CC BY
198
В. А. Лихобабин
кандидат философских наук, доцент,
ректор ХГАЭП
ВОЗМОЖНО ЛИ В РОССИИ ДЕЛЕГИРОВАННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО?
Впервые за многие годы постсоветской истории России в центре теоретических и практических дискуссий оказались не формальные стороны организации государственной власти, политической системы и институтов гражданского общества, а содержательная сторона их функционирования. Это чувствуется по лексике президентских посланий Федеральному Собранию Российской Федерации. В.В. Путин всё чаще и чаще использует понятия «эффективность» и «эффективный», делая упор на качество принимаемых управленческих решений.
Весьма примечательно программное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 года в МГУ им. М.В. Ломоносова, которое по свидетельству людей из окружения президента он писал сам и работал над текстом несколько недель.1 Ключевыми словами этого выступления являются «эффективность государственной работы», «качество жизни», «эффективность государственного аппарата», «наведение порядка».2
Фокусом проблемы эффективности государственной власти Президент РФ по-прежнему считает «сотрудничество парламента и Правительства. Совместный поиск оптимальных путей решения» практических задач, стоящих перед Россией.
Результатом такого сотрудничества должно являться качество принимаемых законов, их стабильность, позитивное влияние на социально-
1 См.: Медведев Рой. Путин и Ельцин - затянувшееся престолонаследие. // Тихоокеанская звезда, 2004. 7-8 октября.
2 См.: Российская газета, 2004. 13 февраля.
экономическое развитие страны. Пока это качество оставляет желать лучшего,
0 чём со всей определённостью сказал Президент РФ в послании 2003 года. 1
Анализ оснований отклонения Президентом РФ федеральных законов показал, что примерно 15% из них отклонены в связи с противоречием Конституции РФ; 2% не согласуются с общепринятыми нормами
международного права или международными обязательствами России; 13,6% не соответствуют правилам законодательной техники; 15,3% содержат иные правовые дефекты. Таким образом, более 50% отклонений вызвано низким качеством подготовки законопроектов.2
В период работы Государственной Думы третьего созыва было много взаимных и обоснованных нареканий, как по срокам внесения законопроектов, так и по качеству, особенно правительственных. Подвергалась серьёзной критике и самокритике низкая активность правительства как субъекта права законодательной инициативы. Так, выступая на первом заседании Государственной Думы четвёртого созыва Михаил Касьянов признал, что «... доля правительственных законопроектов в общем объёме принятых законов составляет чуть более 40% . Повысив оперативность и эффективность законотворческой деятельности, деятельности правительства, мы будем стремиться к тому, чтобы довести долю президентских и правительственных законопроектов минимум до 60 процентов».3
С изданием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структурах федеральных органов исполнительной власти», который прямо предписывает федеральным министерствам функции по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере деятельности4, принятием Постановлением Правительства РФ от 01 июня 2004 года №260 нового Регламента Правительства Российской Федерации и Положения об Аппарате
1 См.: О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. - М., 2003. С. 39-41.
2 См.: Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (1996 - 1999). М., 2000. С. 20-21
3 Касьянов М. Законодательный процесс будет более эффективным. // Парламентская газета, 17 января 2004.
4 См.: Российская газета, 12 марта 2004 г.
Правительства Российской Федерации, где прямо выделены разделы о законодательной деятельности и её планировании, порядок участия Правительства в деятельности Федерального Собрания 1, а также созданием специальной Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности2 ситуация безусловно будет меняться к лучшему, но проблема «сплочённой работы не только правительственной команды, но тесной координации с Государственной Думой и Советом Федерации, в первую очередь в процессе законотворчества» остаётся актуальной и для правительства Михаила Фрадкова.
Однако будут ли эти мероприятия достаточными для того, чтобы радикально поменять ситуацию в законотворческой деятельности, даже при условии наличия в Государственной Думе пропрезидентского и проправительственного большинства в лице «Единой России»? Полагаем, что нет и вот почему.
