CC BY
32
ГОС
ХРОНИКА
КРУГЛЫЙ СТОЛ «ВОПРОСЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТАРИЕВ» (СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 29 МАРТА 2018 г.)
DO/: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2018.2-3.6
Кахоров Роман Рустамович, член Редакции журнала «Право и современные государства», e-mail: [email protected].
Аннотация. 29 марта 2018 г. в Совете Федерации Сенатор Андрей Кутепов
провёл круглый стол на тему: «Вопросы повышения эффективности реализации полномочий федеральных парламентариев». Были приглашены депутаты федерального и регионального уровней, депутаты Государственной Думы и представители научных институтов организаций. Целью встречи стало обсуждение новых тенденций, характерных для современного периода развития парламентской системы в нашей стране, а также в других странах. Были обсуждены следующие актуальные вопросы: количественные и качественные критерии оценки эффективности деятельности парламентария, проблемы взаимодействия бизнеса и субъектов права законодательной инициативы в правотворческом процессе, лоббизм, сравнение эффективности всех субъектов права законодательной инициативы, парламентаризм и внесение проектов законов в иностранных парламентах, парламентский контроль, открытость Совета Федерации и другие актуальные проблемы эффективности реализации полномочий федеральных парламентариев. Поднимались проблемы оценки деятельности федеральных парламентариев; отсутствия существенных критериев оценки работы парламентариев; лоббистской деятельности в законотворчестве; рассматривался парламентский опыт Великобритании; опыт и проблемы совершенствования практики пар-
ламентаризма на основе научного знания; математическое моделирование законов и подзаконных актов как фактор повышения эффективности участников законодательного процесса. Выступали А.В. Кутепов, С.В. Бошно, К.А. Годованюк, Д.В. Кравченко, И.А. Селезнев, С.С. Патваканов, И.А. Старостина, П.А. Верник, А.С. Автономов, В.М. Платонов, В.А. Озеров, В.С. Шурчанов, Н.М. Колосова.
Ключевые слова: законодательная инициатива, проект закона, принятие закона, законопроект, Сенат, Совет Федерации, Государственная Дума, критерии оценки эффективности деятельности парламентария, члены Совета Федерации, Депутаты Государственной Думы, разделение властей, законодательный процесс, правотворчество, законотворчество, нормативные правовые акты.
29-го марта 2018 г. в Совете Федерации Сенатор Андрей Кутепов провёл круглый стол на тему «Вопросы повышения эффективности реализации полномочий федеральных парламентариев». В мероприятии приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители научных институтов и организаций. Поднимались проблемы оценки деятельности федеральных парламентариев; отсутствия существенных критериев оценки работы парламентариев; лоббистской деятельности в законотворчестве; рассматривался парламентский опыт Великобритании; опыт и проблемы совершенствования практики парламентаризма на основе научного знания; математическое моделирование законов и подзаконных актов как фактор повышения эффективности участников законодательного процесса. Выступали А.В. Кутепов (председатель Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности), С.В. Бошно (заведующая кафедрой государствоведения ИГ-СУ Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, д.ю.н., профессор), К.А. Годованюк (старший научный сотрудник Центра британских исследований Института Европы РАН), Д.В. Кравченко (вице-президент Межрегионального Общественного фонда «Фонд развития права», член Совета Московского отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»), И.А. Селезнев (ведущий научный сотрудник Института социально-политических исследований РАН), С.С. Патваканов (магистрант, студент юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова), И.А. Старостина (доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, к.ю.н.), П.А. Верник (руководитель Секции оборонно-промышленного комплекса Совета по законодательному обеспечению оборонно-промышленного комплекса и военно-технического сотрудничества при Совете Федерации Федерального Собрания РФ), А.С. Автономов (заведующий отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор), В.М. Платонов (депутат Московской городской Думы),
В.А. Озеров (член Совета Федерации), В.С. Шурчанов (первый заместитель Председателя комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, заместитель руководителя фракции Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации»), Н.М. Колосова (главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д.ю.н., профессор).
