CC BY
52
В.А. Соцков,
соискатель МГЮА
РОЛЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ФРГ И РФ В ФОРМИРОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЦИИ
Важнейшей целью партий как в ФРГ, так и в РФ является участие в выборах в федеральный парламент. И если в РФ ранее, кроме политических партий, выдвигать списки кандидатов и кандидатов в избирательных округах на выборах в Государственную Думу РФ могли другие политические общественные объединения (кроме того, кандидатов в одномандатных округах могли выдвигать инициативные группы избирателей), то теперь списки кандидатов на выборах в Государственную Думу РФ могут выдвигать лишь политические партии, при этом выборы по одномандатным округам отменены. В РФ на федеральном уровне введена пропорциональная система выборов и полностью упразднена мажоритарная. Данная система выборов, как мне кажется, не позволит простому избирателю со своими проблемами достучаться до Государственной Думы, ведь такая «процедура», как работа с избирателями в округах (прежде всего с проблемами округа), уйдет в прошлое. В ФРГ выдвигать списки кандидатов могут только партии, а избиратели — только в том избирательном округе, в котором кандидат проживает (что, на мой взгляд, правильно, т.к. в РФ московских политиков избиратели выдвигали и на Чукотке, и в Карачаево-Черкессии, и в Ямало-Ненецком автономном округе). Данное положение, по мнению автора, и надо было бы закрепить в российском законодательстве. Впрочем, кандидаты от избирателей последний раз проходили по округам в Бундестаг ФРГ в 1957 г.
По мнению Ю.П. Урьяса, «с точки зрения правительственной деятельности, ФРГ с 1949 г. почти 20 лет могла рассматриваться как страна с однопартийной системой правления, так как лидерство в парламенте и правительстве постоянно принадлежало ХДС/ХСС. Длительное блокирование ХДС/ХСС с СвДП, которая не могла играть самостоятельной роли, позволяло говорить о «полуторапартийной» системе», тогда как в результате сложилась трехпартийная система. Появление четвертой партии в парламенте (а сейчас и пятой) не дают оснований считать систему правления ФРГ четырехпартийной (ныне пятипартийной)1. Партийная система ФРГ, по мнению одних западных исследователей, развивалась в направлении двухпартийной системы англо-американского образца (ТИог^ап Н.), другие полагали, что «в условиях ФРГ двухпартийная система невозможна» (ЛИешап Б.), третьи считали, что в ФРГ существует многопартийность, но претензии к руководству могут предъявлять только ХДС/ХСС и СДПГ 2. В РФ за гер-
1 Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. С. 17—18.
2 Цит. по: Урьяс Ю.П. Указ. соч. С. 16.
манской партийной системой совершенно правильно утвердилось название-формула «2,5» или «2+1», сущность которой заключалась в том, что третья слабая партия помогает одной из основных создать правящую коалицию. До сих пор исследователи по инерции продолжают ее так называть, однако выборы 1998 и 2005 гг., на мой взгляд, показали, что данное название партийной системы окончательно перестало подходить для ФРГ, и она претерпела значительные изменения. Теперь и другие партии, представленные в парламенте, играют важную роль в общественной жизни и управлении Германией. Указанная формула перестала быть реальностью германской политической жизни. Я бы партийную систему ФРГ назвал «2+3».
Партийная система РФ только формируется, и какой она будет в окончательном виде сказать сложно. По моему мнению, сейчас она представляет собой многопартийную систему с одной доминирующей партией.
Безусловно, главной задачей Госдумы (ст. 105 Конституции РФ) и Бундестага (ст. 76 Основного закона ФРГ) является принятие законов, и позиция партий по тем или иным законопроектам играет важнейшую роль (чем больше партия, тем больше «весит» ее мнение). В конституционных правовых актах двух стран указаны субъекты законодательной инициативы (среди которых, естественно, указаны и члены (депутаты) парламентов); порядок принятия законов, чему посвящены целые разделы, главы конституционных актов, регламентов. Парламентские партии ФРГ и РФ формируют в Госдуме и Бундестаге фракции, группы, комитеты, комиссии, а также руководящие органы палат, которые играют ведущую роль в принятии законов.
