CC BY
285
тика и техника устранения в постсоветских государствах» (29—30 мая 2008 года) выступила с докладом «Законотворческие ошибки: понятие, виды и пути противодействия».
Т.Н. Москалькова является соавтором трех лекций («Оформление проекта нормативного правового акта», «Правовая экспертиза проекта нормативного правового акта», «Правовой мониторинг»), изданного Департаментом государственной службы и кадров МВД России в 2012 году курса лекций «Юридическая техника», подготовленного авторским коллективом Нижегородской академии МВД России.
Награждена орденом Почета, именным огнестрельным оружием, почетными грамотами Государственной Думы и Совета Федерации, орденом Святой княгини Ольги Русской православной церкви, многими ведомственными наградами.
С приветственным словом к участникам круглого стола обратился начальник Нижегородской академии МВД России доктор технических наук, кандидат юридических наук, доцент генерал-майор полиции А.Н. Конев.
«Уважаемая Татьяна Николаевна!
Уважаемые коллеги!
Сегодня мы продолжаем серию «круглых столов», «мозговых штурмов» по предельно конкретным и особо актуальным проблемам законотворчества с акцентом на законодательную технику. Напомню, что в сентябре в этом зале прошло интереснейшее обсуждение доклада известного юриста и не менее известного политика профессора Владимира Борисовича Исакова на тему «Форма нормативного правового акта в электронной среде».
Уверен, что доклад действующего законодателя Татьяны Николаевны Москальковой о качестве современного российского законотворчества явится крупным положительным вкладом в многолетние исследования функционирующей в академии научной школы о технике правотворчества.
Инициаторы и организаторы встречи — кафедра теории и истории государства и права и научно-исследовательский отдел академии. Хочется надеяться, что их пример будет стимулом для других кафедральных коллективов. Нижегородское региональное отделение «Ассоциация юристов России» и Научно-консультативный совет при Законодательном собрании Нижегородской области проявили интерес и внимание к нашему форуму — это означает, что и в практическом плане будет немалая польза.
Выражаю искреннюю признательность Татьяне Николаевне за неоднократное участие в научных мероприятиях академии — вы все это видели в презентации многоплановой и всегда результативной деятельности профессора Т.Н. Москальковой.
Призываю участников нашей встречи максимально использовать прибытие Татьяны Николаевны в академию — задавать вопросы, выступать с собственными оценками процедур законотворчества, выдвигать предложения по совершенствованию содержания и формы действующего законодательства.
Наиболее интересные и новаторские фрагменты доклада Т.Н. Москальковой и ваших выступлений будут использованы в учебно-воспитательном процессе — стремитесь попасть в инновационные образовательные программы вуза. Нельзя упускать из виду (кстати, это происходит весьма часто), что качество законодательства как главного результата законотворчества напрямую влияет на качество юридического образования. Дефекты законодательства, конечно, выигрышный материал для преподавания и преподавателя, но одновременно при утрате меры в критике законов можно «повредить» чувство законности обучающихся. А я считаю чувство законности необходимым и важнейшим, высокоценным элементом надежности специалиста, надежности профессионального полицейского.
Желаю участникам круглого стола плодотворной работы, интеллектуальных юридических находок, неординарных правовых догадок, новаторских предложений в законодательство».
С особым вниманием был выслушан доклад Т.Н. Москальковой.
1. Сердцевиной российской правовой системы, ее каркасом выступают законы, то есть нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой и призванные урегулировать важнейшие общественные отношения.
Новая российская государственность за более чем 20 лет своего развития создала принципиально новую правовую систему, которая коренным образом отличается от советской, сформированной в условиях монополии одной партии и одной идеологии.
Нынешнее отечественное федеральное законодательство охватывает все без исключения сферы жизнедеятельности российского общества и в целом обеспечивает развитие нашей государственности, гарантирует конституционные права и законные интересы граждан.
Однако анализ состояния дел в экономике, финансовой и социальной сфере, высокий уровень коррупции в стране, приток нелегальных мигрантов, большие объемы вывозимого за рубеж капитала, масштабы организованной преступности и другие негативные явления позволяют сделать вывод о том, что необходима модернизация правовой системы, внесение существенных корректив в законодательство, в том числе в кодифицированные, комплексные и межотраслевые законодательные акты. Имеется большое количество норм, порождающих правовую неопределенность, противоречащих друг другу, заведомо не исполнимых из-за отсутствия материально-финансового обеспечения, не предусматривающих организационно-правового механизма реализации, носящих декларативный характер и т. д.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Нередки, к сожалению, случаи, когда принимаются законы, которые содержат нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации. Согласно докладу Министра юстиции Российской Федерации
A.В. Коновалова 15 июня 2012 года на заседании Совета Федерации «О состоянии и перспективах нормативного правового регулирования в Российской Федерации»1, Конституционный Суд Российской Федерации принял с 1992 года 121 решение о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации соответствующих нормативных актов. При этом Правительство Российской Федерации как субъект законодательной инициативы не всегда выполняет законодательное предписание не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносить в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон (п. 1 ст. 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»2).
Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2007 года № 6-П признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения пункта 2 части 2 и части 3 статьи 413 УПК РФ («Основания возобновления производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств»). Однако это предписание до сих пор не выполнено. А внесенный по данному вопросу в Государственную Думу законопроект в порядке законодательной инициативы членом Совета Федерации А.Г Лысковым более полутора лет (с июля 2011 г по март 2013 г) находился без движения, так как в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» предписание о приведении законодательства в соответствие с решением Конституционного Суда установлено лишь в отношении Правительства Российской Федерации.
По состоянию на 1 марта 2013 года было не исполнено 51 постановление Конституционного Суда Российской Федерации о неконституционности норм законодательных актов.
