CC BY
48
■•¡¡¡Р" _ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ_
КОНСОЛИДИРОВАННАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА
С.О. Харламов,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России
В.В. Ломакин, кандидат юридических наук, доцент кафедры противодействия терроризму и экстремизму ВИПК МВД России Научная специальность 12.00.02 - конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Делается попытка обоснования создания конституционно-правового механизма осуществления совместной (консолидированной) законодательной инициативы Федерального Собрания Российской Федерации с органами законодательной власти субъектов РФ. Данные процедуры необходимы для учета особенностей развития субъектов РФ и преодоления возникающих правовых коллизий в различных сферах правового регулирования.
Ключевые слова: законотворчество, законодательные процедуры, законодательная инициатива, законодательный процесс, законодательные органы государственной власти, нормативные правовые акты.
CONSOLIDATED LEGISLATIVE INITIATIVE
S.O. Kharlamov,
the candidate of jurisprudence, the senior lecturer, the professor of chair of the constitutional and municipal right of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
V.V. Lomakin,
the candidate ofjurisprudence, the senior lecturer of chair of counteraction to terrorism and extremism VIPK the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. This article attempts to justify the creation of a constitutional and legal mechanism for implementing the joint (consolidated) legislative initiative of the Federal Assembly of the Russian Federation with the legislative power of the subjects of the Russian Federation . These procedures are necessary to account for the peculiarities of the development of Russian regions and overcome the legal conflicts in various areas of legal regulation.
Keywords: Legislation, legislative procedure, the legislative initiative, the legislative process, legislative bodies of state power, regulations.
Государственное устройство РФ предопределяет определенные характеристики построения системы законодательных органов государства, что сказывается на правовой системе, которая имеет свои особенности. Территория России состоит из субъектов РФ, которые являются ее частями. Конституцией РФ установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Одним из основных принципов построения государственной власти в Российской Федерации является создание двухуровневой системы органов законодательной власти. На федеральном уровне, в соответствии с Конституцией, Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации и состоит из двух палат — Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ. При этом палата федерального парламента выступает самостоятельным участником законодательного процесса.
Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Россий-
ской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Законодательная власть в Российской Федерации осуществляется Федеральным Собранием РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституцией РФ установлена система представительных органов государственной власти, выполняющих законодательные функции.
Законодательные органы субъектов РФ являются единственными органами власти, которые наделены правом законодательной инициативы в субъектах. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ таким правом не обладают.
Система законодательства Российской Федерации состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Согласно Конституции РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы принимаются Государственной Думы РФ и одобряются Советом Федерации РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Каждый из субъектов РФ имеет свои особенности, отличается экономическим развитием, составом территории, плотностью населения и пр. Создание правовых систем субъектов РФ опирается на эти особенности, определяется ими. Исходя из этих предпосылок возникает необходимость в обеспечении единой правовой системы РФ и взаимодействие законодателей.
Взаимодействие палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ направлено на имплементацию норм Конституции РФ и федерального законодательства в правовых системах субъектов РФ.
В силу этого для обеспечения стабильности правовой системы в России законы должны не просто не противоречить друг другу, но и быть согласованными, представляя единое целое. При этом следует учитывать, что Федеральное Собрание РФ воздействует на правовую систему субъектов Федерации; законодательные органы субъектов Федерации участвуют в федеральном законодательном процессе. Так, осуществляется взаимодействие органов законодательной власти Федерации и ее субъектов.
Законотворчество осуществляется органами законодательной власти на основе, ст.ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, которые определяют разграниче-
ние предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам ведения Российской Федерации Федеральное Собрание принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие и верховенство на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае возникновения противоречия между федеральным законом и законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия федеральному закону нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, изданного вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
В Совет Федерации РФ входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В силу порядка формирования Совет Федерации РФ играет роль представителя субъектов Федерации. Как верхняя палата парламента он активно взаимодействует с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законодательный процесс осуществляется в рамках установленного Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания РФ порядка. Рассмотрим эту процедуру в той части, которая касается законодательной инициативы.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы и участвуют в федеральном законодательном процессе наряду с Президентом РФ, Советом Федерации, членами Совета Федерации РФ, депутатами Государственной Думы РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. Право законодательной инициативы предоставлено им в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.
Согласно ч. 2 ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу РФ. Первоначально законопроект получает Председатель Государственной Думы РФ (ч. 1, ст. 107 Регламента ГД), затем он направляет законопроект и материалы к нему в профильный комитет (ч. 2, ст. 107 Регламента ГД). Решение профильного комитета о соответствии законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы РФ, включающее предложения по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы РФ (ч. 3, ст. 107 Регламента ГД).