Участники «круглого стола» выявили проблемы, вызванные отсутствием по настоящее время законодательных актов о Федеральном собрании. Данный закон мог бы отразить представительный характер парламента, его федеративную природу, закрепить процедуры взаимоотношений Федерального Собрания с другими ветвями государственной власти, а также с законодательными органами субъектов Российской Федерации и институтами гражданского общества, обеспечить гарантии открытости и профессионализма деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
Светлана Владимировна Бошно обозначила проблему невозможности объективной оценки деятельности парламентариев. Сегодня эффективность работы парламентариев оценивается по количественным показателям, которые недостоверно отражают работу члена Совета Федерации. Эти показатели установлены нелегитимно, применяются ошибочно. Отсутствует предусмотренный законодательством инструментарий, точно и достоверно измеряющий работу законодателя. Ко всем участникам законодательного процесса применяются одинаковые оценки: сколько внесено проектов законов данным субъектом права законодательной инициативы, сколько из внесенных проектов принято в качестве законов. Количество внесенных проектов всегда будет выше у депутатов, а проекты Президента и Правительства принимаются практически все.
Развивая свою мысль, С.В. Бошно предложила ряд показателей, которые должны облегчить оценочную деятельность и придать ей обоснованность и достоверность, в частности:
— сколько субъектов Федерации предварительно поддержит законопроект (такой показатель отражает в большой федеративной стране насколько эта инициатива проработана с субъектами);
— достигнута ли цель, ради которой принимался законопроект (этот показатель универсальный и может быть использован для всех субъектов законодательной инициативы).
Светлана Владимировна отметила важность установления именно качественных показателей.
По мнению профессора, в парламентской практике необоснованно переоценивается роль субъекта права законодательной инициативы как автора законопроекта. В сравнении по данному показателю члены Совета Федерации находятся в неравном положении с другими масштабными субъектами права законодательной инициативы, которые имеют свой план законопроектных работ и огромный аппарат, который пишет проекты зако-
нов. В формате количества внесённых и успешно принятых законопроектов конкурировать с Президентом РФ и Правительством РФ не сможет ни один из субъектов права законодательной инициативы. Имеется примечательный зарубежный опыт организации подготовки первоначального текста проекта закона. Для примера, в Канаде вообще отсутствует вопрос о том, кто написал проект, т.к. их по заказу пишет Минюст. От парламентария требуется только идея, а ее словесная оболочка и сопроводительные документы -работа единого исполнителя в лице Министерства юстиции.
Завершая свой доклад С.В. Бошно отметила необходимость создания Советом Федерации законодательной стратегии, а также предложила ещё раз проработать проблему открытости Совета Федерации. В этом вопросе большую роль играют средства массовой информации в связи с чем был предложен на рассмотрение Комитета по Регламенту и участников круглого стола проект телевизионной программы: «Правовой волонтёр: проблемы и решения», который направлен на организацию взаимодействия между органами государственной власти и другими участниками общественных отношений.
Кира Анатольевна Годованюк выступила с докладом на тему: «Повышение эффективности парламента - опыт Великобритании». К.А. Годованюк отметила, что Великобритания имеет огромный опыт развития парламентаризма и представительной демократии. Особенность британского парламентаризма заключается в том, что он никаким образом не регламентирован в писаной конституции. Статус Британского парламента и статус британского депутата подчиняются как многочисленным правовым кодифицированным актам, так и некоторым правовым обычаям. На протяжении последнего столетия проводится определённая конституционная реформа, направленная на повышение эффективности парламентария.
В ходе доклада К.А. Годованюк отметила, что статус британского депутата предопределён тем, что в Великобритании отсутствует чёткое деление власти на исполнительную и законодательную ветви. Победившая на выборах партия формирует правительство. Фактически, классического разделения властей у них нет. Британский кабинет министров формируется из членов Палаты общин.
В Великобритании действует мажоритарная избирательная система. Вся территория Соединённого Королевства разделяется на пятьдесят избирательных округов. Каждый гражданин голосует за конкретного депутата, а не за политическую партию. Поэтому существует диспропорция и несправедливость к малым партиям.