В связи с этим марте 2013 года принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 80 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”»3, предусматривающий, что после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации в срок не более шести месяцев (вместо нынешних трех) проект нового закона или законопроекта о внесении изменений вносится Правительством Российской Федерации в Госдуму. Кроме того, вышеуказанная норма дополнена положением об участии в этой работе не только Правительства, но и Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Госдумы, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам их ведения.
2. Невысокое качество законодательных актов в значительной степени является следствием низкого качества законотворчества. Отсутствие стройного и четкого законотворческого процесса делает подчас невозможным принятие обоснованного, социально значимого и справедливого закона, создавая простор для злоупотреблений и коррупции.
В силу этих обстоятельств тема качества законотворчества является чрезвычайно актуальной и постоянно находится в поле зрения российских ученых и практиков. В той или иной степени она была предметом исследования в работах В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, Н.В. Исакова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.И. Никитинского, С.В. Полениной, В.И. Самощенко,
B.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, В.В. Черникова и ряда других ученых4.
Сегодня с уверенностью можно сказать, что российскими учеными создана теория российского нормотворчества и заложен фундамент ее практической реализации. Но, как и любые другие крупномасштабные темы, лежащие на стыке нескольких отраслей права, а порой и на стыке разных направлений научных познаний, в частности философии и права, тема качества законотворческого процесса остается востребованной, требует осмысления и дальнейшего глубокого и всестороннего исследования применительно к современным условиям развития государства и потребностям российского общества, выработки рекомендаций de lege ferenda и методического характера.
Качество и эффективность законодательных актов находится в прямой взаимосвязи и взаимозависимости от качества законотворчества.
1 11Р1_: http://www.council.gov.ru/lawmaking/sf/report/445/
2 Российская газета. 1994. 23 июля.
3 По состоянии на 25 марта 2013 года не подписан Президентом РФ и поэтому не имеет регистрационного номера.
4 См., например: Кудрявцев В.Н., Глазырин В.В. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980; Баранов В.М. Истинность норм советского права. М.; Саратов, 1989; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Абрамова А.И., Губарева Т.В., Мицкевич А.В. и др. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2000; Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. 2-е изд., перераб. и дополн. М., 2006; ЧухвичевД.В. Законодательная техника. М., 2006; Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007; Крашенников П.В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., перераб. и дополн. М., 2009; Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчетво: научно-практическое пособие. М., 2010; Юридическая техника: курс лекций / под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика. М., 2012.
3. Законотворчество является важнейшей функцией государства, выступает системообразующим фактором в механизме правовой регуляции жизни общества. Это некая движущая сила развития права и источник постоянной корректировки масштабов и характера непосредственно правового регулирования общественных отношений.
С помощью грамотно отстроенного законотворческого процесса достигается правовой компромисс между носителями противоположных функций в условиях конфликта интересов в отдельных отраслях права (между стороной защиты и стороной обвинения в уголовном процессе, между работодателем и работником в трудовом законодательстве, между истцом и ответчиком в гражданском процессе и т. д.), а также между различными индивидуумами, группами населения, государством и обществом, в результате чего становится возможным их сбалансированное, гармоничное сосуществование.
Безусловным является и тот факт, что через законотворчество, в процессе него и благодаря нему государственная воля получает свое социально-правовое закрепление.
4. Для современного состояния законотворчества характерно следующее:
— наличие правовых актов, учитывающих особенности законотворческого процесса в зависимости от его субъекта и уровня (его содержание и последовательность закреплены в Конституции РФ (ст. 102—108), Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации1, Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской2, Регламенте Правительства Российской Федерации3, Положении о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации4 и другими правовыми актами);
— построение законотворческой работы на плановой основе, о чем речь будет идти далее;
— четкая последовательность этапов законотворческого процесса, на чем мы также остановимся несколько ниже;
— обеспечение доступа населения к информации о работе Госдумы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, возможность знакомиться с законопроектами, внесенными на рассмотрение в Госдуму и Совет Федерации, на заседаниях комитетов и пленарных заседаниях5;
— соблюдение демократических принципов при обсуждении и принятии законов (наличие межфракционной дискуссии, где каждая фракция имеет равное право высказать свое мнение относительно целесообразности принятия или отклонения законопроекта, по ведению пленарного заседания; сделать политическое заявление);
— свобода голосования, исходя из внутреннего убеждения каждого депутата и члена Федерации, которая гарантируется депутатской неприкосновенностью (ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-Ф3 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»6);
— научная обоснованность (по наиболее важным законопроектам, вносимым Правительством Российской Федерации, даются заключения Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ);
— использование международного и зарубежного опыта ;
— информационно-техническое обеспечение.
Перечисленные характеристики, безусловно, носят позитивный характер и относятся к числу важных достижений на пути демократизации законотворческого процесса в Российской Федерации. В последние годы он стал более сбалансированным и социально направленным, сориентированным на такие ценности, как нравственность, справедливость, патриотизм.
5. Вместе с тем, современный законотворческий процесс имеет и ряд серьезных недостатков концептуального свойства.
Нижняя палата российского парламента — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации — чрезмерно перегружена законопроектами. Исходя из сложившейся практики в каждом созыве вносится порядка 4,5 тысячи законопроектов. Даже если бы Госдума работала каждый день без выходных, ей пришлось бы рассматривать ежедневно в среднем 11 законопроектов.
Поэтому каждому последующему созыву приходится «разгребать завалы» предыдущего созыва, что сокращает время на работу депутатов с актуальными законопроектами. Можно ли в таких условиях обе-
1 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД // С3 РФ. 1998. № 7, ст. 801.
2 О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ // С3 РФ. 2002. № 7, ст. 635.
3 О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260 // С3 РФ. 2004. № 23, ст. 2313.