Дальнейшее движение законопроекта зависит от мнения профильного комитета и решения Совета Государственной Думы РФ. В случае, если Совет Государственной Думы РФ принимает положительное решение, то назначает один из комитетов Государственной Думы РФ ответственным по законопроекту (в некоторых случаях, назначает также комитет- соисполнитель (комитеты-соисполнители); включает законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы РФ на текущую либо на очередную сессию; направляет законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации РФ, Правительство РФ, Общественную палату РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний (ч. 1, ст. 108 Регламента ГД).
В случае, если Совет Государственной Думы РФ принимает отрицательное решение, то возвращает законопроект субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований, установленных ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента ГД. В таком случае законопроект не считается внесенным в Государственную Думу РФ (ч. 3, ст. 108 Регламента ГД).
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы РФ, перед их рассмотрением на заседании Государственной Думы РФ, направляет их в высшие органы законодательной и исполнительной власти субъектов для подготовки и представления в Государственной Думе РФ отзывов (ст. 109 Регламента ГД).
Представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта (ч. 3, ст. 113 Регламента ГД).
В статье рассматривается законодательная инициатива как форма участия парламентов субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. Законодательная инициатива - форма участия за-
конодательных собраний субъектов в федеральном законодательном процессе.
Таковы принципы, на которых осуществляется законотворчество в Российской Федерации и формируется правовое пространство.
Посредством законодательной инициативы субъекты Федерации воздействуют на федеральное законодательство, направленное на регулирование общественных отношений всего государства.
Консолидированная законодательная инициатива обеспечивает совместное законотворчество Федерального Собрания РФ и субъектов РФ, посредством которой они вместе формируют нормы еще до внесения содержащих их законопроектов в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы. Таким образом, обеспечивается согласование воль федеральных и региональных законодателей в процессе формирования проекта закона.
Законодатель субъекта РФ может оперативнее отреагировать на возникновение необходимости законодательного регулирования и выступить с предложением в виде внесения законопроекта в Государственную Думу РФ. Субъекты Федерации являются непосредственными законодателями на региональном уровне; без учета их мнения и опыта не возможно в полной мере регулировать общефедеральные отношения.
В таком случае, в задачу федерального законодателя входит содействие законодательному органу субъекта РФ в разработке такого законопроекта и внесении его в нижнюю палату РФ.
Достижение этой цели требует усиленной совместной работы Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный парламент как конституирующее ядро должен организовывать этот процесс, быть центром правового регулирования, определять правила для всех остальных участников.
Федеральный парламент и законодательные органы субъектов Федерации действуют совместно, что требует определенных правовых моделей взаимодействия представительных органов.
Одним из таких правовых инструментов выступает консолидированная законодательная инициатива.
В Послании Федеральному Собранию РФ 2008 г. Президент России Дмитрий Анатольевич Медведев поставил задачу повышения эффективности законодательной деятельности субъектов Федерации на федеральном уровне и поручил Совету Федерации РФ организовать эту работу.
Советом Федерации РФ принят ряд мер, направленных на правовое обеспечение введения в России института консолидированной законодательной инициативы.
В целях реализации Послания Президента РФ принята Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (пред-
ставительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе (далее - Концепция), которая выделяет одними из основных направлений этого взаимодействия совместное внесение в Государственную Думу РФ в порядке реализации права законодательной инициативы проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов - консолидированных законодательных инициатив и совместную разработку проектов таких законов.
Были внесены изменения в Регламент Совета Федерации РФ. Теперь консолидированная законодательная инициатива официально применяется Советом Федерации РФ. Согласно Регламенту Совета Федерации РФ законопроекты могут вноситься в Государственную Думу РФ совместно с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации) в форме консолидированной законодательной инициативы.
Условием внесения проекта консолидированной законодательной инициативы на рассмотрение Совета Федерации выступает решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (решений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации) о совместном с Советом Федерации РФ внесении консолидированной законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.
Разработано Типовое соглашение между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации о взаимодействии в федеральном законодательном процессе, заключаемое в двустороннем порядке с парламентом субъекта РФ, и определяет права и обязанности сторон при осуществлении указанной деятельности.
Проанализировав положения указанных актов, консолидированную законодательную инициативу можно определить как совместное внесение в Государственную Думу РФ законопроектов Советом Федерации РФ и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (или несколькими законодателями субъектов Федерации). В таком виде верхней палатой федерального парламента было решено содействовать законодателям субъектов РФ в реализации их права законодательной инициативы. Также указанными положениями предусмотрено, что другие парламенты субъектов Федерации могут присоединяться к такой инициативе.