К.А. Годованюк акцентировала внимание на практике парламента Великобритании приглашать высоких должностных лиц Правительства для совместного обсуждения актуальных проблем. Этот процесс носит название «парламентский час». Приглашается либо премьер-министр, либо отраслевые правительственные министры, которые отвечают на запросы депутатов, готовят рекомендации для Правительства и т.д.
Особое внимание в докладе было уделено комитетам, отражающим правительственную структуру. «Если основываются новые департаменты в правительстве, то возникают комитеты, которые осуществляют контроль над деятельностью департамента. Существуют также «партийные кнуты». От каждой партии выдвигается административная единица, которая следит за тем, чтобы парламентарии приходили в парламент, голосовали в соответствии с линией партии и т.д.
Дмитрий Валерьевич Кравченко обозначил две проблемы, которым, по его мнению, стоит уделить особое внимание. Первая, это необходимость повышения парламентского контроля над исполнением законов. Это имеет огромное значение для правоприменения. Необходим дополнительный инструментарий для эффективного предварительного конституционного контроля и конституционного контроля над исполнением постановлений, определений Конституционного суда. Вторая - институт неприкосновенности федерального парламентария.
Игорь Александрович Селезнёв выступил с докладом на тему: «Опыт и проблемы совершенствования практики парламентаризма на основе научного знания». Он отметил, что, с одной стороны, эффективность реализации деятельности парламентария выражается в качественном уровне тех законов, которые разрабатываются и принимаются. Это законодательная сторона. Другая сторона деятельности любого парламентария -это представительская.
Для совершенствования этих видов деятельности И.А. Селезнёв предложил продолжить поиск оптимальных критериев формирования профессионального состава парламента. Одна из палат формируется по партийному, иначе, политико-идеологическому признаку, а вторая заведомо уходит от идеологизированного подхода и идёт к подходу, связанному с делением по территории. Уход от узкопартийного подхода в формировании одной из палат Парламента является большим достижением.
И.А. Селезнёв указал на необходимость выработки новых требований к парламентариям, к их профессиональному образованию, к компетентности. Он также отметил, что повышение эффективности работы комитетов и комиссий Парламента должно осуществляться за счёт подключения научного знания, в том числе путем увеличения роли экспертно-законодатель-ной деятельности в процессе принятия законов.
Сергей Сергеевич Патваканов выступил с докладом на тему: «Лоббистская деятельность в законотворчестве». Он привёл статистические данные о доле принятых законодательных инициатив. Самым эффективным субъектом права законодательной инициативы является Президент РФ с показателем 91,27%, а самая «неуспешная» группа - субъекты Российской Федерации с показателем 6,65%. Члены Совета Федерации имеют 24,36% принятых инициатив. Докладчик подчеркнул, что законопроекты Президента и Правительства имеют достаточно высокую стадию проработки.
С.С. Патваканов отметил необходимость создания определённой коммуникационной среды, подобной той, которая уже существует в западном мире, - лоббистской деятельности, профильных агентств - которые готовили бы от бизнеса запросы, необходимые законопроекты и отдавали это депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации уже в качественном проработанном виде.
Инга Анатольевна Старостина сделала акцент на повышении эффективности реализации полномочий федерального парламентария за счёт внутреннего парламентского потенциала. По её мнению, внутри системы возможностей более чем достаточно, они разработаны. Только надо ими воспользоваться.
И.А. Старостина выделила три проблемы, на которые стоит обратить внимание: 1) реализация статуса парламентского проекта закона, который внесён в Государственную Думу; 2) отражение и легализация рекомендаций круглых столов в действующем законодательстве, которое регламентирует статус федерального парламентария; 3) нормативно-этическое регулирование в связи с совершенствованием правового статуса парламентария.