4 Об утверждении Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 года № 389 // С3 РФ. 2009. № 19, ст. 2346.
5 Официальные сайты в Интернете Госдумы: duma.gov.ru; Совета Федерации: council.gov.ru; Правительства РФ: прави-тельство.рф
6 С3 РФ. 1999. № 28, ст. 3466.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
спечить высокий уровень качества? Ответ очевиден. Это тот самый случай, когда количество, вопреки законам философии, не переходит в качество.
В частности, в Государственную Думу 6- го созыва перешли из предыдущих созывов 1382 проекта закона. При этом, как показывает практика, большая часть законопроектов, которые успевает рассмотреть за созыв Госдума, отклоняются, что видно из приведенной ниже таблицы.
Таблица 1
Созыв Количество законо- проектов, внесенных всеми СП3И В том числе законодательными (представительными) органами субъектов РФ Общее количество принятых законов Из них внесенные законодательными (представительными) органами субъектов РФ
всего % от общего числа внесенных всего % от общего числа принятых % от общего числа внесенных субъектами РФ
2-й созыв 4034 970 24,0% 741 36 4,9% 3,7%
3-й созыв 4327 1360 31,4% 772 53 6,9% 3,9%
4-й созыв 4808 2052 42,7% 1076 148 13,7% 7,2%
5-й созыв 4391 1300 29,6% 1607 124 7,7% 9,5%
Сопоставимый период (с учетом срока работы ГД 6-го созыва за 8 мес.)
8 мес. 2011 г 755 177 23,4% 102 2 1,6% 1,1%
8 мес. 2012 г 734 181 24,7% 70 4 5,7% 2,2%
По состоянию на 19 сентября 2012 года на рассмотрении Государственной Думой 6-го созыва находилось 1586 законопроектов, внесенных в текущем созыве или перешедших из предыдущих созывов.
Распределение этих показателей по субъектам законодательной инициативы выглядит следующим образом.
Таблица 2
№ п/п Субъект права законодательной инициативы 3аконопроекты и законы, находящиеся на рассмотрении 3аконопроекты и законы, работа над которыми завершена
1 2 3
1 Президент Российской Федерации 46 0 20
2 Правительство Российской Федерации 162 17 85
3 Совет Федерации 10 3 0
4 Члены Совета Федерации 158 29 4
5 Депутаты Государственной Думы 797 223 32
6 3аконодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации 398 120 11
7 Конституционный Суд Российской Федерации 0 0 0
8 Верховный Суд Российской Федерации 11 0 1
9 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации 4 0 1
1586 392 154
Примечание:
1. В количество законодательных актов по каждому субъекту права законодательной инициативы включены также законопроекты, внесенные совместно с другими субъектами права законодательной инициативы.
2. В графе 1 указано число законопроектов и законов, работа над которыми не завершена.
3. В графе 2 указано число законопроектов, отозванных инициатором, возвращенных, снятых с рассмотрения или отклоненных Государственной Думой; законов, снятых с рассмотрения после их отклонения Советом Федерации либо Президентом РФ.
4. В графе 3 указано число законов, подписанных Президентом Российской Федерации в течение текущего созыва Государственной Думы.
Таким образом, наибольшее число — 797 — проектов законов внесено депутатами Государственной Думы — это 50% от всех законопроектов, находящихся в настоящее время на рассмотрении (1586), при этом принято Государственной Думой в период работы 6-го созыва 32 закона, инициаторами которых были депутаты Государственной Думы, что составляет 20,7% от общего количества принятых законов за указанный период.
От законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на рассмотрении находится 398 законопроектов (25% от всех законопроектов, находящихся в настоящее время на рассмотрении (1586)) и 11 законопроектов получили одобрение Государственной Думы и подписаны Президентом Российской Федерации (7% от общего количества принятых законов за указанный период).
На рассмотрении Государственной Думы в настоящее время находятся 162 проекта закона (10%), внесенных Правительством Российской Федерации. За указанный период принято (одобрено) Государственной Думой и подписано Президентом Российской Федерации 85 законов, инициированных Правительством Российской Федерации, что составляет 55% от общего количества принятых законов, — это максимальный показатель по данному критерию.
46 проектов законов, находящихся сейчас на рассмотрении Государственной Думой, внесены Президентом Российской Федерации. 20 внесенных им законопроектов одобрены Государственной Думой в период работы 6-го созыва, что составляет 13% от общего количества принятых законов за указанный период.
Из внесенных законопроектов членами Совета Федерации на рассмотрении находится 158 (10%) законопроектов, одобрены Государственной Думой и подписаны Президентом Российской Федерации в 6-ом созыве всего 4 закона (2,5% от общего количества принятых законов за указанный период). На рассмотрении Государственной Думы 6-го созыва находится 10 (0,6%) законопроектов, внесенных Советом Федерации.
Из находящихся на рассмотрении Государственной Думы 6-го созыва 11 законопроектов внесены Верховным Судом Российской Федерации и 3 законопроекта — Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Законодательных инициатив, внесенных Конституционным Судом Российской Федерации, нет.
6. В таблице 3 показано соотношение количества законопроектов, ставших законами, отклоненных Государственной Думой, возвращенных и снятых с рассмотрения в нижней палате парламента 6-го созыва (по состоянию на 19 февраля 2013 г.).
