CC BY
89шений различаются единоличные и коллегиальные контрольные органы.
В традиционных ветвях власти, заключает автор, возникают новые явления. Прежде всего, они связаны с изменяющейся ролью государства. По существу ушло в прошлое государство с неограниченным суверенитетом, который теперь все чаще подвергается различным ограничениям как внутри страны (особенно в связи с новыми отношениями федераций и унитарных государств с их составными частями, а также расширительным толкованием прав человека и возможностью граждан обращаться с исками против своего государства в международные органы и т. д.), так и вовне из-за растущей взаимозависимости государств и усиления роли международных организаций.
А. И. Моргунова
95.01.008-011. ОЧЕРКИ ПАРЛАМЕНТСКОГО ПРАВА: (ЗАРУБЕЖНЫЙ
ОПЫТ) / РАН. Ин-т государства и права; Под ред. и с предисл. Топорнина Б. Н.— М., 1993 .— 179 с. (Сводный реферат).
В книге анализируются источники парламентского права, роль парламентских традиций, парламентский мандат и его защита, внутренняя организация парламентских палат, вопросы, связанные с функционированием парламента и парламентской процедурой. Отдельно рассматриваются акты парламентов по отдельным категориям (законы, постановления, решения и т. д.), а также контрольные функции парламентов Великобритании, США, Франции, ФРГ.
Сводный реферат объединяет работы, подготовленные в Центре сравнительного правоведения Института государства и права Российской академии наук блестящими знатоками конституционно-, го строя зарубежных стран, государствоведами высшей квалификации.
Мера разработанности и эффективности парламентского права, отмечает в предисловии академик Б. Н. Топорнин, предопределяется прежде всего той реальной ролью, которая отводится парламенту в конституционном строе государства.
Парламентское право без настоящего парламента иначе как фикцией не назовешь. Парламентскому праву присуще множество процедурных правил, большое внимание оно уделяет организационным и структурным вопросам. Они имеют большое значение для функционирования полноценного парламента. Пренебрежение парламентской техникой, как показывает исторический опыт, может превратить сам парламент в пустую говорильню или место для межпартийной борьбы Вместе с тем парламентское право неотделимо от исходных принципов
конституционного строя: народовластия, господства права, разделения властей. Именно в этом находятся истоки генетической связи конституционного и парламентского права.
95.01.008. КРЫЛОВА Н. С. БРИТАНСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ — С. 3-51.
В английском конституционном праве не существует общего понятия парламентского права как совокупности норм, регулирующих парламентское производство. Прежде всего, а стране отсутствует конституция, в которой обычно фиксируются основные, принципиальные положения, определяющие статус высшего представительного органа и его взаимоотношения с правительством. Не систематизированы нормы парламентского процесса и в законодательных актах, принимаемых парламентом (статусах).
Для обозначения совокупности правил парламентского производства в Великобритании употребляется общее понятие "практика и процедуры" .
"Практика" включает обычаи, сложившиеся в первые столетия деятельности парламента. Некоторые из них до с&х пор составляют важнейший компонент действующей парламентской процедуры.
Более современным и к тому же главным источником парламентской процедуры являются постоянные правила. Они регулируют деятельность палаты, ее делопроизводство, поведение депутатов и полномочия спикера по контролю над дебатами в палате.
Чрезвычайно важным правилом парламентской процедуры служат решения спикера. Обычно они выносятся им в порядке толкования и применения уже существующих правил. Полномочия спикера носят дискреционный характер и представляют собой прецедентную форму установления правил парламентской процедуры.
Парламентские партии активно участвуют в подготовке всех вопросов, намечающихся к обсуждению в парламент В каждой из них имеются особые должностные лица, на которых лежит основная работа по обеспечению надлежащего функционирования всего парламент-кого механизма. Это парламентские организаторы партий, которые именуются "кнутами".
В консервативной партии "кнуты" назначаются лидером партии: в
лейбористской главный "кнут" и его заместитель избираются собранием фракции.
Существуют должности главного "кнута" правительства, его заместителя и пяти помощников. "Кнуты" правительства являются министрами и получают жалованье из государственной казны. Имеются также главный "кнут" оппозиции и 10-12 помощников, из которых только двое получают официальное жалованье.
