CC BY
509
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА КАК ОСОБАЯ РАЗНОВИДНОСТЬ ПРАВОВОЙ ИНИЦИАТИВЫ
МАЛЬКО Александр Васильевич, АГАБЕКОВА Людмила Григорьевна
Аннотация. В статье рассматривается законодательная инициатива как особая разновидность инициативы правовой. Проанализированы признаки, доказывающие специфику, присущую именно законодательной инициативе. Предложена система рекомендаций в целях усовершенствования права законодательной инициативы применительно к современному российскому законодательному процессу.
Annotation. In the article is discussed the legislative initiative, as a specific form of legal initiatives, analyzed the signs, proving the specificity inherent in the legislative initiative, proposed the system of recommendations to improve the right of legislative initiative in relation to the contemporary Russian legislative process.
Ключевые слова: инициатива, правовая инициатива, законодательная инициатива, право законодательной инициативы, субъекты права законодательной инициативы, законодательный процесс, правотворческая политика.
Keywords: initiative, legal initiative, the legislative initiative, the right of legislative initiative, subjects of legislative initiative, legislative process, law-making policy.
В современных условиях реформирования российского общества все большую роль играет социальная инициатива, которая выступает в качестве своеобразного «энергетического ресурса» проведения данных преобразований.
Инициатива (от лат. тШиш - начало) -почин, побуждение к началу какого-нибудь дела; руководящая роль в каких-либо действиях; предприимчивость, способность к самостоятельным активным действиям. Социальная инициатива - «понятие, обозначающее самостоятельно предпринимаемое субъектом из собственных побуждений социальное действие с целью эффективного решения сравнительно новым способом актуальной общественно значимой задачи»1.
Инициатива есть высшая форма и конкретное проявление активности личности, которую можно рассматривать как активность добровольную, самовоспроизводящую. Если активность в большей мере гетерономна и нуждается во внешних подкреплениях, то инициатива -преимущественно автономная активность, основывающаяся на внутренних силах. Если активность могут формировать как стимулирующие (например, поощрения, льготы, дозволения), так и ограничивающие (в частности, нака-
1 См.: Диалектика социальной инициативы. Минск, 1986.
С. 10.
зания, запреты, обязывания) средства (хотя последние, разумеется, в меньшей степени и к тому же с помощью страха, угрозы, принуждения), то инициативу формируют только стимулирующие элементы, связанные в основном с заинтересованностью, свободой, благоприятными условиями. «Что заставляет людей проявлять инициативу в том или другом деле, что лежит в основе инициативности? Видимо, прежде всего, их личная заинтересованность в этом деле. Незаинтересованный человек инициативы не проявляет...»2
Правовая же инициатива заключается в том, что субъекты имеют возможность своими целенаправленными правомерными действиями вызывать к жизни субъективные права и обязанности, изменять или прекращать их, достигать тех или иных юридических последствий3.
В условиях выстраивания правовой государственности только осознание необходимости инициативного поведения в правовой сфере, повышения юридической и политической
2 См.: Диалектика социальной инициативы. С. 30.
3 См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект. 3-е изд., доп. и перераб. Saarbrucken : LAP LAMBERT Academic Publishing, 2011. С. 230 ;
Рыбаков В.А., Рыбаков В.В., Лошакова С.А. Правовая инициатива и гражданско-правовая активность: понятие, сущность, особенности, воспитательная функция // Юридическая наука. 2016. № 5. С. 93-97.
культуры смогут стать настоящей гарантией приоритета прав человека как высшей ценности по отношению к правам государства. Так же, как любой уважающий себя спортсмен должен ежедневно поддерживать соответствующую физическую форму и постоянно подтверждать высокие результаты, общество и каждый индивид ежедневно должны поддерживать свою «правовую форму» бытия, постоянно бороться за свои права, отстаивать справедливость, ибо правовое государство -это не столько результат, сколько процесс. Цель здесь не достигается автоматически, раз и навсегда. Данный уровень правовой жизни необходимо систематически поддерживать, отвоевывать у бесправия4.
Особая разновидность правовой инициативы - инициатива законодательная - является начальным звеном законодательного процесса и представляет собой официальное внесение управомоченным субъектом законопроекта в компетентный орган парламента.
В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ определены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ.
Важно отметить, что, как следует из приведенного выше перечня субъектов законодательной инициативы, Конституция РФ предоставляет реальную возможность участвовать в федеральном законодательном процессе как главе государства, так и трем ветвям государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих органов государственной власти и должностных лиц обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Что же касается институтов гражданского общества, а также отдельных граждан, не наделенных данным правом, то они могут вносить инициативные законопроекты и предложения, как известно, только через посредников - уполномоченных на то обозначенных структур.