Таблица 3
Решение Совета Государственной Думы Количество законо- проектов Доля законопроектов с указанным решением в общем количестве решений по снятию или возвращению законопроектов(53) Доля законопроектов с указанным решением в общем количестве законопроектов, работа над которыми завершена (121)
Снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы 31 58,5% 25,6%
Вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции Российской Федерации и/или Регламента Государственной Думы 18 33,9% 14,9%
Вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении 1 1,8% 0,8%
Вернуть инициатору законопроект, предусматривающий внесение изменений в закон, утративший силу 3 5,8% 2,5%
Всего 53 100% 43,8%
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Большей частью отклоняются законопроекты, внесенные депутатами оппозиционных партий и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Причины отклонения, как представляется, можно разделить на две части: идеологического характера и содержательного. Бывали случаи, когда законопроект, внесенный депутатами от оппозиционной партии, отклонялся, а через некоторое время точно такого же содержания вносился депутатами от партии большинства или от имени Правительства. Среди другой группы отклоненных законопроектов популистские, декларативные, то есть не порождающие правоотношений, а в некоторых случаях и откровенно курьезные.
Например, депутатом 5-го созыва был внесен на рассмотрение Государственной Думы законопроект, предусматривающий введение в УК РФ нормы, согласно которой на руке лица, осужденного за получение взятки, должно быть установлено клеймо в виде буквы «К» размером 2х3 сантиметра. Буква «К», было сказано в пояснительной записке, означает «коррупционер». При этом работодатели смогут отказать в приеме на работу человеку с таким клеймом. Клеймить взяточников должны сотрудники исправительного учреждения. По мнению автора, несмываемая метка станет гарантией того, что взяточничества в стране станет меньше.
Другим примером подобного «инструментального» законотворчества является проект федерального закона о пчеловодстве, который описывал, на какой высоте ставить ульи, и давал гражданам или юридическим лицам, «упустившим пчелиный рой, право на его возврат в случае непрерывного его преследования». Закон был даже принят Госдумой в 2006 году и одобрен Советом Федерации. Но Президент Российской Федерации наложил на него вето.
Значительное число законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Госдуму, затем отзывается ими по своей инициативе или возвращается им на основании решения Совета Государственной Думы.
Таким образом, можно сделать вывод, что большая часть законопроектов отправляется в корзину, а дорогостоящая законотворческая машина работает бесперебойно, но недостаточно эффективно.
Анализ также свидетельствуют, что самый высокий законотворческий коэффициент полезного действия у Правительства Российской Федерации, 55% законопроектов которого принимается.
7. Для обеспечения качества законов важно соблюдать технологию законотворческого процесса.
Законотворчество как процесс состоит из последовательно сменяющих друг друга этапов (стадий),
организационно и технологически обособленных временными промежутками. По крайней мере, можно говорить о 4 таких этапах: 1) подготовка законопроекта; 2) внесение законопроекта субъектом законодательной инициативы в Государственную Думу; 3) обсуждение законопроекта и принятие закона; 4) подписание и официальное опубликование (обнародование) закона.
Каждый этап направлен на достижение общей цели — принятие эффективного закона. Этапы законотворческого процесса отличаются друг от друга своим назначением, структурой и содержанием, качественными характеристиками и путями решения поставленных задач, имеют свой предмет и инструментарий, используемые для освоения заданного правового объекта правоотношений.
8. В ходе подготовки законопроекта, который представляет собой сложный, многосторонний процесс, осуществляются:
— выявление потребности в принятии, изменении или отмене законодательных норм либо в законодательном акте в целом;
— принятие решения о подготовке законодательного акта;
— разработка концепции закона;
— формирование рабочей группы из числа экспертов, компетентных в вопросах, подлежащих правовому ре гулир ованию;
— составление (написание) текста законопроекта;
— редактирование законопроекта;
— обсуждение законопроекта;
— согласование законопроекта;
— проведение правовой, лингвистической, антикоррупционной экспертиз законопроекта;
— доработка законопроекта;
— принятие решения о внесении законопроекта субъекту законодательной инициативы.
9. В процессе установления потребности в правовом регулировании определяются те объективные условия и факты, которые объясняют необходимость осуществления правового воздействия на определенные общественные отношения. На данном этапе анализируется информация социально-экономического, политического, культурного, правового и иного характера, достигнутые результаты мониторинга правоприменительной практики, международный и зарубежный опыт и т. д.
Правовой мониторинг применительно к законотворчеству представляет собой специальную деятельность государственных органов, состоящую в анализе состояния законодательного материала, регулирующего ту или иную сферу общественной жизни, обобщении практики применения законов и выработке на этой основе предложений по способам и направлениям совершенствования законодательного регулирования социальной реальности. Вопросы его организации и проведения в настоящее время урегулированы Ука-
зом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»1 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»2.
В соответствии с данными документами мониторинг проводится в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации и повышения ее качества. Его основными задачами являются:
— анализ и обобщение практики применения нормативных правовых актов;
— подготовка доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации;
— выработка предложений по корректировке законодательства Российской Федерации.
В результате правового мониторинга становится возможным отследить современное состояние законодательства, увидеть действительную картину его работы, выяснить те причины, по которым тормозится достижение поставленных правовых целей, и на этой основе оценить качество правовых норм и правового регулирования в целом, а также сформулировать аргументированные предложения относительно путей и способов законодательного регулирования общественных потребностей.
В процессе мониторинга правоприменения первоочередное внимание важно уделять законам, которые вызывают дискуссию в нашем обществе. При этом учитываются оценки не только правоприменителей, но также независимых экспертов, граждан, общества.
10. Стабильность законотворчества обеспечивается планированием законопроектных работ.
Эти виды законопроектных работ получают закрепление в соответствующих планах. Так, на период весенней и осенней сессий постановлениями Государственной Думы принимаются Примерная программа законопроектной работы в целом и в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, а также Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на каждый месяц с разбивкой по дням. Постановлениями Совета Федерации утверждаются Основные направления деятельности верхней палаты на весеннюю и осеннюю сессии. Планы законопроектных работ принимаются в Правительстве Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти и т. д.