Если на законотворческий и законодательный процесс в Российской Федерации посмотреть в его сравнении с аналогичным процессом в зарубежных странах, а именно на них, на западные стандарты сориентированы процессы развития парламентаризма в России, то вот что бросается в глаза.
Во-первых, непомерно большое количество субъектов законодательной инициативы - 723 (согласно ст. 104 Конституции РФ) и они, пользуясь этим правом, ежегодно вносят в Государственную Думу около 900 законопроектов. Объём принимаемых к рассмотрению законодательных инициатив примерно вдвое превышает «пропускную способность» палаты.4
По количеству проведенных заседаний Государственная дума третьего созыва сохранила те же показатели, что и предыдущая. Вместе с тем количество вносимых на рассмотрение документов увеличилось в 1,3 раза (с 3338 до 4275). За минувшие четыре года депутаты приняли к рассмотрению
1 См.: Российская газета, 8 июня 2004 г.
2 См.: Российская газета, 9 июня 2004 г.
3 См.: Главная задача будущего Правительства - рост благосостояния людей. Выступление Михаила Фрадкова на пленарном заседании Государственной Думы. // Российская газета, 6 марта 2004 г.
4 См.: Конфликта нет и стрельбы не будет. Глава думского аппарата Александр Лотарёв дал интервью Российской газете // Российская газета, 13 сентября 2003 г.
3333 законопроекта, из них 2059 законов (62%) прошли первое чтение и только 781 закон был принят в трех чтениях. Таким образом, коэффициент полезного действия (КПД) Госдумы третьего созыва составляет 23% против 33% (1037 законопроектов приняты из 3182 принятых в первом чтении), т.е. снижается в 1,4 раза.1
Во-вторых, такая ситуация обусловлена тем, что депутаты Государственной Думы обладают практически ничем не ограниченным, абсолютным правом законодательной инициативы. Как следствие, 50% законопроектов вносится в Госдуму депутатами. Для сравнения: из шестидесяти девяти зарубежных государств тридцать три правительства вносят от 90 до 100% законопроектов, ещё в двадцати двух - более 50% законопроектов. Исключительно высока результативность прохождения через парламент именно правительственных проектов. Из шестидесяти государств, в сорока двух, парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, в девяти - от 80 до 89% и в четырёх - от 70 до 79%. Например, в Германии, Канаде, Финляндии «коэффициент выхода» у правительственных законопроектов составляет 85 - 90%, депутатские - 5 -10%. В России у правительственных законопроектов - 27,9%, депутатские -9,9%.3
Понятно, что для того чтобы изменить ситуацию надо ограничить индивидуальную законодательную инициативу депутатов, поскольку нередко она принимает «обескураживающую» форму, ведёт к напрасной трате времени и средств. Вот совсем свежий пример, депутат, член фракции «Единая Россия» Валерий Гальченко внёс на рассмотрение палаты проект Федерального закона «О столице РФ», в котором предлагает забрать у Москвы некоторые её столичные функции и перераспределить их по региональным центрам: Правительство - в Екатеринбург, Конституционный суд - во Владивосток, Верховный суд - в Омск, Высший Арбитражный суд - в Иркутск,
1 См.: Черников П. Заседание через четверо.//Коммерсант Власть, 2003, 8 - 14 декабря.
2 См.: Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие/Ответ. Ред. Д.А. Ковачёв м., 1999. С. 188.
3 См.: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики // Государство и право, 1998, № 9. С. 94 - 95
Государственную Думу - в Нижний Новгород и т.п. Спрашивается, с какой целью, а для того, считает депутат, чтобы устранить «колоссальный перекос в уровне жизни периферии и центра», «дебюкратизировать Россию, а как побочный эффект - успехи в борьбе с коррупцией».1
К сожалению, этот пример не единичен, а перед выборами в Государственную Думу количество таких законопроектов стремительно нарастает.
