CC BY
23
1
ХРОНИКА
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА: ПОЧЕМУ НЕ ПОЛУЧАЕТСЯ КАК ХОЧЕТСЯ (обзор заседания «круглого стола» на тему «Вопросы повышения эффективности реализации федеральными парламентариями законодательной инициативы»)
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2018.1J
Яшкова Ольга Андреевна, стажёр Редакции журнала «Право и современные государства, e-mail: [email protected].
Аннотация. 13 декабря 2017 года состоялся «круглый стол» на тему «Вопро-
сы повышения эффективности реализации федеральными парламентариями законодательной инициативы» под руководством председателя Комитета А.В. Кутепова. Также в этом мероприятии приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители научных институтов и организаций, студенты и доценты из МГИМО, МГУ, Международного университета. Обсуждались проблемы современного законодательного процесса, участия в нём региональных законодательных органов, эффективность внесения законопроектов различными субъектами права законодательной инициативы; рассматривалась необходимость принятия федеральных законов «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» и «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Выступали А.В. Кутепов, Е.Б. Мизулина, С.А. Попов, В.Н. Карамышев, А.Е. Постников, И.Л. Данилевская, С.В. Бошно, И.А. Старостина, Н.М. Колосова, С.А. Комаров, Н.М. Чепурнова, И.К. Сухарев.
Ключевые слова: Совет Федерации; повышение эффективности; законодательная инициатива; федеральные парламентарии; законодательный процесс; региональные законодательные органы; эффективность; федеральные законы; конституционные законы; нормативные правовые акты; статус закона; процент законодательных
инициатив; поправки к законопроекту; неконституционная монополизация федерального законодательного процесса; первоочерёдное принятие закона; нулевое чтение; обеспечение права законодательной инициативы субъектов законодательной инициативы; правовая система; органы государственной власти; органы местного самоуправления; модели института законодательной инициативы; парламентские процедуры.
13 декабря 2017 года состоялся «круглый стол» на тему «Вопросы повышения эффективности реализации федеральными парламентариями законодательной инициативы» под руководством председателя Комитета А.В. Кутепова. Также в этом мероприятии приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители научных институтов и организаций, студенты и доценты из МГИМО, МГУ, Международного университета в Москве. Обсуждались проблемы современного законодательного процесса, участия в нём региональных законодательных органов, эффективность внесения законопроектов различными субъектами права законодательной инициативы; рассматривалась необходимость принятия федеральных законов «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» и «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Выступали Андрей Викторович Кутепов (председатель Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности), Елена Борисовна Мизулина (заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству), Сергей Александрович Попов (заместитель председателя Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности), Виктор Николаевич Карамы-шев (председатель совета Курского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Деловая Россия»), Александр Евгеньевич Постников (заведующий отделом конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук), Инна Леонидовна Данилевская (кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора теории конституционного права «Института государства и права РАН»), Светлана Владимировна Бошно (заведующая кафедрой государствоведения ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор), Инга Анатольевна Старостина (доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук), Нина Михайловна Колосова (главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук), Сергей Александрович Комаров (заведующий кафедрой теории и истории Международного университета в Москве, Президент межрегиональной ассоциации теоретиков государства и права, учёный-юрист, профессор), Наталья Михайловна Чепурнова (директор программы центра экспериментальных
образовательных программ, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин РАНХиГС при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор), Иван Константинович Сухарев (Российский депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ 7-го созыва, первый заместитель председателя комитета Государственной Думы по развитию гражданского общества, вопросам общественных объединений и религиозных организаций).
Участники «круглого стола» обсуждали, сколько законопроектов обрели статус закона, с чем связано то, что такой большой процент законодательных инициатив не приобретает статус законов. По мнению большинства участников причины низкой эффективности права законодательной инициативы состоят в несовершенстве процедуры законодательного процесса, ненадлежащем выполнением авторами законопроектов правотворческих правил, невысоким качеством законопроектов и другими организационными и нормативными причинами.
Андрей Викторович Кутепов открыл заседание круглого стола. Он проанализировал ситуацию с законодательной инициативой и отметил, что процесс во многом тормозится из-за отсутствия закона о принятии федеральных конституционных и федеральных законов. Поэтому имеет место быть такая форма взаимодействия, при которой инициативы, требующие срочного внесения и принятия, могут быть внесены сенаторами или депутатами, а Правительство подключится на стадии поправок.
А.В. Кутепов считает необходимым повысить эффективность законопроектов сенаторов и предложить Госдуме включить в программу на текущую сессию в приоритете законопроекты, внесённые членами Совета Федерации. Акцент делается на внимании парламентариев к поправке к законопроекту второго чтения, поскольку она менее формализована и более эффективна.
Елена Борисовна Мизулина видит причину неконституционной монополизации федерального законодательного процесса в том, что законодательные инициативы парламентариев рассматриваются в последнюю очередь. Правительство даже не вчитывается и не вникает в содержание законопроекта. Свои законопроекты они лоббируют, проводят и обеспечивают их первоочередное принятие. Е.Б. Мизулина отметила что важно проанализировать как организован федеральный законодательный процесс, защитить наше конституционное право законодательной инициативы, особенно сенаторов.
Сергей Александрович Попов представил «круглому столу» ряд графиков, чтобы показать, что всё познаётся в сравнении. На графиках прослеживается сокращение законодательных инициатив членов Совета Федерации.