Так, в Примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2013 года (январь—июль) содержится 632 проекта законов, из них в Примерную программу первоочередных законопроектов включено — 80, в том числе, например, предусматривающий новый порядок комплектования внутренних войск МВД России, который принят Государственной Думой 13 февраля 2013 года и подписан Президентом Российской Федерации 4 марта 2013 года3, проекты федерального закона № 628687-5 «О порядке отбывания административного ареста», принятый в первом чтении 23 марта 2012 года, № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», принятый 19 марта 2013 года, и др.
В Календаре рассмотрения вопросов Государственной Думой с 12 по 22 марта 2013 года, к примеру, содержалось 87 законопроектов, из них 19 в числе приоритетных, такие как законопроект № 79444-6 «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона “Об оружии”», сокращающий сроки для повторного обращения гражданами за получением лицензии и (или) разрешения на приобретение, хранение и ношение оружия, и законопроект № 156255-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”», направленный на оптимизацию полномочий органов государственной власти в части создания системы оповещения и информирования населения.
Плановые начала в законотворчестве объективно предопределены состоянием современной правовой системы. Они позволяют действовать целенаправленно, выделять приоритеты, рационально распределять бюджетные средства на реализацию новых норм или законодательных актов. Без продумывания дальнейших шагов вперед трудно решить задачи по ее оптимизации, сократить множественность и уменьшить рассогласованность нормативных правовых актов, устранить неравномерности развития отдельных институтов, отраслей и подотраслей права, повысить роль закона в жизни общества.
Между тем, как свидетельствует практика, определенное количество законопроектов выносится на рассмотрение Государственной Думы вне Примерной программы и Календаря. Это, в первую очередь, касается правительственных и президентских законопроектов. Ускоренный порядок рассмотрения законопроектов, вносимых этими субъектами законодательной инициативны, как правило, бывает оправданным. Однако при сокращении временных рамок прохождения законотворческого этапа возникают риски снижения качества принимаемых законов.
1 О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 // СЗ РФ. 2011. № 21, ст. 2930.
2 Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694 // СЗ РФ. 2011. № 35, ст. 5081.
3 О внесении изменений в статью 15 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе»: федеральный закон от 4 марта 2013 года № 18-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 9, ст. 870.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Более того, внеплановому законотворчеству в большей мере присущи риски так называемого «спора-данического законотворчества», когда законопроекты готовятся на потребу дня, без тщательного анализа предлагаемых путей на предмет соответствия Конституции Российской Федерации реальным потребностям общества.
Негативно на качестве планирования законотворческих работ сказывается отсутствие общей концепции развития российского законотворческого процесса на дальнюю перспективу.
11. После того, как принято решение о необходимости разработки законопроекта, как правило, готовится его концепция либо план-проспект. Эта стадия законотворчества обязательна только для органов исполнительной власти, которые предлагают Правительству Российской Федерации в качестве субъекта законодательной инициативы внести законопроект, касающийся их компетенции. Данное установление закреплено в Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденных приказом Минюста России и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 года № 3/511. В целях повышения качества законопроектной деятельности целесообразно было бы распространить это правило и на другие субъекты законодательной инициативы.
Концепция проекта нормативного правового акта представляет собой сформулированные разработчиком идеи относительно предмета, формы, содержания и значения будущего нормативного правового акта. Конкретно данные взгляды дают ответ на вопросы: цель правового регулирования; предмет разрабатываемого нормативного правового акта; действие будущего нормативного акта по кругу лиц, во времени и пространстве; последствия принятия нормативного правового акта; место будущего проекта нормативного правового акта в системе действующих нормативных правовых координат.
Изначальной составляющей концепции является четко обозначенная цель нормативного правового регулирования. Как при инициативной разработке, так и в случае его подготовки по поручению, при заданных установках необходимо предвосхитить результат принятия закона, уяснить побуждающий мотив законотворчества. Разработчики должны четко представлять, чего они хотят достичь благодаря принятию соответствующего законодательного акта, для решения каких вопросов нужно объединить нормотворческие усилия. Если такой потребности нет, то «захламлять» правовое поле вряд ли нужно.
Во всех случаях от законодательной модели необходимо отказаться, если соответствующего поведения людей можно достичь без принуждения. Тем более это относится к ситуациям, когда и без принуждения люди не сделают того, что предписывается правовой нормой. Волеизъявления общества, оформленные в правовых нормах, должны служить общественным (групповым) интересам и личной свободе в равной мере. Тезис «лучше плохой закон, чем ничего» в данном случае не подходит. Скорее наоборот, пусть будут «дыры» в законодательстве, нежели плохие правовые акты, их заполняющие. Даже если эти жизненные ситуации характеризуются высокой степенью неопределенности. Поэтому нужна тщательная оценка предполагаемых выгод и последствий принятия нормативного правового акта.
Ложно понятые и искусственные правовые интересы, неверно определенные пути достижения правовых целей приводят к тому, что принимаются правовые нормы, которые не обусловлены социальными ожиданиями («ненужные» правовые акты и нормы) либо заведомо не реализуемы на практике («нереальные», «мертворожденные» правовые акты и нормы). Примером такого «изолированного законотворчества» являлась первоначальная редакция статьи 11 Федерального закона от 13 декабря 1996 года «Об оружии»2. Она устанавливала, что все огнестрельное оружие с нарезным стволом, находящееся на вооружении государственных военизированных организаций, подлежит контрольному отстрелу для формирования федеральной пулегильзотеки. Полезность этой нормы вроде бы очевидна. Но потребовалось более десяти лет, чтобы убедиться, что данная норма в таком виде не осуществима. На контрольный отстрел всего массива боевого ручного стрелкового оружия понадобятся ни много ни мало почти тридцать лет и 5 миллиардов рублей, перекрывающие получаемый положительный эффект по сравнению с производимыми затратами.