Как уйти от этого? Зарубежная практика показывает, что действенным средством решения этой проблемы является конституционно-правовое и регламентное ограничение абсолютного права депутатов на законодательную инициативу, сохраняя её в принципе. Например, в параграфе 76 Регламента Бундестага ФРГ прямо сказано: «материалы, вносимые депутатами Бундестага, подписываются одной из Фракций или пятью процентами депутатов Бундестага, если Регламент не предусматривает или не допускает какого-либо иного порядка».2
В Японии депутаты, по сравнению с Кабинетом Министров, постоянными комиссиями палат парламента, не обладают достаточными правами для самостоятельного осуществления права законодательной инициативы, хотя формально его имеют. В соответствии с Законом о парламенте, для того чтобы предоставить законопроект одной из палат, депутат должен заручится поддержкой не менее 20 депутатов в Палате представителей и не менее 10 депутатов в Палате советников.1
У нас в России по пути ограничения депутатского права на законодательную инициативу пошёл только Совет Федерации. В ст. 143 Регламента Совета Федерации говорится: «Предложение о разработке проекта нового федерального конституционного закона, федерального закона или проекта федерального закона об изменении, дополнении или отмене законодательства Российской Федерации вносится комитетом Совета
1 См.: Шкель Т. А поговорить?.. Депутаты собираются сразу отсеивать непроходные законы // Российская газета, 19 марта 2004 г.
2 Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1991. С. 237.
1 См.: Иностранное конституционное право. - М.: Юрист, 1996. С.267 - 268.
Федерации, или двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек».
Другой организационно-правовой формой «сдерживания» законодательной инициативы депутатов парламента является наделение этим правом постоянных комитетов и комиссий парламента. Это характерно как для «старых», традиционных демократических государств, так и для «молодых» постсоциалистических государств Восточной Европы. Например, наделение этим правом всех комиссий Государственного Собрания Венгерской Республики, комитетов Национального Совета Словацкой Республики и т.д.
Понятно, что само по себе такое «сдерживание» не может, да и не должно стимулировать законодательную инициативу правительства. Оно может стать лишь предпосылкой повышения качества законопроектов, перенесение центра тяжести этой работы в комитеты и комиссии, а через них привлечение к законотворческой работе членов правительства или его представителей, что прямо предусмотрено как законами о правительствах многих стран, так и регламентами палат парламентов.
В Регламенте Государственной Думы ст. 136 также есть фрагмент, касающийся ограничения депутатского права законодательной инициативы, но он связан только с внесением предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации в соответствии со ст. 1345 гл. 9.1
Эту практику необходимо расширять, закреплять её в Регламентах палат Федерального Собрания, а со временем и в Федеральном Конституционном законе о Федеральном Собрании Российской Федерации, а возможно и в Федеральном Конституционном законе о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, о необходимости которых
2 См.: Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М.: Издание Совета Федерации, 1996. С. 81.
3 См.: Новые конституции стран Восточной Европы и Азии (1989 - 1992): Сборник конституций. М.: Изд. «Юридический колледж МГУ», 1996. С. 352.
1 См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы, 2003. С.99.
всё чаще и чаще говорится и самими депутатами, и в обществе. Это тем более необходимо сделать ещё и потому, что Государственная Дума каждого созыва «перекраивает» Регламент. Достаточно сказать, что только перечень постановлений Государственной Думы, которыми были внесены изменения и дополнения в Регламент, начиная с 22 января 1998 года, когда был принят нынешний Регламент, занимают в нём порядка четырёх страниц и процесс этот продолжается.
Между тем в ряде зарубежных стран, например во Франции, регламенты парламентских палат в обязательном порядке передаются для контроля в Конституционный совет с целью недопущения ущемления прав других субъектов законодательного процесса и обеспечение стабильности
3
законодательных процедур.
Однако самым последовательным и радикальным решением проблемы качества законопроектов и повышения эффективности, «пропускной
способности» парламента является делегированное законодательство, получившее в последнее время широкое распространение в зарубежных странах - США, ФРГ, Великобритании, Франции, Италии, Испании, Португалии, Австрии, Швеции, Дании, Мексике и ряде других.