Организатором создания консолидированной законодательной инициативы выступает Совет Федерации РФ, который разрабатывает совместно с
законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации такие законопроекты и затем вместе с ними вносит их в Государственную Думу РФ.
Появление консолидированной законодательной инициативы обусловлено необходимостью обеспечения участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Консолидированная законодательная инициатива является одной из форм законодательной инициативы.
Консолидированная законодательная инициатива могла быть представлена и в иных формах.
Активное использование законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательной инициативы неизбежно порождает большое количество законопроектов, вносимых в Государственную Думу РФ. Создается ситуация, в которой законодательные органы субъектов Федерации могут вносить предложения о правовом регулировании одних и тех же общественных отношений. Законопроекты экономических регионов могут быть достаточно схожими. Например, такими инициативами могут выступать предложения законодателей пограничных регионов России, субъектов одного Федерального округа и т.п.
Исходя из этого, можно выделить две правовые модели консолидированной законодательной инициативы.
В соответствии с первой Государственная Дума РФ объединяет внесенные законодательные инициативы законодательных органов субъектов Федерации, направленные на регулирование одной и той же сферы общественных отношений. Затем передает группу таких законопроектов в Совет Федерации РФ, который совместно с законодателями субъектов РФ организовывает разработку консолидированного законопроекта.
Завершающей стадией этого процесса выступает консолидированная законодательная инициатива законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и Совета Федерации РФ.
Центральным субъектом этой деятельности выступает Совет Федерации РФ, который совместно с региональными законодателями разрабатывает такой законопроект, являясь представителем консолидированной законодательной инициативы, выступая от имени субъектов Федерации, которые решили внести ее в Государственную Думу РФ.
В таком случае, в задачу федерального парламента могло бы входить обобщение схожих законопроектов субъектов Федерации.
Таким образом, законодательные инициативы парламентов субъектов Федерации, имеющие один предмет регулирования, могут быть превращены в
один законопроект, вносимый совместно органами законодательной власти двух уровней.
Одновременно с участием в осуществлении консолидированной законодательной инициативы законодательный орган субъекта РФ может вносить законопроект, подпадающий под такую категорию, в рамках обыкновенной законодательной инициативы. Указанное положение можно рассматривать как переходное, оно могло бы решить проблему долгого прохождения законодательных инициатив субъектов Федерации в Государственной Думе РФ и Совете Федерации РФ на первоначальном этапе введения консолидированной законодательной инициативы.
Указанные меры позволят Федерации лучше отражать реальное положение в государстве, обеспечивать гармонизацию федерального и регионального законодательства, а также равноправие субъектов РФ.
Основные положения второй модели консолидированной законодательной инициативы выглядят следующим образом.
Исходным положением этой модели следует считать предоставление возможности субъектам Федерации самим организовывать создание консолидированного законопроекта.
На основании переговоров законодателей субъектов РФ, ими может быть определена необходимость объединения своих усилий в сфере законодательной инициативы.
Могли бы быть созданы межрегиональные комиссии, состоящие из депутатов парламентов субъектов РФ. Такие комиссии формировались бы на паритетных началах. В их функции входило бы обеспечение взаимодействия законодательных собраний субъектов Федерации. В таком случае можно говорить о межрегиональном законотворчестве.
В такую комиссию могли бы вноситься проекты законов субъектов-участников для оценки возможности консолидированной законодательной инициативы.
В случае принятия комиссией решения придания законопроектам субъектов РФ статуса консолидированной законодательной инициативы, в ее обязанности могла бы входить разработка текста законопроекта при совместном участии субъектов Федерации, входящих в комиссию. Такие комиссии могли бы действовать как на постоянной основе, так и создаваться для разработки конкретного законопроекта.
Входящие в комиссию парламентарии могли бы выступать представителями такого законопроекта в Федеральном Собрании РФ.
Могли бы формироваться подкомиссии по различным отраслям права. В таком случае им следовало бы концентрировать законотворческую информацию всех субъектов Федерации для поиска однородных законопроектов. При нахождении таковых, они могли бы предлагать им разработку консолидированной законодательной инициативы.
Следует учитывать, что такие комиссии не могут вносить в Государственную Думу РФ законопроекты в порядке законодательной инициативы, так как таким правом обладают только перечисленные в Конституции РФ субъекты. Поэтому выступать с консолидированной законодательной инициативой могут только законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с Советом Федерации РФ.