Как выяснилось, отсутствует и практическая целесообразность отстрела всего складируемого оружия. Ситуация разрешена Федеральным законом от 4 марта 2008 года № 25-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона “Об оружии”»3, редакция которой была изменена. Теперь контрольному отстрелу подлежит только огнестрельное оружие, находящееся в обороте.
12. Составление (написание) текста законопроекта — важнейший и, пожалуй, самый сложный этап законотворческого процесса. Автор неоднократно участвовала в разработке проектов законодательных актов и по собственному опыту знает, в каких муках рождается каждая норма будущего закона. Особенно важно для любого закона создать свой понятийный аппарат, терминологический инструментарий. Поэтому в большинстве международных правовых актов и отечественных кодексов имеется специальная статья, в которой раскрывается содержание дефиниций, являющихся основополагающими для данного законодательного акта. Структура законопроекта, содержание каждой нормы в отдельности и всего законопро-
1 Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 2.
2 СЗ РФ. 1996. № 51 , ст. 5681.
3 СЗ РФ. 2008. № 10, ч. 1, ст. 900.
екта в целом конструируются согласно утвержденным правилам подготовки нормативных правовых актов, общей теории права и российским традициям законотворчества. Здесь сочетаются элементы науки, творчества, мастерства и опыта. Разработчики проекта должны хорошо знать право, лингвистику, грамматику, теорию информации, логику построения правовых предписаний и т. д. Как в свое время метко подмечено А.С. Пиголкиным: «Нормативный акт — это письменное литературное произведение».
Подробные рекомендации по структуре законопроекта, оформлению его составных частей, конструированию отдельных норм и по другим вопросам, касающимся юридической техники, даны в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов1, а также в специальной научной литературе2. Основные правила, приемы и процедуры, использование которых желательно при выработке законодательных предписаний, следующие:
— каждый текст должен иметь лексическую (языковую), грамматическую, логическую и графическую основу;
— текст в наибольшей степени должен соответствовать предмету законодательного регулирования;
— полнота и одновременно конкретность и достаточная определенность текста;
— ясность, доступность и простота языка проекта законодательного акта;
— компактность и обозримость излагаемого нормативного материала;
— соответствие содержания и формы;
— логическая последовательность изложения;
— структурированность текста;
— единство рубрикации текста;
— учет стиля предыдущего законодательства (в частности, в которое вносят изменения);
— отсутствие противоречивости в проектируемых нормах, а равно недопустимость наличия нормативных правовых актов, их норм, которые фактически утратили свою юридическую ценность при принятии нового акта.
Помимо текста, по завершении работы над ним, разработчиками готовятся сопровождающие проект документы, которые поясняют текст. Таковыми являются пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование, которые представляются в соответствии с требованиями пункта 53 Регламента Правительства Российской Федерации и пункта «г» части 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы Российской Федерации.
Приложением к пояснительной записке либо самостоятельным документом является перечень нижеследующих ранее изданных законодательных актов.
13. После подготовки законопроекта в обязательном порядке осуществляется его редактирование. Это в основном техническая, но нужная часть работы над законопроектом, которая подчинена тем же правилам, которые применяются на предыдущем этапе, но в ином контексте, под другим углом зрения и, как правило, наиболее опытными юристами.
14. До внесения законопроекта в Государственную Думу, он подлежит обсуждению, составной частью которого является проведение так называемых независимых экспертиз, то есть экспертиз, осуществляемых специалистами, не являющимися разработчиками проекта.
Обсуждение может быть внутренним (внутри органа, разрабатывающего законопроект) и внешним (с привлечением к обсуждению потенциала других организаций, общественности). На этапе обсуждения проект может быть проанализирован в первую очередь органами и должностными лицами, которые будут сопричастны к реализации будущего нормативного акта. Именно они должны сделать прогноз его влияния на выполнение правоохранительных функций, определить возможные негативные последствия принятия такого акта.
Обсуждение подготовленного проекта имеет своей целью получение всесторонней оценки основных его положений со стороны широкого круга специалистов и общественности, включая выявление слабых, уязвимых мест проекта. Идеальным является вариант, когда с подготовленным проектом нормативного правового акта могут ознакомиться все желающие лица. Эти возможности предоставляет Интернет.
В настоящее время с учетом опыта всенародного обсуждения законопроекта «О полиции», который был размещен на портале Президента Российской Федерации и затем доработан с учетом предложений, поступивших в том числе от граждан и юридических лиц, введены в действие Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 года № 1593. Установление этой демократической формы законотворчества должно повысить качество законотворческого процесса. Однако она предусмотрена, главным образом, для федеральных органов исполнительной власти, которые разрабатывают законопроекты для дальнейшего их внесения в Правительство.
1 Письмо Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 18 ноября 2003 года № вн2-18/490.
2 Обзор литературы по данному вопросу см.: Баранов В.М. Техника правотворчества. Природа, основные приемы, значение: ретросп. библиогр. указ. М., 2010.
3 СЗ РФ. 2012. № 10, ст. 1247.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
15. Отредактированный и доработанный законопроект подлежит согласованию, которое составляет самостоятельный этап законотворчества. Законопроект должен быть согласован с заинтересованными органами, которых он касается или которые в той или иной степени ведают вопросами, входящими в предмет законодательного регулирования.
Проект федерального закона, оказывающий влияние на доходы и расходы федерального бюджета, бюджеты субъектов Российской Федерации, подлежит направлению для заключения в Минфин России, в финансовые органы субъекта Российской Федерации для оценки финансовых последствий принятия соответствующего решения.
