К вопросу о деятельности парламента в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)

1.1. К ВОПРОСУ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРЛАМЕНТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Булаков Олег Николаевич, д.ю.н., профессор. Должность: Заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин. Место работы: Московский гуманитарный университет. E-mail: Bulakov@akado.ru

Аннотация: В статье рассматриваются некоторые вопросы деятельности современного Российского парламента и его полномочия, статус парламентария и вопросы его дисциплинарной ответственности.

Ключевые слова: Федеральное Собрание Российской Федерации, Государственная Дума, Совет Федерации, парламентаризм, парламентарий, депутатский мандат, деятельность палат парламента.

TO THE QUESTION ABOUT THE ACTIVITY OF THE PARLIAMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION

Bulakov Oleg Nikolaevich, doctor of law, Professor. Position: Head of state and legal disciplines chair. Place of employment: Moscow University for the Humanities. E-mail: Bula-kov@akado.ru

Annotation: The article considers some issues of the activity of the modern Russian Parliament and its powers, the status of a parliamentarian and questions of its disciplinary responsibility.

Keywords: The Federal Assembly of the Russian Federation, the State Duma, the Federation Council, Parliament, member of Parliament, a Deputy's mandate, the activities of the chambers of Parliament.

На федеральном уровне специального закона, регулирующего правовой статус парламента России нет. Сферу жизнедеятельности парламента и парламентариев регулируют Федеральные законы «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера-ции»1.

В законодательстве зарубежных стран, для сравнения, парламентариям предоставляются широкие возможности для осуществления своих полномочий, особенно по участию в работе парламента и его органов.

Прежде всего, парламентарий имеет право: - участвовать в заседаниях парламента (соответствующей палаты), свободно выступать на них, голосовать по рассматриваемым вопросам (чем обширнее компетенция парламента, тем больше фактический объем права парламентария участвовать в решении общегосударственных вопросов);

- избирать и быть избранным на должности в парламенте;

- быть членом постоянных и временных парламентских комиссий и других органов парламента, а также

1 Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-Ф3 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"// СЗ РФ 2000 г., N 32, ст. 3336

участвовать в работе комиссий, членом которых он не является, но в которых обсуждается его предложение, с правом совещательного голоса;

- вносить законопроекты в порядке законодательной инициативы или законопредложения (во Франции, Швейцарии);

- выходить с запросами к представителям исполнительной власти и получать от них ответ в определенный срок и внеочередной прием у них;

- инициировать парламентские расследования и участвовать в них;

- получать и распространять информацию по вопросам, связанным с парламентской деятельностью, а также получать информационную и консультативную помощь;

- осуществлять иные полномочия, непосредственно связанные с парламентской деятельностью.

Все права парламентарий должен осуществлять лично. В связи с этим возникает вопрос о правомерности делегирования парламентарием голоса коллегам по палате, столь актуальный в последнее время в России. В отдельных случаях решение данного вопроса получает конституционное закрепление. Так, в абз. 2 ст. 27 Конституции Французской Республики 1958 года установлено, что право голосования члены Парламента осуществляют лично. Только в виде исключения органический закон может разрешить делегирование голоса. В этом случае никому не может быть делегировано более одного мандата2.

Обычно устанавливается обязанность депутатов соблюдать ряд ограничений, направленных на реализацию принципа разделения властей и предотвращение коррупции. Правовое закрепление обязанности парламентария соблюдать нормы профессиональной (парламентской) этики при осуществлении им своих полномочий становится в последние годы особенно актуальным. Этические нормы обычно закрепляются в регламентах или специальных кодексах парламентской этики (к примеру, в ФРГ, в Польше и др.), а дисциплинарные санкции к парламентариям за несоблюдение этических и иных обязанностей - в парламентских регламентах. Во многих парламентах есть специальные комиссии по этике.

В отдельных странах парламентарий обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, состоять хотя бы в одном постоянном комитете. В этих странах, если депутат не

2 На основе данной конституционной нормы был принят Ордонанс № 58-1066 от 7 ноября 1958 г., содержащий органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать коллегам по палате свое право голосовать. Среди таких случаев в ст. 1 данного закона установлены: болезнь, несчастный случай, серьезные события в семье; выполнение временного поручения правительства; прохождение военной службы; назначение для участия в международных ассамблеях; нахождение за пределами метрополии в момент созыва чрезвычайной сессии Парламента; случаи, квалифицированные бюро палат

Парламента как непреодолимая сила. Делегирование голоса должно быть оформлено в письменном виде, в нем должны быть указаны причины передачи голоса и срок, на который осуществляется делегирование. Если срок не указан, то право голосования считается переданным на 8 дней. О данном письменном заявлении должно быть сообщено председателю палаты, к которой принадлежит парламентарий.

2'2013

Пробелы в российском законодательстве

участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии - за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год; в Намибии - за пропуск 10 заседаний подряд, в Индии - за отсутствие на заседаниях в течении 60 дней).

В случае нарушения парламентарием обязанностей и запретов, к нему могут быть применены меры конституционной или дисциплинарной ответственности. В большинстве государств применять такие меры может только палата в целом. Нередко данное правило устанавливается в конституциях. Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США, каждая палата может наказывать своих членов за поведение, нарушающее порядок.