Федеральным законом от 12 июля 2006 г. № 106-ФЗ были внесены изменения в ряд законодательных актов. Основная суть изменений состоит в том, что политические партии не могут выдвигать кандидатами в депутаты и в Президенты РФ представителей других партий. Депутаты же в случае избрания не могут выходить из фракции той партии, по спискам которой они были избраны под угрозой прекращения своих депутатских полномочий.
Так, согласно этому Закону, были внесены изменения в ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. В данном Законе появилась ст. 7.1 «Фракции в Государственной Думе». Согласно ч. 1 ст. 7.1, фракцией является объединение депутатов Госдумы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Госдуме. Во фракцию входят все депутаты, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Депутат Госдумы, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, в состав федерального списка которой он был избран депутатом Госдумы (ч. 2 ст. 7.1). Деятельность фракции организуется ею в соот-
ветствии с указанным Законом, Законом «О политических партиях» и Регламентом Госдумы (ч. 3 ст. 7.1). В новой редакции были изложены ст. 4 и 5 Закона, согласно которым полномочия депутата Госдумы прекращаются при несоблюдении требований ч. 2 ст. 7.1 или выхода из фракции, в которой он состоит (п. «б», «в» ч. 3 ст. 4), а решение о прекращении полномочий депутата по данным основаниям оформляется постановлением Госдумы, в котором определяется день прекращения полномочий (ч. 5 ст. 4). Таким образом, в РФ дано законодательное определение фракции и запрещен переход депутатов из одной фракции и политической партии в другую.
В ФРГ Бундестаг избирает своего президента, его заместителей и секретарей (ст. 40 Основного закона ФРГ). Президент и его заместители образуют президиум (разд. 3 § 5 Регламента Бундестага). Помощь президенту оказывает совет старейшин, который подготавливает решение о распределении должностей председателей комитетов, их заместителей и соответствующий план работы. Совет старейшин, в соответствии с § 6 разд. 3 Регламента Бундестага, состоит из президента, заместителей и 23 депутатов, выдвигаемых фракциями с учетом их численности. Кроме того, для подготовки вопросов к рассмотрению Бундестагом по § 54 разд. 7 Регламента создаются комитеты (по отдельным вопросам может быть создан спецкоми-тет). Согласно ч. 1 ст. 44 Основного закона ФРГ, Бундестаг по предложению 1/4 своих членов обязан учредить следственный комитет для собирания документов, который действует по предписаниям уголовного процесса (в РФ такого нет, хотя и принят ФЗ «О парламентском расследовании», по нему в работу следствия и суда парламент вмешиваться не может и подменять их тоже). Каждый комитет для подготовки отдельных вопросов может создать подкомитет (§ 55 разд. 7 Регламента Бундестага). Также для «подготовки решений по обширным вопросам и значительным комплексным вопросам Бундестаг может учредить исследовательскую комиссию» (§ 56 разд. 8 Регламента).