Другие партии оппозиции также имеют "кнутов".
Основная обязанность "кнутов" — обеспечивать контакты между
руководством партии и рядовыми членами, налаживать сотрудничество и координацию между фракциями. Главный "кнут" правительства следит также за тем, чтобы все намеченные правительством к рассмотрению законопроекты прошли через палату к концу сессии. Консультации между "кнутами" правительства и оппозиции, через которые достигается компромиссное урегулирование спорных вопросов, стали обычной практикой, хотя они нигде не регламентированы.
Одной из главнейших функций британского парламента (прежде всего палаты общин) является контроль над правительством. В Великобритании утвердилась система парламентского (ответственного) правления. Основные его принципы определяются неписаными правилами конституции — конституционными соглашениями.
Система парламентского правления означает также, что правительство несет ответственность перед парламентом. В случае вотума недоверия правительство должно уйти в отставку. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответственность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием ответственности может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному им, либо, наоборот, одобрение меры, против которой правительство возражает.
В Великобритании не существует также какого-либо правового обязательства правительства или отдельных министров представлять парламенту периодические отчеты о своей деятельности, как в США и других странах. Правда, правила парламентской процедуры позволяют министру в любой день заседания палаты сразу же после окончания "часа вопросов" и после нотификации спикера сделать по своей инициативе заявление по любому вопросу. После заявления министра слово предоставляется министру теневого кабинета, а затем рядовым членам от правящей партии и оппозиции. В Англии не существует также процедуры интерпелляции, или запроса депутата, который бы адресовался главе правительства или министру и содержал просьбу дать объяснение по поводу проводимой ими политики.
Контроль над финансами состоит в контроле над расходованием правительством уже утвержденных парламентом денежных средств. Этот контроль слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой комитетом по публичной отчетности.
5-4185
9501008011
34
95.01.009. ЕГОРОВ С. А., НИКИФОРОВА М. А КОНГРЕСС США—С52-Й
Известная специфика правовой системы США, отличающая ее от правовых систем континентальной Европы, отмечают авторы, состоит в том особом значении, которое в иерархии ее источников имеет судебный прецедент. Американское право коренится в английской системе общего (прецедентного) права, т. е. права, создаваемого судами.
Роль судебного прецедента как одного из принципиальных источников американского права вообще и парламентского права США в частности определяется несколькими факторами. Во-первых, тем, что Верховный суд США является одним из основных интерпретаторов текста федеральной Конституции в силу принадлежащего ему права конституционного надзора. Во-вторых, неоднозначностью, двусмысленностью или очень общим характером целого ряда положений Основного закона, требующих конкретизации — в форме судебного толкования их смысла — в связи с возникающими конкретными казусами. В-третьих, динамичностью развития входящих в круг ведения парламентского права отношений, которые часто не урегулированы на уровне Основного закона, принятого более 200 лет назад, а лишь "обозначены" в нем в общем виде. В результату в сборниках решений Верховного суда США можно найти толкование и определение практически любых аспектов деятельности федеральной законодательной власти.
Американская политическая система не знает таких классических институтов европейского парламентаризма, как роспуск парламента главой государства и парламентская ответственность правительства Однако в системе сдержек и противовесов конгресс США обладает реальными полномочиями по контролю за президентом и федеральной исполнительной властью в целом.
К подобным средствам контроля относятся контрольные и расследовательские полномочия конгресса, а точнее — контрольная и расследовательская деятельность комитетов и подкомитетов его палат. Эти полномочия не упомянуты в Конституции, а относятся к так называемым подразумеваемым полномочиям.
Контрольная и расследовательская деятельность сосредоточена в постоянных комитетах, а также в созданных на основе подбора членов специальных комитетов конгресса. Постоянные комитеты осуществляют, в частности, контроль за деятельностью департаментов исполнительной власти и агентств, находящихся под их юрисдикцией Контрольную функцию они обычно реализуют путем специальных исследований, которые дают конгрессу факты, необходимые для определения того, как агентства и ведомства проводят в жизнь то или иное законод ательство.