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарной ответственности. К примеру, в ст. 70 Регламента Национального Собрания Франции установлены следующие меры: призыв к порядку, призыв к порядку с занесением в протокол, выражение порицания, выражение порицания с временным исключением (то есть отстранением от работы в парламенте). В ФРГ и Польше применяется, кроме того, вычет из депутатского вознаграждения. В Великобритании при нарушении депутатом установленных для него ограничений палата имеет право объявить депутату предупреждение или порицание, удалить из зала до конца дня, приостановить его депутатский мандат на определенный срок или до конца сессии, исключить депутата из состава палаты, наложить штраф. Так, имеет место отстранение членов Палаты общин от участия в ее работе от двух до четырёх недель за затягивание рассмотрения в Парламенте определенных вопросов.

В США к парламентарию могут быть применены следующие меры: лишение слова; лишение статуса "старшинства" ("система старшинства" означает порядок, при котором привилегированное положение, прежде всего право на первоочередное выступление, принадлежит парламентариям, занимающим ключевые посты в палате, а также длительное время пребывающим в ней); исключение из состава комитета; наконец, исключение из состава палаты. Все перечисленные меры взысканий применяются по решению палаты ее абсолютным большинством, а последняя -по решению не менее чем 2/3 членов палаты (разд. 5 ст. I Конституции США).

Лишение мандата по решению парламента или его палаты является наиболее жесткой мерой воздействия на парламентария, мерой конституционной ответственности и применяется за совершение определенных правонарушений и систематическое неисполнение парламентарием своих конституционных обязанностей. Такие решения принимаются самой палатой парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во многих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в кон-

« « з

ституционный или иной суд3.

Законодательное регулирование правового статуса и реализация парламентских процедур нашло отражение в развернутой системе федеральных конституционных и федеральных законов.

3 Материал подготовлен Фондом развития парламентаризма в России в октябре 2003 года. http://www.legislature.ru/ monitor/statusdeputata/analitzap.html

Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»4, Федеральном конституционном законе «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; Федеральном конституционном законе «О Конституционном суде Российской Федерации»; Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»5; Федеральном конституционном законе «О военном положении»6; Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении»7.

Большая часть федеральных законов закрепляет полномочия парламента России в различных сферах. Например, назначение палатами парламента по пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации происходит в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента; совместные заседания палат (ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»); назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, в процессе которого каждой палате парламента отводится своя роль (ст. 7 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента (ст. 9 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации»).

Особенности принятия закона о поправке в Конституцию России, о взаимоотношении в данном процессе палат парламента, федеральных органов и представительных органов субъектов федерации закреплены в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ».

Правовое регулирование проблемы участия Совета Федерации Федерального Собрания России в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности содержится в Федеральном законе «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»8.

4 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

5 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»//СЗ РФ. 2001. №52. Ст. 4916.

6 Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 года «О военном положении»// СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

7 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

8 Федеральный закон от 23 июня 1995 года «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»// СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401.

По Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации»9 Совет Федерации назначает выборы Президента России.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»10 к ведению Совета Федерации относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносятся Генеральным прокурором. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»11 по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой.

Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации"12 регулирует процедуры взаимодействия парламента и его палат, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы со средствами массовой информации.

Некоторые полномочия и процедуры их осуществления закреплены в Федеральном законе «О внешней разведке»13, Федеральном законе «О государственной охране»14, и т.д.

Федеративные отношения в Российской Федерации развивались в направлении постепенного расширения полномочий ее субъектов. В настоящий момент действующая Конституция России наделяет все 83 ее субъекта правом создавать собственные органы законодательной власти и иметь собственное законодательство.

На федеральном уровне принят ряд основополагающих законов, устанавливающих основы формирования и деятельности представительных и иных выборных должностных лиц в субъектах федерации. Так, организация системы органов государственной власти субъектов России должна быть проведена в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"15.

Тем не менее, ряд законопроектов еще следует принять для выстраивания логической структуры деятельности представительной ветви власти в России. Некоторые попытки в данной сфере предпринимались.

9 Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»// СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

10 Федеральный закон от 17 января 1992 года в ред. от 17 ноября 1995 года «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

11 Федеральный закон от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» с изм. от 30 июня 2003 г. // СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 167; 2003 г. N 27 (часть I) ст. 2700

12 Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации"// СЗ РФ от 16 января 1995 г., N 3, ст. 170

13 Федеральный закон от 10 января 1996 года «О внешней разведке»// СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

14 Федеральный закон от 27 мая 1996 года «О государственной охране»// СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.

15 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с изм. от 8 февраля 2001 г.// Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст.5005; "Парламентская газета" от 15 февраля 2001 г., N 30; 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709

В отличие от федерального уровня, на уровне субъектов Российской Федерации принимается огромное разнообразие законов, регулирующих не только правовой статус высшего представительного органа, но и парламентские процедуры.

Список литературы:

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 11Э-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"// СЗ РФ 2000 г., N 32, ст. 3336

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря

2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»//СЗ РФ. 2001. №52. Ст. 4916.

Федеральный конституционный закон от 30 января

2002 года «О военном положении»// СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

Федеральный закон от 23 июня 1995 года «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»// СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401.

Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»// СЗ РФ. 2003. №

2. Ст. 171.

Федеральный закон от 17 января 1992 года в ред. от 17 ноября 1995 года «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

Федеральный закон от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» с изм. от 30 июня 2003 г. // СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 167; 2003 г. N 27 (часть I) ст. 2700

Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации"// СЗ РФ от 16 января 1995 г., N

3, ст. 170

Федеральный закон от 10 января 1996 года «О внешней разведке»// СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

Федеральный закон от 27 мая 1996 года «О государственной охране»// СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с изм. от 8 февраля 2001 г.// Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст.5005; "Парламентская газета" от 15 февраля 2001 г., N 30; 2003 г. N 27 (часть II) ст. 2709