Кроме вышеназванного права вносить в соответствующий орган законопроекты субъекту законодательной инициативы принадлежат следующие правомочия: 1) право требовать рассмотрения своей инициативы; 2) право отстаивать положения проекта в законотворческом органе; 3) право отозвать свою инициативу. Правам и обязанностям субъекта законодательной инициативы соответствует комплекс прав и обязанностей законодательного органа: 1) обязанность по рассмотрению законопроекта или законодательного предложения; 2) обязанность требовать соблюдения положений регламента; 3) возможность возвращения проекта инициатору при несоблюдении последним регламента (возврат проекта является своего рода санкцией за невыполнение своей обязанности); право отклонять в ходе обсуждения представленный проект5.
Важнейшим субъектом права законодательной инициативы в Российской Федерации является Президент РФ. Законодательные предложения главы государства могут быть заявлены в качестве первоочередных, и это одно из главных преимуществ перед прочими субъектами законодательной инициативы. Федеральное Собрание, несмотря на то, что нынешняя Конституция РФ не предусматривает соответствующей статьи, ориентируясь на сложившуюся практику, как правило, рассматривает такие инициативы вне очереди. Будучи главой государства, Президент РФ обеспечивает взаимодействие и функционирование всех органов государственной власти и в связи с этим должен располагать преимущественной возможностью участия в законодательной деятельности.
На федеральном уровне процедура создания законов, в том числе и реализации права законодательной инициативы Советом Федерации, его членами, а также депутатами Государственной Думы, определяется регламентами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
В частности, депутаты, наделенные правом законодательной инициативы, пытаются претворить в жизнь наставления избирателей и иногда собственные идеи по вопросам государственной значимости. Однако, несмотря на то, что «слуги» народа часто являются самыми
4 См.: Малько А.В. Теория правовой политики. М., 2012. С. 60-61.
5 См.: Законодательная процедура: проблемы и пути со-
вершенствования (внесение проектов законов и их предварительное рассмотрение). М., 1993. С. 3.
«инициативными» субъектами, далеко не всегда в их инициативах заинтересовано общество. Так, вызывают недоумение следующие их законодательные инициативы, о которых все чаще пишет пресса: предложение об обязанности граждан произносить клятвы при первой выдаче паспорта; установление 50 %-й компенсации из федерального бюджета для граждан на занятия спортом; введение специального налога солидарности, который пойдет на развитие Крыма и Севастополя и т. п.
Как верно подмечено, современную парламентскую жизнь России в какой-то мере захлестнула волна законотворческих инициатив, как официальных, так и неофициальных («любительских», как иногда называют), так что законотворческий романтизм не такая безупречная в социальном плане вещь. Это достаточно эмоциональное явление, которое особенно остро воспринимается маргинальными слоями населения как нечто способное вмиг изменить ситуацию. Часто такая активность демонстрируется для поддержания депутатского «авторитета» по принципу «я ведь предлагал», но не решили. У населения создается впечатление, что законы всесильны, но кто-то не хочет их принять и использовать. Романтизм в деле законотворчества ведет к росту ложных законодательных инициатив, девальвирует уважение к закону, вводит
в заблуждение людей, вселяет веру во всесиль-
6
ность законодательных механизмов .
Что же касается инициативы со стороны законодательных (представительных) органов субъектов РФ, то Основной Закон государства не ограничивает право законодательной инициативы субъектов Федерации конкретными вопросами ведения.
Вместе с тем необходимо повышать эффективность законодательной деятельности субъектов РФ на федеральном уровне. Одним из путей здесь может стать институт консолидированной законодательной инициативы, выступающий своего рода формой установления правового партнерствам между законодательными органами разных этажей власти.
К сожалению, данное направление совершенствования вышеназванной деятельности используется в недостаточной степени. Субъекты РФ пока пассивно ведут себя в сфере реа-
лизации права внесения консолидированных инициатив. Между тем в Концепции совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе, утвержденной Советом палаты Совета Федерации 26 мая 2009 г., в качестве одного из направлений такого взаимодействия была названа совместная разработка проектов консолидированных законодательных инициатив.
Действительно, определенная координация между законодателями, работающими на федеральном и региональном уровнях, необходима. Именно поэтому председатель Государственной Думы и председатель Совета Федерации выступили инициаторами создания Совета законодателей, который позволяет анализировать общее состояние законодательства в России и вырабатывать единые подходы. В этот орган вошли руководители законодательных собраний всех регионов, главы ключевых комитетов Государственной Думы и Совета Федерации; он рассматривает законодательные инициативы региональных органов государственной власти, а затем либо рекомендует внести соответствующие законопроекты в Думу, либо направляет их на доработку, либо выносит заключение о нецелесообразности их внесения в парламент. Совсем недавно Государственная Дума, подчеркивая важность Совета законодателей, ввела в свой регламент поправку, которая предполагает, что при работе с законопроектами из субъектов Федерации ответственный комитет должен принимать во внимание результаты их рассмотрения в Совете. Не секрет, что раньше подавляющее большинство законодательных инициатив, с которыми выступали регионы, отклонялись Государственной Думой. Это происходило, в частности, потому, что многие инициативы рождались в период предвыборных кампаний и носили популистский характер или были недостаточно продуманы и просчитаны, или сформулированы не так, как того требуют параметры федерального законодательства. Теперь, направляя данные инициативы в Совет законодателей, можно доводить их до совершенства и в дальнейшем принимать через Федеральное Собрание7.