Считается, что практика делегирования законодательства позволяет парламенту экономить время для решения более масштабных и дискуссионных вопросов. Благодаря делегированному законодательству можно более оперативно реагировать на ситуации, требующие безотлагательного нормативно-правового решения.
К сожалению, данная научная и практическая проблема на десятилетие выпала из поля зрения отечественных исследователей, о чём свидетельствует практически полное отсутствие публикаций о делегированном законодательстве.1 Исключение составляли юридические энциклопедические
2 См.: Звягин Ю. Как принимать правовые акты // Российская газета, 29 января 2004 г.
3 См.: Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учб. Пособие / Пер. с франц. - М.: Юрист, 2002. С. 353.
1 См.: Авакян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М., 2002 (Содержит сведения об изданиях, появившихся за период более 100 лет, причём в этом библиографическом справочнике
словари, где по-прежнему в прямой или косвенной форме выказывается отрицательное отношение к этому институту. Например, в статье «Делегированное законодательство» в юридическом энциклопедическом словаре по конституционному праву, ответственным редактором и руководителем авторского коллектива которого является С.А. Авакян, говорится: «Проблема Д.П. (делегированных полномочий) приобрела остроту, в особенности в ряде зарубежных стран, в связи с передачей парламентами разрешения многих важных вопросов правительствам. При этом оппозиция часто выражает озабоченность: передавая вопросы исполнительной власти, парламенты тем самым ослабляют свои позиции в государстве и одновременно возвышают роль государственной администрации, что также не содействует развитию демократии в политической жизни».2
Диссонансом в этом плане прозвучала статья помощника депутата Государственной Думы В.С. Троицкого и доцента, кандидата юридических наук Московской государственной юридической академии Л.А. Морозовой «Делегированное законодательство» в журнале «Государство и право», где не только позитивно излагается современная практика делегированного законодательства в зарубежных государствах, но и содержится прямой призыв к отечественной правовой доктрине пересмотреть своё отношение к делегированному законодательству, а также предложение апробировать делегированное законотворчество в нашей стране в порядке правового эксперимента.1
Насколько нам известно, широкого резонанса эта публикация не вызвала, да и не могла вызвать, учитывая постоянное, можно сказать, хроническое «противостояние» законодательной и исполнительной власти в современной России, особенно в недавнем прошлом.
учтена литература по состоянию на 1 февраля 2002 года); Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Грамматика свободы: Конституционное право России и зарубежных стран (англосаксонская, континентальная и иная правовые системы). Учебные и научно-информационные системы. М., 2001.
2 Конституционное право: Энциклопедический словарь. М., 2001. С. 186.
1 См.: Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законодательство // Государство и право. 1997. №4. С.99.
С позиции конституционной теории функции ограничения государственной власти, подошёл к делегированному законодательству И.А. Кравец. Функция конституционного ограничения государственной власти, считает он, будет выполняться более эффективно, если в Конституции РФ урегулировать процедуру делегированного законодательства, предусмотреть условия и порядок принятия актов делегированного законодательства.2
И.А. Кравец на этом не останавливается и предлагает следующие дополнения к действующему Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации»:
1. По уполномочию Федерального Собрания Правительства РФ совместно с Президентом вправе принимать акты делегированного законодательства по вопросам законодательного регулирования с временной силой закона.
2. Делегирование полномочий осуществляется путём принятия федерального закона с указанием принципов, в соответствии с которыми Правительству и Президенту следует разработать акт делегированного законодательства и времени внесения такого акта в Государственную Думу.
3. Акты делегированного законодательства издаются в форме указа и скрепляются наряду с подписью Президента РФ подписью Председателя Правительства РФ.
4. Эти акты утрачивают силу, если истёк срок внесения их в Государственную Думу или если палата Федерального Собрания не утвердила данный акт.1
Нетрудно заметить, хотя автор прямо и не говорит об этом, речь в данном случае идёт об ограничении указной практики Президента РФ и повышении роли Правительства РФ в законотворческом процессе.