В РФ в соответствии с п. 1 ст. 101 Конституции РФ Госдума также избирает Председателя, его заместителей (п. 1 ст. 8 Регламента Госдумы). Госдума сама принимает решение о числе заместителей (обычно их число равно числу депутатских объединений) (п. 1 ст. 10 Регламента). Согласно п. 1 ст. 13 Регламента Госдумы, создается Совет Госдумы (аналог Совета старейшин Бундестага) «для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты». Согласно п. 2 ст. 13, в Совет Госдумы с правом решающего голоса входят Председатель Госдумы, его первые заместители и заместители. С правом совещательного голоса в заседании могут участвовать председатели комитетов или по их поручению представители комитетов. В соответствии с п. 2-1 ст. 13 Регламента Госдумы, «если депутатс-
кое объединение имеет в Совете Госдумы не более одного представителя, то в его отсутствие по уважительной причине в заседании Совета Госдумы может принять участие с правом решающего голоса руководитель указанного депутатского объединения». Если же и он отсутствует по уважительной причине, то может приять участие его заместитель. Из этого положения следует, что если депутат не входит ни в одно депутатское объединение, то в решении организационно-плановых вопросов он не участвует. Госдума, согласно ч. 3 ст. 101 Конституции РФ и ст. 19, 30 Регламента Госдумы, образует комитеты и комиссии. Портфели председателей комитетов ранее распределялись пропорционально численности депутатских объединений. В Государственной Думе четвертого созыва (2003—2007 гг.) все комитеты возглавили депутаты от политической партии «Единая Россия». Комитеты образуются, «как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений», численный состав комитета «не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты» (ст. 21). Основная задача комитетов — подготовка законопроектов к рассмотрению Госдумой. Комитеты могут создавать подкомитеты по основным направлениям своей работы (п. 2 ст. 21 Регламента). Председатели комитетов, их первые заместители и заместители избираются и освобождаются от должности большинством голосов от числа депутатов Госдумы (п. 1 ст. 22). Согласно п. 7 ст. 22 Регламента, «каждый депутат Госдумы, за исключением Председателя Госдумы, обязан состоять в одном из комитетов Госдумы», но (п. 8 ст. 22) не более, чем в одном (такого положения в Регламенте Бундестага нет). Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 30 Регламента Госдума может создавать комиссии, деятельность которых ограничивается определенным сроком или конкретной задачей (по ст. 31 Регламента Госдума создает комиссию по мандатным вопросам и депутатской этике).
Нельзя обойти вниманием, хотя бы вкратце, верхние палаты парламентов ФРГ и РФ — Бундесрат и Совет Федерации. Главная функция и Бундесрата, и Совета Федерации — одобрение принятых нижними палатами (Германским Бундестагом и Госдумой соответственно) законов. В Основном законе ФРГ об этой функции сказано, например, в ст. 77, 87е, 87Г, а в Конституции РФ — в ст. 105, 106, 108. Бундесрат и члены Совета Федерации обладают правом законодательной инициативы. Безусловно, у верхних палат имеется еще целый ряд важнейших функций, которые закреплены в Основном законе ФРГ и Конституции РФ. Так, Бундесрат принимает участие в рассмотрении вопроса об отрешении Федерального президента от должности. Совет Федерации также принимает участие в отрешении Президента РФ от должности, утверждает указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения (ст. 102 Конституции РФ), а Бун-
десрат одобряет констатацию Будестагом состояния обороны (ст. 115а). Совет Федерации назначает (ст. 102) ряд высших должностных лиц РФ (Генерального прокурора РФ и (в соответствии со ч. 2 ст. 14 ФЗ «О прокуратуре РФ») его заместителей, судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и т.д.). Бундесрат избирает, согласно ст. 94 Основного закона ФРГ, половину состава Федерального конституционного суда. К Председателю Бундесрата, согласно ст. 57 Основного закона ФРГ, «в случае препятствий для выполнения должностных полномочий Федеральным президентом или их досрочного прекращения» переходят полномочия президента. То есть председатель Бундесрата, который избирается согласно ст. 52 сроком на один год, становится исполняющим обязанности Федерального президента, в случае если последний не сможет их исполнять по какой-либо причине.
Остановимся на порядке комплектации верхних палат парламентов. В ст. 51 Основного закона ФРГ указывается, что Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Отмечу, что глав правительств земель, а зачастую и членов правительств выбирают депутаты ландтагов, т.е. представители политических партий, прошедших в них. Каждая земля может иметь, исходя из численности населения, от 3 до 6 членов Бундесрата. Однако смысл в нескольких представителях сомнителен, поскольку в ч. 3 ст. 51 сказано, что «голоса земли могут подаваться едино», т.е. представители одной земли должны голосовать за один и тот же вариант решения. На практике, чтобы соблюсти равенство земель между собой, каждая земля подает за то или иное решений один голос. Мне представляется, что такое представительство земель в Бундесрате бессмысленно. На мой взгляд, этот орган необходимо реформировать: либо оставить по одному представителю от каждой земли либо представителям одной земли должно быть предоставлено право голосовать на свое усмотрение (однако это нарушит равенство земель между собой), либо необходимо уравнять число представителей от каждой земли (причем представителям также должно быть предоставлено право голосовать на свое усмотрение). В противном случае непонятен смысл различного численного представительства от одной земли, если все равно от одной земли подается один голос.