Осуществление конгрессом своих контрольных функций может повлечь за собой вызов в комитеты и подкомитеты палат для дачи показаний и предоставления необходимой информации федерального чиновника любого уровня, включая президента. Это было наглядно продемонстрировано в 70-е годы в ходе расследования "уотергейтского дела", деятельности ФБР, ЦРУ и т. п. Резолюция сената, учреждающая специальный расследовательский комитет, содержит положения, определяющие порядок назначения членов комитета и его председателя; в палате представителей спикер назначает членов такого комитета и его председателя.
Обладая реальными полномочиями, специальные комитеты располагают собственным штатом, их деятельность финансируется создавшей их палатой. Ряд комитетов этого вида являются постоянными и образуют в пределах своей юрисдикция соответствующие подкомитеты.
Самым мощным, хотя и редко применяемым средством воздействия законодателей на исполнительную власть, включая президента, является конституционный институт импичмента. В соответствии с разделом 4 ст. II Конституции США президент, вице-президент и все гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие уголовные преступления. Американская конституционно-правовая доктрина в качестве основания импичмента выделяет не только уголовно-наказуемые деяния, но и любые проступки президента, подрывающие авторитет правительства и доверие к нему.
Право возбуждения преследования в порядке импичмента принадлежит палате представителей конгресса, а сенат осуществляет в этом случае судебные функции. Для осуждения в порядке импичмента лица необходимо согласие 2/3 присутствующих сенаторов, и если сенат признает такое лицо виновным, то он может отстранить его от занимаемой должности. Лишь после этого лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях.
В политической истории Америки процедура импичмента возбуждалась против президента пять раз; в основном же она возбуждалась против федеральных судей. И только дважды предложения об импичменте президента не были отклонены палатой представителей. В 1974 г., после того как юридический комитет палаты представителей выдвинул обвинения в порядке импичмента против президента Р. Никсона, он ушел в отставку. В "статьях импичмента", сформулированных комитетом после проведенного им расследования "уотергейтского дела", в частности, отмечалось, что президент заслуживает привлечения к ответственности и отстранения от должности в силу того, что он 5*
препятствовал отправлению правосудия, мешал проведению расследования по упомянутому делу, пытался избавить от ответственности обвиняемых и т. п. Таким образом, право импичмента — не абстрактная угроза, а процедура, которая в критической ситуации вполне может быть использована для эффективного воздействия на Белый дом. '
Помимо конституционного права конгресса отстранять от должности в порядке импичмента, в руках конгрессменов и сенаторов находятся и такие важные рычаги контроля над исполнительной ветвью власти во главе с президентом, как участие в назначении федеральных должностных лиц и финансовые полномочия.
Конституция США наделяет федеральный конгресс широкими полномочиями в финансовой области. В их числе утверждение федерального бюджета и выделение ассигнований на все без исключения государственные акции.
Испытывая глубокое недоверие к исполнительной ветви власти, создатели Конституции США с самого начала обеспечили непосредственный конституционный контроль конгресса за внешней политикой, наделив его ключевыми полномочиями в этой области. Согласно Конституции, конгрессу должно принадлежать последнее слово в делах внешней и военной политики, в то время как президент должен руководить дипломатическими отношениями и переговорами, а также вести все санкционированные военные операции.
Деятельность конгресса в области контроля и расследований обеспечивается его научно-информационными службами, которые неоднократно служили моделью, многие элементы которой использовались другими странами при формировании национальных парламентских служб.
Этот фундамент составляют четыре взаимодополняющие друг друга организации: Исследовательская служба конгресса США, Управление оценки технологии, Бюджетное управление конгресса и Главное ревизионное управление.
95.01.010. КРУТОГОЛОВ М. А., КОВЛЕР А. И. ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО ФРАНЦИИ.— С. 84-134.
Спецификой законотворческого процесса во Франции является тот факт, что главным действующим лицом в области законодательной процедуры стал глава государства. Ориентируя и направляя законодательную деятельность, президент (оставляя за собой право вето) предоставляет ее конкретное осуществление назначенному им правительству, которое с 1958 г. в осуществление так называемой идеи рационализации парламента стало основным поставщиком законопроектов, и парламентским группам поддерживающего его боль-
шинства, которые монополизируют законодательный процесс в палатах.