Подсчитано, что в руках Президента РФ сосредоточено примерно 80% власти полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно
2 См.: Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики): Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Новосибирск, 2002. С. 64.
1 См.: Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики): Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Новосибирск, 2002. С. 21
делятся между традиционными ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной). Становится понятно, почему одной из первоочередных мер политических реформ 47% опрошенных называют ограничения полномочий Президента РФ. И пусть это результаты 2000 г., но не нужно забывать, что учреждённая Б.Н. Ельциным в Конституции России система «разделения» государственной власти действует и поныне.
Очень основательно к проблемам делегированного законодательства подходит М.А. Исаев. В частности, он пишет: «Проблема делегированного законодательства принадлежит к довольно трудной проблеме конституционного права не только в Дании, но и во многих других странах, где за ХХ век этот институт получил очень широкое развитие».4
Делегированное законодательство в Дании насчитывает более чем вековую историю. Поражают объёмы подзаконных актов, принятых в порядке делегации. Известный датский конституционалист Х. Цале проанализировал в общем виде причины, обусловившие самоограничение парламентом своих прерогатив в законодательной сфере и в расширении практики делегированного законодательства. Они следующие:
• необходимость учёта местных интересов и условий, которые центральной властью нередко не учитываются;
• необходимость учёта непредвиденных обстоятельств (то, что французы называют force-majeur);
• физическая нехватка времени, когда традиционный орган законодательствования не успевает рассмотреть текущие дела и вследствие этого концентрируется только на решении общих дел;
• возрастание роли специального экспертного знания, в чём чиновники всегда могут дать фору парламентариям;
• необходимость учёта интересов общественных организаций (корпораций);
2 См.: Белкин Е.В. Окровения кремлёвского Штирлица // Независимая газета. 2000. 21 окт.
3 См.: Россия в поисках стратегии: общество и власть. М., 2000. С. 265
4 Исаев М. А. Основы конституционного права Дании. М., 2002. С. 197 - 198.
• технические проблемы реализации закона, принятого парламентом;
• необходимость учёта политических разногласий, когда в парламенте не удаётся договориться главным политическим силам;
• частичная автономия субъектов политического властвования (в Дании это, например, самоуправление Гренландии и Фарер);
• необходимость учёта факторов международного сотрудничества;
• возможность гибкого реагирования государственной власти на быстрые изменения в обществе;
• возможность социального экспериментирования.1
Очевидно, что все эти причины можно рассматривать как технологические, дающие возможность решения дел наиболее рациональным образом, оставляя в стороне вопрос о принадлежности законодательной власти (§ 3 Конституции Дании) как королю, так и Фолькетингу. Важно другое: при использовании механизма делегации в Дании не нарушается принцип единства законодательной власти, поскольку юридическую силу закона норма делегированного законодательства получает в конечном итоге за счёт акта делегации, т.е. формального закона, принятого парламентом.
М.А. Исаев, на наш взгляд, делает очень правильные методологические и теоретические выводы о том, что «делегация и делегированное законодательство с конституционно-правовой точки зрения следует рассматривать исключительно как форму реализации полномочий (компетенции) одного органа другим, когда делегацией устанавливается не само правомочие (не определённая его суть), а определяется только субъект реализации такого полномочия (курсив мой - В.Л.). Делегация, таким образом, есть форма реализации, но не содержание самого полномочия».1
Правовыми основаниями делегации являются конституция и формальный закон, принятый парламентом. Весьма примечательна в этом отношении Конституция Итальянской Республики, где прямо сказано, что «осуществление
1 Исаев М. А. Основы конституционного права Дании. М., 2002. С. 198 - 199
2 См.: Конституция Королевства Дания // Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001. Т.1 С. 761.
1 Исаев М. А. Указ. соч. С. 200.