Докладчик отметила большое значение морально-этических норм в деятельности парламентариев в сфере законотворчества. Принятый закон должен исходить из принципа справедливости и не вызывать неприятия в обществе. Поэтому морально-этические нормы принимаются в контексте репутационных рисков парламентария. В этой части есть ещё правовые пробелы. Они связаны с не разработанностью института обязанностей, ответственности парламентария, а также санкций за нарушение парламентарием своих обязанностей.
Пётр Аркадьевич Верник выступил с докладом «Математическое моделирование законов и подзаконных актов как фактор повышения эффективности участников законодательного процесса». П.А. Верник отметил важность создания системы, которая бы объединяла в себе все законопроекты, показывала их взаимосвязь и цель.
Соглашаясь с актуальностью проблемы лоббизма, докладчик отметил, что некоторый промежуточный вариант взаимодействия парламентариев и бизнеса уже существует. Благодаря Виктору Алексеевичу Озерову при Совете по законодательному обеспечению оборонно-промышленного комплекса и военно-технического сотрудничества на базе Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности были образованы секции для оперативной работы. Секции провели огромную работу, произвели полноценный мониторинг законодательства в сфере государственного оборонного заказа. Организационно эта модель представляется перспективной и её можно развивать. Он выразил сожаление, что таких примеров сотрудничества очень мало, они основаны на энтузиазме и не получают финансовой поддержки.
Второй вопрос, которому был посвящён доклад П.А. Верника, это создание цифровой системы для облегчения парламентарию контроля
над взаимодействием различных законопроектов. Докладчик отметил, что большое количество законов сейчас не состыкованы друг с другом, с постановлениями и другими документами, которые должны приниматься на их основе. За этим, по идее, парламентарии должны следить, но это физически невозможно ввиду отсутствия соответствующего инструментария. Нужно делать всеобщую кодификацию, что является системной работой.
Алексей Станиславович Автономов выступил с докладом на тему: «Возможные критерии оценки эффективности работы парламентариев».
А.С. Автономов осветил проблему открытости Парламента и отметил, что, если сравнить с тем, что было в Совете Федерации лет двадцать назад, станет ясно, что открытость сейчас большая. Если раньше Государственная Дума была центром обсуждений инициатив, то сейчас всё чаще Совет Федерации берёт на себя эти функции. К тому же, многие бывшие депутаты переместились в Совет Федерации.
По проблеме лоббирования профессор отметил, что системы лоббирования уже есть. Скоро появится такая профессия как лоббист. Это важная тема, потому что лоббирование - это один из элементов открытости. Гласность при обсуждении законопроектов разных заинтересованных лиц, как региональных, так и профессиональных, будет повышать эффективность правоприменения. Но эти механизмы надо вырабатывать.
А.С. Автономов уделил большое внимание вопросу повышения эффективности законодателей и законодательства. Он подверг критике сложившееся ожидание: «сейчас примем закон, всё будет хорошо работать». Законов зачастую достаточно. Важнее вопрос правоприменения, нужен парламентский мониторинг. Нужно знать, что произошло, почему закон не применяется, что необходимо. Контрольные функции парламента не менее важны, чем законодательные.
Профессор отметил большое значение представительской функции парламентариев и подчеркнул, что крайне важно то, насколько учитывается региональный опыт. Здесь важна роль Совета Федерации, который стоит одной ногой в регионе, а другой - на федеральном уровне.
Далее А.С. Автономов оценил применяемые сегодня критерии оценки эффективности работы парламентариев и выразил согласие с тем, что учёт только количества инициатив, которые поступают от депутатов, явно недостаточен для продуктивной оценки эффективности работы. Это механистический подход. У нас много принимается законов, однако хорошо это или плохо? Слишком подвижное законодательство мешает правоприменению. Здесь нужна определённая законодательная стабильность. Для этого, опять же, нужен мониторинг.
Сделать это можно было бы не за счёт расширения аппарата Совета Федерации, а за счёт создания рабочих групп для анализа результатов мониторинга. Это позволило бы укрепить аналитическую составляющую, помочь решить, что нам следует сделать для совершенствования законодательства.
Владимир Михайлович Платонов отметил необходимость изучения российского опыта парламентской деятельности.