Готовый текст совместно разработанного законопроекта передается в Совет Федерации РФ, который либо вносит в него изменения и отправляет на доработку либо вместе с законодательными органами субъектов РФ вносит его в Государственную Думу РФ.
Законопроект, прежде чем стать консолидированной законодательной инициативой, следует рассмотреть Советом Федерации РФ, который является органом федеральной законодательной власти, представляющим все субъекты Федерации. В силу этого его участие в консолидированной законодательной инициативе будет способствовать более комплексному применению этой формы взаимодействия Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Субъекты Федерации сами определяют, какие законопроекты должны быть объединены для создания консолидированной законодательной инициативы.
Исходя из этого консолидированная законодательная инициатива могла бы быть методом достижения несколькими субъектами Федерации, с одной стороны, сближения своих законодательных баз для достижения общих целей, с другой, - объединения ресурсов региональных законодателей с Федеральным парламентом.
И федеральным и региональным законодателям следует осуществлять поиск законодательных предложений, имеющих схожие положения. Правовой мониторинг - одно из главных условий обеспечения разработки качественного консолидированного законопроекта.
Консолидированная законодательная инциатива позволяет решить проблему сближения законодательства России на разных уровнях на этапе законодательной инициативы, еще на стадии зарождения закона, не допустить возникновения коллизии закона на стадии законодательной инициативы.
Исходя из вышеизложенного, консолидированную законодательную инициативу следует использовать как инструмент объединения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Положения о консолидированной законодательной инициативе могут быть использованы при разработке закона о законодательном процессе в РФ и закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации.
Консолидированная законодательная инициатива не нарушает установленных Конституцией РФ принципов государственного устройства. Такая форма законодательной инициативы направлена на воздействие на первый этап законодательного процесса. Она позволяет объединить законодательные ресурсы нескольких субъектов Федерации для создания более согласованного законопроекта.
Если считать, что законотворчество начинается с возникновения необходимости законодательного регулирования каких-либо общественных отношений, то формирование консолидированной законодательной инициативы следует начинать с этого момента. Другими словами, прежде чем приступать к разработке законопроекта следует оценить, сможет ли он стать консолидированной законодательной инициативой, ведется ли работа по созданию похожих законопроектов другими субъектами РФ и следует ли совместно осуществлять деятельность по разработке такого законопроекта.
Деятельность по осуществлению консолидированной законодательной инициативы включается в более широкое понятие — законотворчество. Его особенностью можно считать тесное взаимодействие федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации. Вместе с тем, консолидированная законодательная инициатива объединяет деятельность нескольких органов законодательной власти субъектов Федерации.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются участниками федерального законодательного процесса. Система законодательных органов государственной власти в РФ построена на принципе их взаимодействия; региональные органы законодательной власти не подчинены федеральному парламенту, а действуют на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Консолидированная законодательная инициатива позволяет решить ряд возникающих при осуществлении законотворчества проблем, к которым относятся: большой поток законопроектов, зачастую схожих по содержанию, обеспечение взаимодействия законодателя субъекта РФ с федеральным, сближение правовых систем Федерации и ее субъектов, снижение вероятности возникновения законодательных коллизий.
Итак, консолидированная законодательная инициатива — это форма взаимодействия Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ по совместной разработке и внесению в нижнюю палату федерального парламента законопроектов в порядке законодательной инициативы.
МАТЕРИАЛЬНЫЕ СЛЕДЫ КАК ЭЛЕМЕНТ КРИМИНАЛИСТИЧЕСКОЙ ХАРАКТЕРИСТИКИ КОНТРАБАНДЫ ВООРУЖЕНИЯ И ВОЕННОЙ ТЕХНИКИ
И.А. Хритошин,
аспирант Российской таможенной академии Научная специальность 12.00.12 - криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
E-mail: [email protected]
Аннотация. Обоснованный выбор мест потенциального обнаружения материальных следов контрабанды вооружения и военной техники - предпосылка грамотного выявления материальных следов контрабанды. Формирование общей стратегии выявления мест обнаружения материальных следов, свидетельствующих о совершении контрабанды вооружения и военной техники, должно осуществляться, на основе анализа основных стадий осуществления контрабанды
Ключевые слова: вооружение, военная техника, контрабанда, таможенная процедура, материальные следы, следы-предметы, следы-отображения, следы-вещества.
MATERIAL TRACES AS ELEMENT OF THE CRIMINALISTIC CHARACTERISTIC OF SMUGGLING OF ARMS AND MILITARY EQUIPMENT