законодательной функции может быть делегировано Правительству не иначе как с указанием руководящих принципов и критериев такой делегации и только на ограниченное время и по определённому кругу вопросов» (ст. 76). Статья 77 достаточно жёстко закрепляет «процедуры утверждения» и «запретительные процедуры», кстати, получившие в своё время широкое распространение в Великобритании и себя оправдавшие. В частности, в данной статье говорится: «Правительство не может без делегации издавать декреты, которые имели бы силу обычного закона.
Когда в случаях особой необходимости и срочности Правительство под свою ответственность принимает временные распоряжения, имеющие силу закона, то оно должно в тот же день представить для их утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, специально созываются и собираются в течение пяти дней.
Декреты теряют силу с момента издания, если они не получили законодательного утверждения в течение шестидесяти дней, следующих за их опубликованием. Палаты могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декретов, которые не получили силу законов».1
Статья 80 Основного закона Федеративной Республики Германии, закрепляя право делегации, прямо гласить, что «закон может уполномочить Федеральное правительство, федерального министра или правительства земель издавать постановления. При этом содержание, цели и объём предоставленных им полномочий должны быть определены законом. В конкретном постановлении должно указываться его правовое основание. Если законом предусматривается дальнейшая передача полномочий, то для такой передачи требуется особое постановление».2
Положения этой статьи Основного закона были дополнены п. 2-4 законов от 20 декабря 1993 г., и от 30 августа 1994 г., а также Законом от 27 октября 1994 г., предусматривающих необходимость одобрения Бундестагом постановлений
1 Конституция Итальянской Республики // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 435.
2 Основной закон Федеративной Республики Германии // Там же. С. 206.
Федерального правительства или федерального министра о принципах и тарифах при использовании почтовой и электронной связи, о строительстве и эксплуатации железных дорог, а также для постановлений, издаваемых на основании таких федеральных законов, которые нуждаются в одобрении Бундестага либо используются землями по поручению Федерации или как дела, находящиеся в их собственном ведении.
Бундестаг может передать Правительству законопроект для издания постановления, требующего одобрения Бундестага. Состояние
законодательной необходимости, объявленное Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Бундестага на основании статьи 81 Основного закона в отношении какого-либо законопроекта, отклонённого Бундестагом, несмотря на то, что Федеральное правительство считало его неотложным, значительно превышает шансы Федерального правительства и Федерального канцлера на принятие их законопроектов.1
Французская Конституция 1958 г. положила начало делегированному законодательству, которое категорически отвергалось Конституцией Четвёртой Республики, утверждавшей, что «только Национальное собрание имеет право принимать законы. Оно не может передавать это право». Статья 38 Конституции Франции 1958 г. гласит: «Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путём ордонансов меры, которые обычно относятся к области законодательства».
Ордонансы принимаются Советом министров после заключения Государственного совета. Они вступают в силу после их опубликования, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесён в Парламент до истечения срока, установленного законом о делегировании полномочий».2 И
3 См.: Основной закон Федеративной Республики Германии. // Там же. С. 206
1 Основной закон Федеративной Республики Германии. // Там же. С.207.
2 Конституция Французской Республики //Там же. С. 672 - 673.
это притом, что «законодательная инициатива принадлежит одновременно Премьер-министру и членам Парламента» (ст. 39 Конституции).
Заслуживает внимания и опыт работы созданного Палатой общин Великобритании специального комитета в составе одиннадцати членов по вопросам делегированного законодательства (statutory instruments committee), который образуется в начале работы каждой сессии. Его задача - убедиться в том, что делегированные полномочия были осуществлены должным образом, особенно те вопросы, в решении которых парламенту должна принадлежать главенствующая роль. «Сам факт существования этого комитета, - отмечает Мишель Амеллером, - несомненно, оказывает благотворное действие, и лишь немногие из рассматриваемых им актов заслуживают того, чтобы привлечь к ним внимание палаты. В этом заключается отличительная черта данной системы. Её цель - ограничить делегирование законодательных полномочий, однако на практике она представляет собой средство осуществления более эффективного парламентского контроля над использованием права издавать постановления».1
Надо пояснить, что лейтмотивом взглядов М. Амеллерома на делегированное законодательство является не столько проблема перемещения центра тяжести в работе парламента на ограничение его законодательных функций, сколько на проблеме расширения и более тщательного осуществления им контроля за деятельностью правительства как представительного органа народа, где наиболее полно находят свободное выражение все оттенки общественного мнения.2
Заметим, кстати, что в последних отечественных публикациях, где речь идёт о делегированном законодательстве, его широкое распространение и
1 Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. - М.: Изд. «Прогресс», 19967. С. 260.