Владимир Михайлович отметил, что сейчас невозможно вводить какие-то показатели эффективности, это будет надуманно. По его мнению, главный критерий эффективности для парламента уже есть - это выборы раз в 5 лет.
Докладчик затронул проблему неприкосновенности парламентариев. Он пояснил почему в текущей ситуации институт неприкосновенности необходим. Природа депутатской деятельности связана в том, что парламентарий конфликтует с различными органами власти, защищая и представляя интересы своих избирателей. Неприкосновенность является гарантией независимой парламентской работы.
Виктор Алексеевич Озеров отметил, что на всех этапах становления Совета Федерации каждый член, и прежде всего, председатель, заботится о повышении эффективности деятельности Совета Федерации, которая выражается в оценке того места, которое занимает Совет Федерации. Он поддержал позицию Владимира Михайловича Платонова относительно того, что единственный верный критерий оценки эффективности работы парламентария - это выборы раз в 5 лет.
В.А. Озеров отметил, что четверть века истории двухпалатного парламента даёт большой информационный массив для анализа. Он отметил, что основные законы, которые действуют в России, вносились или Президентом, или Правительством РФ.
Также В.А. Озеров предложил проводить подобного рода круглые столы чаще, а тему брать более конкретную, брать не в целом весь пласт эффективности, а проработать лишь часть деятельности парламентария.
Валентин Сергеевич Шурчанов высказал свои идеи по поводу законодательной инициативы. По мнению докладчика, депутат вообще не обязан писать законы. Он представитель народа. Его функция - получить написанный закон и внимательно его оценить с точки зрения своих избирателей. Тем более, есть законы, которые вообще депутаты не могут написать. Например, проект федерального бюджета, он вносится только Правительством.
Также В.С. Шурчанов дал краткие комментарии по вопросу о контрольных функциях Парламента. Он отметил, что, когда в Совете Федерации были председатели законодательных собраний субъектов Федерации, контрольные функции были на самом высоком уровне.
Нина Михайловна Колосова высказала свои идеи об эффективности работы парламента.
Профессор отметила наличие узкого и широкого подходов к данной проблеме. Широкий подход означает, что рассматривается эффективность всей государственной машины. Узкий подход - оценка только парламентариев. Н.М. Колосова отметила актуальность вопроса о толкования законов парламентом. Она указала на факты, когда раньше часто обращались
в парламент, чтобы растолковать закон, но это полномочие законодательно не закреплено. Профессор полагает, что, если бы такое полномочие было закреплено законодательно, это было бы направлено на повышение эффективности правоприменительной практики.
По итогам Круглого стола участники выработали рекомендации: Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
— содействовать приоритетному рассмотрению внесённых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации проектов федеральных законов, предварительно одобренных Советом законодателей Российской Федерации;
— доработать и внести в Государственную Думу законопроект о дополнительном образовании для членов Совета Федерации; Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
— ежеквартально предоставлять в электронном виде в Совет Федерации и Государственную Думу информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено федеральными конституционными и федеральными законами;
— рассмотреть возможность внедрения информационного взаимодействия с подключением к системе электронных ресурсов палат Федерального Собрания для информирования о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации федеральных конституционных законов, федеральных законов.
Библиографический список
1. Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 152-169.
2. Бошно С.В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. Консультации, рекомендации. 2008. № 11 (65). С. 11-26.
3. Разговоров Д.Н. Правотворчество и бизнес. Российская реальность // Безопасность бизнеса. 2018. № 1. С. 39-43.
4. Тосунян Г.А., Санникова Л.В. Культура правотворчества в современной России // Государство и право. 2018. № 3. С. 28-34.
5. Фомичева О.А. Субъекты права реализации законодательной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 1. С. 20-24.
6. Цалиев А.М. О законодательной инициативе субъекта Российской Федерации в Государственной Думе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 2. С. 54-57.
7. Шуберт Т.Э. Доктрина, законотворчество, судебная практика: вопросы взаимовлияния. М.: Инфра-М, 2018.
