятельности.
1 См.: 11Р1_: Ь|Ир://азо2с12.с1ита.доу.ги/та1п.п81/(8ргаукаМе\«)?ОрепАде^&РМ=246960-6&02
2 См.: иР_: Ь|Ир://азо2с12.с1ита.доу.ги/та1п.п81/(8ргаукаМе\«)?ОрепАде^&РМ=105923-6&02
3 См.: ГраникИ. Дмитрий Медведев получит советы от правозащитников // Коммерсантъ. 2011. 5 июля.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2013, № 22
259
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