Законопроекты правительства, соответствующие политическим планам президента Республики, обсуждаются в Совете министров и после заключения Государственного совета вносят в одну из палат парламента. Обычно заинтересованный министр проводит консультации с различными организациями, социальными и иными группами давления, и подготовленный его аппаратом, скоординированный и предварительно обсужденный проект выносится на заседание Совета министров, где глава государства произносит решающее слово.
Проекты правительства тщательно готовятся его аппаратом и пользуются всеми преимуществами при обсуждении в палатах. Включение их обсуждения в повестку дня палат является приоритетным и проводится в порядке и в сроки, указанные правительством (ст. 48 Конституции). В общем числе принятых в V Республике законов законопроекты правительства составляют огромное большинство (до 90%); число это не меняется от легислатуры к легислатуре и не зависит от наличия правого или левого большинства в палате.
В отличие от исполнительной власти законодательная инициатива парламентариев формально и фактически очень ограничена, если они и вносят немало текстов, то включение этих предложений в дополнительную повестку дня и превращение законопредложений депутатов и сенаторов в законы — редкое явление. По общему мнению французских авторов, не более 10-15% законов имеют в своей основе предложения парламентариев. При этом речь идет обычно лишь о законах не очень важных.
Кроме того, созданы многочисленные препятствия юридического и политического характера по инициативе парламентариев: их законе-,
предложения должны касаться лишь тех вопросов, по которым ст. 34 Конституции парламенту разрешено законодательствовать (ст. 37
Конституции оставляет регулирование большей части нормотворче-ских вопросов за исполнительной властью) и не разрешено противоречить делегированным правительству полномочиям.
Особенно сильно ограничивает законодательную инициативу ст. 40 Конституции, которая объявляет неприемлемыми любые предложения или поправки, ведущие к сокращению доходов или увеличению расходов государства.
Но фактически потеряв право законодательной инициативы, парламентарии, которые всегда высоко ценили свои прерогативы законодателей, нашли иной путь участия в законодательном процессе: отвернувшись от законопредложений, они стали все большее внимание уделять обсуждению законопроектов и, главным образом, внесению в них поправок. И на практике получилось так, что это дополнительное
средство участия стало для многих из них (прежде всего для парламентариев оппозиции) главным инструментом участия в законодательном творчестве. Поправки к законопроекту, внесенные в ходе обсуждения, стали поддержкой нормативной деятельности парламентских групп правительственного большинства и основным средствам обструкции со стороны групп оппозиции.
Помимо законодательных функций палаты парламента осуществляют ряд функций по контролю за исполнительной властью, важнейшей формой которой является правительственная ответственность перед парламентом.
Полномочия парламента по контролю за действиями администрации, возглавляемой правительством, весьма ограничены и не позволяют депутатам и сенаторам эффективно осуществлять столь традиционное для французского парламента полномочие. Против такой ситуации часто протестуют в своих выступлениях сами парламентарии, их поддерживают органы палат и политические группы оппозиции.
95.01.011. УРЬЯС Ю. П. ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО ФРГ.— С. 135-178.
Контрольные процедуры, применяемые германским парламентом, неразрывно связаны с его контрольными полномочиями, к числу которых относится прежде всего контроль за правительством и правительственными учреждениями.
Наиболее ответственной и серьезной по своим последствиям процедурой является выражение недоверия правительству, точнее — федеральному канцлеру, так как в ФРГ только он несет непосредственную ответственность перед бундестагом.
Из практики западных демократий известно, отмечает автор, что в парламентах нередко складывается большинство, готовое выразить недоверие правительству, что приводит к затяжным кризисам, связанным с формированием нового правительства. Конституция ФРГ (ст. 67) ввела так называемый конструктивный вотум недоверия. Суть его состоит в том, что бундестаг может выразить недоверие правительству только путем выборов большинством голосов его преемника и одновременного обращения к президенту с просьбой об отстранении от должности федерального канцлера, утратившего доверие парламента.
Вопрос о доверии может поставить и сам федеральный канцлер. Желая отказать ему в доверии, бундестаг должен избрать другого федерального канцлера, иначе бундестаг в течение 21 дня может быть распущен президентом по предложению главы правительства, не получившего доверия.