16. Обязательным этапом законотворчества является проведение экспертизы законопроекта. Прежде всего, речь идет о правовой экспертизе. Она проводится в целях определения соответствия положений проекта правового акта нормам Конституции Российской Федерации, международным обязательствам нашей страны и требованиям актов большей юридической силы.
Помимо правовой экспертизы законопроект может проходить криминологическую, лингвистическую, экономическую и антикоррупционную экспертизы. С учетом замечаний и предложений он в очередной раз дорабатывается.
Таково в общем виде содержание стадии подготовки законопроекта.
17. Следующий этап — внесение законопроекта субъектом законодательной инициативы. Исчерпывающий перечень таких субъектов дан в Конституции Российской Федерации (ст. 104). Это: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, член Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации. Данные субъекты пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, то есть они могут вносить законопроекты по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации могут выходить с законодательной инициативой только по вопросам их ведения.
18. Поступившие в Государственную Думу законопроекты рассматриваются в порядке, установленном Регламентом нижней палаты.
После регистрации законопроект передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов согласно их предметной компетенции. После этого решается вопрос о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.
Изучение проектов законов депутатами осуществляется в трех чтениях, за исключением проектов федеральных законов о бюджете России на очередной финансовый год и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов страны на тот же период, которые рассматриваются в четырех чтениях.
Однако существенным недостатком современного законотворческого процесса на данном этапе является нарушение принципа разумности сроков рассмотрения законопроектов. Некоторые законопроекты годами не выносятся на рассмотрение Государственной Думы. Примером может являться подготовленный внесенный в Госдуму Верховным Судом Российской Федерации проект Федерального закона «О федеральных административных судах Российской Федерации», который вот уже более 12 лет лежит «под сукном» в Госдуме. Более 4 лет лежит без движения проект федерального закона, внесенный мною и коллегами единомышленниками из ЕР и КПРФ, о распространении льгот полных кавалеров ордена Трудовой славы на полных кавалеров ордена «За службу Родине СССР», которых осталось всего 9 человек. Свыше пяти лет не вносился на рассмотрение авторский проект федерального закона о распространении льгот, предусмотренных Законом «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» народным артистам СССР и Российской Федерации.
Другие, напротив, рассматриваются в ускоренном порядке, иногда на подготовку поправок депутатам дается 2-3 дня, некоторые законопроекты принимаются сразу во втором и третьем чтении, что приводит к ошибкам (пример закона о борьбе с отмыванием доходов, полученных незаконным путем).
На этапе обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может: 1) принять или одобрить законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок; 2) принять или одобрить закон, за исключением проекта по предметам совместного ведения России и ее субъектов; 3) отклонить законопроект.
Непринятые или неодобренные альтернативные проекты законов считаются отклоненными. Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Его копии направляются ответственными комитетами субъектам, инициировавшим рассмотрение данного проекта.
К сожалению, вышеприведенные статистические данные свидетельствуют о том, что материал, который приходит в нижнюю палату парламента зачастую некачественный, что свидетельствует о поспешности внесения и слабой предварительной проработке законопроектов.
Законопроекты порой не соответствуют уровню юридического акта, характеру общественных отношений, которые он призван регулировать, не соблюдена юридическая техника, плохо проработан вопрос потребности в законодательном регулировании и т. д.
Нужно критически оценить и профессиональную пригодность парламентариев. Большинство депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации не имеют специального законотворческого опыта, а обязательная подготовка парламентариев на предмет их правотворческой деятельности в нашем парламенте не предусмотрена. Вместе с тем, писать законопроекты должны, прежде всего, юристы. Причем юристы, обладающие для этого необходимыми познаниями и навыками.
В этой связи полагаю, что в корне неправильно относиться к законодательству как к своду благих пожеланий, от кого бы они ни исходили. Ведь далеко не все, что кажется важным с точки зрения общественной морали или партийной идеологии можно и нужно оформлять в виде федеральных законов.
В случае принятия или одобрения проекта документа в первом чтении Государственная Дума в своем постановлении обозначает срок представления к нему поправок. Это, как правило, не менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов менее 30 дней.
Поправки к данному законопроекту вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополнения конкретными статьями либо в виде предложений об исключении определенных слов, пунктов, частей или целых статей законопроекта. Эти поправки вправе вносить те же субъекты законодательной инициативы, которые имеют право на внесение законопроекта.
В законопроект не могут вноситься поправки, которые выходят за рамки концепции или ломают ее. Вместе с тем, еще одним существенным недостатком законотворчества является нарушение этого неписаного правила. Так, в законопроект, который жестко устанавливал 6-месячный срок внесения Правительством Российской Федерации законопроекта после вынесения решения Конституционного Суда Российской Федерации о неконституционности норм, которые следует изменять или отменять, была предпринята попытка внести поправку в редакции, согласно которой Правительство вносит законопроект, как правило, в 6-месячный срок. Конечно, такая поправка полностью дезавуирует смысл законопроекта.
Тем не менее, в Государственной Думе 6-го созыва наметились некоторые положительные тенденции развития законотворческого процесса:
— снижение количества вносимых законопроектов и повышение их качества;
— выработка научно обоснованной методики повышения качества вносимых законопроектов;
— применение упрощенного порядка рассмотрения законопроектов, явно утративших свою актуальность ввиду принятия по этой же тематике более современных законов, явного их несоответствия современным реалиям (освобождение от законопроектного балласта прошлых лет);
— поиски системного подхода в планировании законопроектных работ на базе послания Президента и других концептуальных документов;
— повышение индекса демократии в Госдуме в рамках межфракционной дискуссии.