В нашей стране Совет Федерации в настоящее время формируется согласно ФЗ от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В ст. 95 Конституции РФ указано, что в Совет Федерации «входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти», при этом порядок формирования Совета Федерации четко не прописан. Согласно ст. 96 Конституции
РФ, порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом. В результате предусмотренный в указанном ФЗ порядок формирования Совета Федерации — уже третий по способу формирования. Сначала, при введении в действие Конституции РФ 1993 г., каждый субъект РФ избирал на два года по два депутата Совета Федерации (ст. 7 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ), затем действовал ФЗ, согласно которому в Совете Федерации присутствовали по два представителя от каждого субъекта по должности: высшее должностное лицо органа государственной власти и глава законодательной (представительной) власти субъекта РФ соответственно. Теперь же одного члена Совета Федерации избирает законодательный (представительный) орган субъекта РФ на срок своих полномочий, если же данный орган двухпалатный, то каждая палата избирает поочередно представителя в Совет Федерации на половину срока своих полномочий (ст. 2 указанного ФЗ), а одного назначает на срок своих полномочий высшее должностное лицо органа государственной власти субъекта РФ (ст. 4 ФЗ), причем его указ (постановление) о назначении представителя вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительно) органа субъекта РФ 2/3 от общего числа депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Таким образом, обоих представителей прямо или косвенно (через назначение главы исполнительной власти региона) назначают политические партии.
Изложенная здесь краткая информация о порядке избрания членов Бундестага и Совета Федерации и о принимаемых этими палатами решениях, безусловно, не оставляет сомнений в том, какое огромное влияние оказывают политические партии на формирование Бундестага в ФРГ и Совета Федерации в РФ, а также на принятие ими важнейших государственных решений.
Полностью согласен с мнением Т.К. Байковой, высказанным ею в своей диссертации о том, что «политические партии (РФ — В.А.) косвенным образом могут замещать должности в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ, судьи которых назначаются путем проведения голосования в Совете Федерации, формирующегося также с участием политических партий»1.
В заключение отмечу, что 2 декабря 2006 г. на VII съезде партии «Единая Россия» один из ее лидеров С. Шойгу призвал к скорейшему принятию (сразу в трех чтениях) законопроекта, согласно которому Совет Федерации формировался бы как и в начале своего существования путем всенародных
1 Байкова Т.К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 104.
выборов. Председатель Госдумы и лидер партии «Единая Россия» Б. Грызлов данную идею поддержал. Таким образом, в скором времени, возможно, будет принят закон о новом порядке формирования Совета Федерации, и влияние на него политических партий (в случае его формирования путем всенародных выборов) еще больше возрастет.
К.Н. Бобылева,
аспирантка МГЮА
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Термин «президент» имеет латинское происхождение и означает председатель, старший член совещательного места. Президенство — это должность, звание, председательство '. Само же понятие «президент» трактуется как выборный глава государства 2, а институт президента — это властный институт, то есть совокупность властных полномочий президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности президента, являясь своеобразным «прочтением» Конституции.
Несмотря на значительный опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института Президента, для России данный государственный институт является новым и, в силу этого, требует специального административно-правового исследования. Этот институт существует в Российской Федерации с мая 1991 г. Особенность состоит в том, что его развитие происходило в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственнополитического устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализе истории рассматриваемого института.
Вместе с тем следует отметить, что в монархической России предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста Президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России. К такого рода проектам относится, например, проект конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деяте-
1 Даль В. Толковый словарь великорусского языка. Том 3. М., 1990.
2 Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2006. С. 26.