Если посмотреть процент принятых законопроектов, внесённых членами Совета Федерации, и сравнить с процентом по Государственной Думе, то видно, что эффективность членов Совета Федерации выше, чем у депу-
татов Государственной Думы и это устойчивая тенденция. Очень низкой является эффективность субъектов Федерации - только 8-9 процентов законопроектов принимаются в качестве законов.
Виктор Николаевич Карамышев отметил большое значение конструктивного сотрудничества между комитетами по регламенту Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума очень загружена проектами, для своевременного рассмотрения проектов проводит по 6 пленарных заседаний в месяц и работает до 20 часов. В.Н. Карамышев представил сравнительную статистику законопроектной работы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Всего было внесено законопроектов членами Совета Федерации - 413 законопроектов, 190 из них еще рассматриваются, 223 рассмотрены. Депутаты Государственной Думы соответственно: 1850 внесено, 835 рассматриваются, 1015 рассмотрены. То есть больше половины законопроектов членов Совета Федерации рассмотрено и примерно такой же процент у депутатов Государственной Думы. Если для повышения законодательного процесса все же необходимо признать законодательные инициативы членов Совета Федерации первоочередными, то для этого надо внести изменения в статью 50 Регламента Государственной Думы. Важно обеспечить приглашение автора законопроекта - субъекта права законодательной инициативы - на заседание Государственной Думы для участия в рассмотрении проекта.
Андрей Евгеньевич Постников от имени Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ отметил, Институт активно участвует в экспертном сопровождении законотворческой деятельности. Он отметил, что Правительство оценивает роль законопроекта в правовой системе, рассматривает с точки зрения вопроса обеспечения единства правовой системы, и даёт финансовое обоснование законопроекта, рассматривает возможность администрирования законопроекта и то, как государственный аппарат, органы государственной власти, органы местного самоуправления смогут реализовывать этот законопроект. При этом парламентарии до сих пор лишены мощной экспертной поддержки, которая могла бы обосновывать внесение и оценку тех или иных законопроектов. По мнению профессора, отсутствие закона о нормативных правовых актах является пробелом в законодательстве.
Светлана Владимировна Бошно начала свое выступление с пословицы о том, что никто не может быть судьёй в собственном деле. Применительно к законодательному процессу это означает, что в нарушение этого тезиса Правительство выполняет все действия самостоятельно: само пишет проекты и само даёт заключения на себя и проекты других субъектов. Однако, если авторы, когда они сами оценивают свое творчество, никогда не будут непредвзято его оценивать. Поэтому законопроекты Правительства успешнее: они легко получают только положительные заключения в отличие от законопроектов других субъектов права законодательной инициативы
Профессор предложила укрепить правовую связь между инициатором закона и его проектом и сосредоточиться на подготовке стратегии, концепции или доктрины развития форм законодательства», куда соединить и свод законов, и систему законодательства, и нормативные акты, и правотворчество. Возможное название «Концепция правотворчества».
Инга Анатольевна Старостина видит проблему ещё и в том, что 727 субъектов права законодательной инициативы уже конституционно определены как равноправные, но разностатусные; также есть проблема злоупотребления правом законодательной инициативы отдельными субъектами. Президент не только вносит законопроекты, но еще и подписывает их, что не соответствует тезису Л.И. Петражицкого о том, что никто не может быть судьей в собственном деле. Есть проблемы с правом законодательной инициативы Конституционного Суда, который вправе (это его полномочие) рассматривать любой закон на конституционность. Значит, свой собственный закон он будет оценивать, не будучи непредвзятым и свободным.
Нина Михайловна Колосова предложила вниманию участников круглого стола две модели института законодательной инициативы.
Первая - когда совмещаются субъект законодательной инициативы и участники законодательного процесса. Вторая - разделение: участники законодательного процесса - отдельно, а субъекты законодательной инициативы - отдельно. Надо проработать обе модели и выбрать оптимальную. Не продуктивно вырывать элементы их разных моделей и пытаться их совмещать.
Наталья Михайловна Чепурнова считает нужным принять федеральный закон о Федеральном Собрании и включить туда и парламентские процедуры, и законодательные инициативы. Профессор высказала мнение о том, что принятие закона «о законах» и закона о нормативных правовых актах станет своеобразным «шлюзом» на пути избыточного законотворчества.
Иван Константинович Сухарев отметил, что законы не имеют регулятивного значения, они не воспринимаются населением как справедливые, ориентированные на их ментальность и восприятие порядка регулирования общественных отношений, соответственно, потенциально не успевает народ перерабатывать эти законы, поэтому в силу этого они не исполняются. Конечно, есть определенные трудности в получении заключения Правительства. В основном эти трудности заключаются в сроках получения заключения.
В результате выступлений и обсуждений участники «круглого стола» пришли к следующим выводам:
1. Активизировать работу над проектом федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».
2. Рекомендовать использовать процедуру предварительного обсуждения проектов федеральных законов на площадке Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ.
3. Рекомендовать членам Совета Федерации активнее использовать предусмотренное статьёй 1411 Регламента Совета Федерации право направления подготовленных ими законодательных инициатив для предварительного рассмотрения в комитеты Совета Федерации, Правовое и Аналитическое управления Аппарата Совета Федерации.
4. Совету Федерации обратиться в Государственную Думу с предложением внести изменения в статью 50 Регламента Государственной Думы, предусматривающего включение законодательных инициатив членов Совета Федерации в перечень подлежащих первоочередному рассмотрению.
5. Продолжить мониторинг эффективности реализации федеральными парламентариями права законодательной инициативы.