19. Названные тенденции можно было бы развить, а недостатки законотворчества существенно минимизировать в случае реализации следующих предложений:
— утверждение концепции государственной правовой политики;
— принятие федерального закона о порядке принятия законодательных актов Российской Федерации («закон о законах») и о мониторинге действующего законодательства;
— законодательное закрепление обязанности руководства палат парламента ежегодно выступать с докладом о состоянии законодательства Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики). Ранее с таким докладом выступал Председатель Совета Федерации Российской Федерации;
— организация специальной подготовки парламентариев по вопросам осуществления законотворческого процесса;
— предоставление депутатам Госдумы и членам Совета Федерации права осуществлять заказ в научных учреждениях на подготовку законопроектов, согласно техническому заданию, утвержденному руководителем фракции;
— снижение рисков спораданического, инструментального и изолированного законотворчества благодаря переходу на «нормальный» режим законотворческого процесса.
Думается, такие меры позволят продвинуться вперед на пути решения задачи повышения качества законотворчества. Как справедливо сказал председатель Государственной Думы 6-го созыва С.Е. Нарышкин, «... восстанавливать высокий авторитет Закона жизненно необходимо, если мы хотим, чтобы вся система законодательства была прочным фундаментом для развития демократического общества и строительства в России действительно правового государства»1.
1 Выступление 25 октября 2012 года в МГУ им. М.В. Ломоносова на научно-практической конференции «К 20-летию Конституции России: анализ и перспективы законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации». и Р1_: http://www.duma.gov.ru/news/274/221317/
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Далее в обсуждении проблематики качества действующего российского законодательства выступили либо представили тексты своих докладов участники встречи. Реализуя принцип экономичности представления имеющихся материалов, редколлегия журнала избирает следующий формат публикации: после фамилии автора указывается должность, а затем научные степени и звания и наименование доклада.
Баранов В.М., помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации — «Идея законопроекта как средство ранней диагностики качества современного российского законодательства»
Качество современного российского законодательства обусловлено столь огромным числом объективных и субъективных факторов, что до тех пор пока мы не определим всего несколько приоритетных направлений совершенствования законотворчества, о приемлемом уровне правопорядка вести речь нельзя.
Одним из таких направлений является ранняя диагностика качества законодательства. И прежде всего, я имею в виду идею законопроекта как первоначального этапа законотворчества. Убежден: стадия законодательной инициативы должна завершаться формулированием идеи законопроекта.
Идея законопроекта — относительно самостоятельный прием юридической техники, организационно автономный начальный этап законотворчества, представляющий собой систему теоретически обоснованных, практически апробированных либо выработанных на основе здравого смысла суждений о настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации, ближайших и отдаленных целях акта, ожидаемом результате.
Методологическую сторону и научно-практический статус идеи законопроекта, ее ценность и значимость мне довелось достаточно подробно осветить в ряде публикаций1. Потому сразу дам свою трактовку этого феномена и сосредоточусь лишь на одном аспекте — своевременный учет и адекватная оценка выдвинутых идей законопроектов есть залог качества законотворчества, действенная профилактика законотворческих ошибок, радикальное удешевление законодательного процесса, резкое снижение вредных побочных последствий законодательных актов. Законотворческая деятельность рискогенна, и на стадии оценки идеи законопроекта вполне можно снизить ее рискоемкость, предотвратить содержательные и технико- юридические дефекты.
В русле этого аспекта предложу несколько конкретных сюжетов и дам несколько предложений.
Первое. Годами ежедневно в разных средствах массовой коммуникации «вбрасывается» огромное, необозримое число идей законопроектов. Количество их даже приблизительно определить невозможно, однако законодательные предложения юристов среди них не преобладают. Даже принимая во внимание шарлатанство, болезни, популизм, пиар и тому подобное, можно не сомневаться, что в этой массе законодательных идей наверняка есть «моменты истины», и мы теряем это социальное богатство. Системы слежения за обнародуемыми идеями законопроектов нет. Создать ее под силу только государству при помощи коллективного научного разума. Организация какого-то Центра даже при авторитетном юридическом учреждении проблему не решит.
Второе. Ныне возможности федерального и регионального законодателя в поиске и оценке идей законопроектов ограничены. Нужен поиск путей расширения этих возможностей. Некоторые депутаты за один созыв выдвигают по 110 законодательных инициатив, проходят единицы. Есть резон каким-то образом ограничить «законодательную активность» депутатов, отдав приоритет фракциям, то есть коллективным законодательным инициативам.
Накануне Всероссийского совещания судей председатель Верховного Суда РФ Вячеслав Лебедев дал эксклюзивное интервью «Российской газете», где привел любопытную цифру: в 2012 году Верховный Суд РФ подготовил официальные отзывы на 69 законопроектов, предусматривающих изменение Уголовного кодекса РФ. Из них поддержано только 12 законопроектов2. Легко представить, какой объем работы Верховный Суд России провел «вхолостую». Просто большинство отвергнутых законопроектов могли и должны быть «отсеяны» на самых первых стадиях законотворчества, не обременяя множество государственных и общественных инстанций бесполезными дискуссиями и бессмысленными оценками.
1 См.: Баранов В.М. Национальный интерес и идея законопроекта: проблема трансформации // Правовое обеспечение национальных интересов: материалы международной научно-практической конференции (Москва, 25—26 октября 2005 г.) / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 63—81; Его же: Идея законопроекта // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 28—39; Его же: Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 9—17; Его же: Категория «идея законопроекта» в понятийной системе теории правотворчества // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 153—154; Его же: Идея и концепция законопроекта: некоторые содержательные и технико-юридические проблемы взаимосвязи // Научные труды Российской академии юридических наук: в 3 т. М., 2008. Вып. 8. Т. 1. С. 641 —652; Его же: Идея и концепция законопроекта: понятие, значение, диалектика функционирования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 17. С. 15—29.
2 См.: Барщевский М., Лебедев В. Судя по всему // Российская газета. 2013. 19 февраля.