6 См.: Власенко Н.А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 181-182.
7 См.: Исаев А. Совет законодателей // Рос. газ. 2015. 15 июля.
Правительство РФ, обладая правом законодательной инициативы, является субъектом, который способен весьма серьезно влиять на формирование правовой политики страны. Так, по мнению И.И. Шувалова, проекты федеральных законов Правительства РФ в основном носят базовый, определяющий для конкретных сфер деятельности характер, тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы8. На сегодняшний день около 80 % законопроектов разрабатываются именно в стенах Правительства РФ (по сравнению с 1998 г. произошли кардинальные изменения участия Правительства РФ в федеральном законотворчестве, ранее на его долю приходилось около 20 % законодательных инициатив9).
Тем не менее такую ситуацию не всегда можно рассматривать как положительную. В наших современных бюрократических условиях чаще всего чиновники с помощью подобных законопроектов реализуют свои интересы в законах. Полагаем, что пока демократические процессы не станут реальностью на просторах России, говорить о том, что Правительство РФ «активничает» при разработке законопроектов на благо всего общества, преждевре-менно10. Таким образом, можно считать справедливым мнение о том, что именно «в правовом государстве основным субъектом права законодательной инициативы должно выступать правительство»11.
Кроме того, на данный момент весьма актуальна проблема неравнозначности статусов субъектов права законодательной инициативы. Правительство РФ, безусловно, выше по политическому весу и своим возможностям по сравнению, например, с депутатами Государственной Думы или главными судами страны.
Важное место в осуществлении права законодательной инициативы занимают высшие судебные органы. Вместе с тем ряд авторов считают, что вопрос об объеме права законо-
8 См.: Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 62.
9 См.: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 28.
10 См.: Малько А.В. Теория правовой политики. С. 286.
11 См.: Крашенинников П.В. Федеральный законотворче-
ский процесс. М., 2001. С. 4.
дательной инициативы, принадлежащей судебной ветви власти на сегодняшний день, является спорным. В частности, В.Г. Ткаченко полагает, что Конституционный Суд РФ как орган, осуществляющий конституционный контроль, может оказать на законодателей определенного рода давление для проведения своих законопроектов12. Что касается законодательных инициатив высших судебных органов, то в сумме они составляют менее 1 % в области законотворчества по сравнению с другими субъектами права законодательной инициативы. Например, низка активность Конституционного Суда РФ в законодательном процессе в качестве субъекта права законодательной инициативы. После принятия Конституции РФ 1993 г. Конституционный Суд РФ лишь один раз выступил с законодательной инициативой принятия федерального конституционного закона (Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), который действует по нынешний день.
Что касается предложений, высказанных в литературе по поводу наделения правом законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, то считаем нужным поддержать данные инициативы. Это, несомненно, усилит законотворческий потенциал, создаст новые возможности для весьма важных государственных органов, будет содействовать повышению качества правотворческой деятельности.
Таким образом, законодательная инициатива есть особая разновидность правовой инициативы, специфика которой заключается в следующем: 1) субъекты ее прямо установлены в Конституции РФ (ст. 104); 2) она принадлежит органам государственной власти; 3) связана только с высшей формой правотворческой деятельности - законотворческой деятельностью; 4) сопряжена с процессом разработки законов, подготовкой их к принятию законодательными органами, введением в действие, отменой, внесением поправок, изменений и дополнений в соответствующие акты; 5) процедура законодательной инициативы прописана в соответствующих документах.
12 См.: Ткаченко В. Г. Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. 2001. № 2. С. 21.
Библиографический список
1. Власенко, Н.А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России // Юридическая техника. - 2015. - № 9.
2. Диалектика социальной инициативы. - Минск, 1986.
3. Законодательная процедура: проблемы и пути совершенствования (внесение проектов законов и их предварительное рассмотрение). - М., 1993.
4. Исаев, А. Совет законодателей // Рос. газ. - 2015. - 15 июля.
5. Исаков, В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. - 2000. - № 3.
6. Крашенинников, П.В. Федеральный законотворческий процесс. - М., 2001.
7. Малько, А.В. Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект. - 3-е изд., доп. и перераб. - Saarbrucken : LAP LAMBERT Academic Publishing, 2011.
8. Малько, А.В. Теория правовой политики. - М., 2012.
9. Рыбаков, В.А. Правовая инициатива и гражданско-правовая активность: понятие, сущность, особенности, воспитательная функция / В.А. Рыбаков, В.В. Рыбаков, С.А. Лошакова // Юридическая наука. - 2016. - № 5.
10. Ткаченко, В.Г. Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. - 2001. - № 2.
11. Шувалов, И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003.