"Конструктивный вотум" дисциплинирует парламент, но в известной мере и ограничивает применение им санкций против правительства: меньшинство бундестага знает, что его попытки вынести вотум недоверия бесплодны, а большинство понимает, что его отрицательного отношения к правительству недостаточно, необходим новый реальный кандидат на пост главы правительства. Кабинеты министров ФРГ не раз менялись в середине легислатур в связи с изменением отношений между крупнейшими партиями бундестага, но лишь однажды (в 1982 г. против правительства Г. Шмидта) был успешно применен "конструктивный вотум" недоверия, вынесенный по инициативе парламента.
Эффективным средством парламентского контроля являются различные обращения к правительству. Наиболее серьезное из них — "большой запрос", обращенный к федеральному правительству и затрагивающий крупные политические проблемы. Правительство дает на него письменный ответ, после чего по желанию фракции или 5% списочного состава депутатов проводится обсуждение поднятого вопроса в бундестаге.
Меньшее внимание привлекают к себе "малые запросы". Это письменные обращения к правительству относительно конкретных фактов.
Кроме того, депутат бундестага может обратиться к правительству с коротким вопросом. В пределах каждой недели пленарных заседаний выделяются три часа, в течение которых любой депутат вправе получить устные ответы не более чем на два вопроса. Вопросы задаются в письменной форме, не позднее чем за сутки до проведения "часа вопросов", если они представляют "особый общественный интерес".
Кроме того, каждый депутат бундестага вправе до четырех раз. ежемесячно обратиться к правительству с вопросами в письменной форме. Ответ на них дается в течение недели.
Для обсуждения четко очерченной актуальной проблемы, вызывающей всеобщий интерес, в бундестаге проводится "час актуальных вопросов" . Он может проводится по специальному решению совета старейшин или по предложению одной из фракций, либо 5% депутатов бундестага в связи с ответом правительства на устный запрос или независимо от "часа вопросов". Главное процедурное отличие "часа актуальных вопросов" состоит в том, что поднятый вопрос подвергается обсуждению. Время дискуссии ограничивается одним часом, причем каждый из депутатов получает не более 5 минут, а министры и члены бундесрата — не более 10 минут.
Эффективным средством парламентского контроля являются следственные комитеты бундестага. Они создаются для расследования конкретных случаев, связанных с деятельностью высших должностных
лиц или учреждений. Согласно ст. 44 Основного закона, бундестаг имеет право, а по требованию 1/4 его депутатов обязан созвать следственный комитет.
А. И. Моргунова
95.01.012. АГАЕВ М. Б. ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ — М.: Луч, 1994 .— 23 с.
В работе рассматривается роль президента в системе государственной власти. Обусловленное кардинальными изменениями в политической системе общества и, прежде всего, ликвидацией командно-административной системы, процессом суверенизации республик учреждение президентской власти в России и ряде бывших союзных республик вызвало повышенный интерес к тому, как устроен институт президентства за рубежом, какова роль президента в той или иной стране в системе государственной власти.
Какова же роль президента в системе власти? Правовой статус президента во многом определен объемом полномочий, правовым регулированием взаимоотношений с парламентом и другими институтами государства. Кроме этого, характер и элементы правового статуса президента во многом предопределены сформировавшейся формой правления. То, что главой государства является президент, еще не позволяет вести речь о президентской форме правления.
Во многих странах (сюда входят, например, Франция, Финляндия, Турция) систему государственной власти можно определить как смешанную, когда народ на одних выборах избирает главу исполнительной власти — президента, а на других — депутатов от партий, из которых победившая составляет ядро парламента и формирует правительство, подчиненное президенту.
Парламентская модель государства имеет как сильные, так и слабые стороны. Она прежде всего предполагает единство в высших эшелонах власти, коль скоро глава исполнительной власти (премьер-министр) и его кабинет назначаются большинством. Пока правительство располагает поддержкой большинства законодателей, оно выполняет свои функции, не исключая и представление законопроектов. Но когда поддержка исчезает, правительство уходит в отставку, и премьер-министр объявляет новые выборы. При всех существующих вариациях в парламентских республиках президент играет незначительную роль. Такое положение президента означает, что правительство в парламентской республике формируется политической партией, победившей на парламентских выборах, либо несколькими партиями, например, при формировании коалиционного правительства. Таким образом, эффективность и стабильность парламентской формы пра-