2 Там же. С. 266.
позитивное к нему отношение связывают с усилением парламентского
3
контроля.
Своеобразным обобщением практики делегированного законодательства в зарубежных странах можно смело считать главу вторую «О разработке законов» Конституции Испании 1978 года. В частности, статья 82 наделяет парламент - Генеральные Кортесы правом делегировать Правительству право принятия норм, имеющих силу закона по вопросам, не относящимся к органическим законам, которыми являются законы, связанные с основными правами и свободами, законами, вводящим статусы автономных сообществ и устанавливающим основы избирательной системы, а также иных законов, предусмотренных Конституцией.
Делегирование законодательных полномочий осуществляется посредством базового закона, если речь идёт о выработке статей текста или же посредством обыкновенного закона, когда речь идёт об объединении различных законодательных текстов в один.
Законодательные полномочия предоставляются правительству в определённой форме, на определённый предмет и с указанием срока их действия. Переданные полномочия считаются исчерпанными с момента обнародования правительством соответствующего нормативного акта. Они не могут быть предоставлены в неопределённой форме или на неопределённый срок. Законодательные полномочия не могут быть переданы иным, кроме правительства, органами власти.
Базовые законы чётко определяют цель и объём передаваемых законодательных полномочий так же, как и принципы и критерии, которые должны быть соблюдены при их осуществлении.
Независимо от компетенции судов, законы о делегировании законодательных полномочий могут устанавливать в каждом случае дополнительные формы контроля.1
3 См.: Институты конституционного права иностранных государств. - М.: Изд. «Городец-издат», 2002. Гл. III «Парламентский контроль»; Романов А. А. Правовая система Англии. Учебное пособие. 2-е изд., пер. - М.:
Дело, 2002. С. 136 - 138.
Статья 83 Конституции Испании, говоря о базовых законах, отмечает, что они ни в коем случае не могут: а) разрешать изменения самого закона; б) предоставлять право устанавливать нормы, имеющие обратную силу.
Причём Правительство должно следить за тем, чтобы предоставленные законодательные полномочия не входили в противоречие с действующим законодательством. В таком случае Правительство либо приостанавливает реализацию делегированных законодательных полномочий, либо выдвигает предложение о полной или частичной отмене закона о делегировании законодательных полномочий (ст. 84 Конституции Испании).
Нетрудно заметить, что в данной ситуации нет и намёка на
противопоставление парламента и правительства в законодательном процессе, на чрезвычайность указанной формы, метода законодательствования.
Делегированное законодательство становится нормальным методом осуществления государственной власти и свидетельством изменения
теоретических и методологических основ парламентской демократии, основ конституционализма. Разумеется, речь идёт об устойчивых, зрелых демократиях европейского типа, а не о «становящихся демократиях» постсоветского типа, к коим, несомненно, относится современная Россия.1
Тем актуальнее становится изучение мирового опыта развития конституционного процесса, особенно в его наиболее дискуссионных аспектах, к которым можно отнести проблему делегированного законодательства и не пора ли в России от отрицательного отношения к делегированному
законодательству перейти к его объективной оценке и переводу проблемы в практическую плоскость, пуст даже не в полном объёме, в порядке
эксперимента.
1 См.: Конституция Испании // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 389.
1 Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М., 2000. С. 532; Шевцова Л.Ф. Россия Ельцина и Россия Путина: эволюция политической системы //Европа: вчера, сегодня, завтра. М., 2002. С. 483 - 499; Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002. Гл. 6.
