CC BY
273
УДК 351.9 В.А. Тюльпанов*
Контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти: зарубежный опыт
Рассмотрены основные черты парламентского контроля в странах со сложившимися институтами демократии с учётом использования их опыта в России. Выявлены различия принципов и форм осуществления контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти в парламентских республиках и конституционных монархиях, а также в президентских (полупрезидентских) республиках.
Ключевые слова: законодательный (представительный) орган государственной власти, контрольная функция, виды и формы деятельности по осуществлению контрольной функции.
V.A. Tulpanov*. Control function legislative (representative) authority of the state government: foreign experience. The main features of parliamentary control in the countries with established democratic institutions in the light of their experience in Russia. Differences principles and forms of implementation of the control functions of the legislative (representative) state authority in parliamentary republics and constitutional monarchies, as well as in the presidential (semi) republics.
Keywords: legislative (representative) state authority, the oversight function, types and forms of activities to implement the oversight function.
В современной России парламентаризм переживает начальный период своего развития на основе конституционных принципов построения демократического государства. Становление механизма осуществления каждого конкретного субъекта Российской Федерации невозможно без учета опыта других субъектов Федерации, а также зарубежных стран, имеющих давние парламентские традиции. Многие страны зарубежной Европы и Северной Америки имеют достаточно эффективную систему парламентского контроля, успешно функционирующую не одно десятилетие. Поэтому опыт работы парламентов этих государств, несмотря на принципиальные различия в их формах правления, отношениях между ветвями власти, имеет большую ценность для современной правовой науки и государственной политики России.
Говоря о парламентском контроле в зарубежных странах, необходимо отметить, что при наличии достаточно большого количества общих моментов в процедуре контроля существуют особенности, присущие конкретным государствам. Такая неоднородность связана с действием ряда факторов — исторических, политических, экономических, культурологических и др. Важно отметить влияние такого обстоятельства, как различные формы правления, существующие в этих странах. По указанному признаку можно выделить две разновидности данного вида контроля: 1) парламентский контроль в парламентских республиках и конституционных монархиях; 2) парламентский контроль в президентских (полупрезидентских) республиках2.
В парламентских республиках (ФРГ, Италия) и конституционных монархиях (скандинавские страны, Испания, страны Бенилюкс), парламентских монархиях (Великобритания) существует институт ответственности правительства перед парламентом. Речь идет о праве представительного органа формировать правительство, обязанности последнего отчитываться о своей деятельности, причем признание его работы неудовлетворительной влечет отставку правительства. В президентских (США) или полупрезидентских (Франция) республиках парламенты указанных выше полномочий не имеют или обладают ими не в полном объеме3.
В то же время там, где роль парламента является основополагающей в формировании правительства, контрольная функция высшего представительного учреждения над высшим органом исполнительной власти выражается, скорее, в виде политического самоутверждения парламентской оппозиции, нежели в отношениях, имеющих в своей основе контрольную функцию4. В принципе, отношения этих органов носят конституционно закрепленный вотумом доверия «брачный» характер,
* Тюльпанов, Вадим Альбертович, Председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 190107, Санкт-Петербург, Иссакиевская пл., 6. Телефон: (812) 310 00 00, e-mail: [email protected]
* Vadim A. Tulpanov, Chairman of the Legislative Assembly of St. Petersburg. Phone: (812) 310 00 00, e-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 11 аавгуста 2011 года.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011
поскольку парламент несет ответственность за деятельность сформированного им правительства, разделяя его судьбу5.
Очевидно, эти рассуждения уместны применительно к государствам с парламентарной формой правления. В этом контексте контрольные функции парламента являются таковыми при известной степени независимости контролируемого им объекта, в данном случае, исполнительной власти, что присуще президентской республике, где принцип разделения властей выражен в наиболее последовательной форме. Как в странах с парламентской формой правления, так и с президентской (полупрезидентской), наиболее существенным парламентским контрольным механизмом в отношении исполнительной власти выступает выражение недоверия или импичмент.
В Великобритании принцип парламентской ответственности подразумевает «ответственное правление» правительства, сформированного из числа членов парламента, а также обязанность его ухода в отставку в случае вотума недоверия или резолюции порицания, вынесенных парламентом6.
Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом в лице Палаты общин. Коллективная ответственность предполагает уход правительства во главе с премьер-министром в отставку при вотуме недоверия, являющемся актом неодобрения палатой общей политики правительства. Кроме того, Палата общин может проголосовать против политики в определенных областях или отдельных мер, предложенных правительством. В этом случае оппозицией предлагается резолюция порицания, которая вносится довольно часто. Она может быть принята, если часть депутатов от правящей партии проголосует вместе с оппозицией.
Вотум недоверия, вынесенный в отношении одного министра, как правило, рассматривается как отказ в доверии правительству в целом. Однако индивидуальная ответственность министров перед Палатой общин также признается обычным правом. Индивидуальная политическая ответственность члена правительства диктует необходимость его ухода в отставку в случае вынесения Палатой общин вотума недоверия в отношении данного лица.
В отличие от Великобритании, в ФРГ ответственность перед парламентом несет только Федеральный канцлер, а правительство уходит в отставку со сменой канцлера в связи с выражением Бундестагом так называемого конструктивного вотума недоверия8.
Взаимоотношения польского парламента и Правительства строятся на основании четко определенного Конституцией принципа парламентской ответственности Совета Министров. При этом контроль за деятельностью Совета Министров осуществляет только нижняя палата парламента — Сейм9.
В Польше существует два вида ответственности правительства перед парламентом: коллективная (солидарная) — за деятельность Совета Министров, и индивидуальная — членов Правительства за дела, подлежащие их компетенции или порученные им Председателем Совета Министров. Парламентская ответственность правительства и его членов реализуется в первую очередь в процедуре вотума недоверия.
В Польше, как и в ФРГ, предусматривается вариант конструктивного вотума недоверия (депутаты должны указать имя кандидата в Председатели Совета Министров), что признается в доктрине как наиболее рациональный способ избежать длительных правительственных кризисов. Сейм выражает Совету Министров вотум недоверия большинством от установленного числа депутатов. Если постановление о недоверии Правительству принимается, Президент принимает отставку и назначает избранного Сеймом нового Председателя Совета Министров. По его предложению Президент назначает остальных членов Совета Министров и принимает их присягу. Конституция позволяет ставить вопрос о вотуме недоверия Правительству на голосование не ранее, чем по истечении семи дней со
дня его внесения. Повторное внесение предложения о вотуме недоверия Правительству возможно, но
10
не ранее, чем по истечении трех месяцев со дня внесения предыдущего предложения .
Право Сейма на выражение вотума недоверия отдельному министру может быть реализовано при обращении с соответствующим предложением не менее чем 69 депутатов. Не ранее чем через семь дней после его внесения Сейм может принять постановление об отзыве министра большинством голосов от установленного числа депутатов. Повторное предложение о недоверии министру вносится с соблюдением указанного в предыдущем абзаце срока11.
Импичмент — особая процедура в США, суть которой сводится к следующему. Субъектами
ответственности являются Президент, Вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной
власти. Основанием привлечения к импичменту является измена, взяточничество или иное тяжкое
преступление. Инициатива возбуждения импичмента принадлежит Палате представителей,
осуществление суда — Сенату. Однако импичмент только по названию и определенному сходству с
судопроизводством может считаться судом. По сути это «политический процесс», цель которого
расследование злоупотреблений властью и отстранение от должности лиц, виновных в совершении '“'12
преступлений12.
В Великобритании важная роль при осуществлении парламентского контроля за правительством отводится специальным комитетам британского парламента, которые, в отличие от постоянных, где ведутся формальные дебаты, назначаются обычно на срок работы парламента для рассмотрения
различных вопросов путем сбора письменных и устных свидетельств. Одна из задач специальных комитетов — помощь парламенту в надзоре за исполнительными органами посредством изучения тех или иных сторон государственной политики и проведения ее в жизнь. Всего существует 13 комитетов такого рода, назначенных Палатой общин для рассмотрения затрат, административной работы и политической линии основных правительственных учреждений и связанных с ними органов. Например, комитет по иностранным делам следит за деятельностью Министерства иностранных дел и по делам Содружества. Состав комитетов создается на межпартийной основе, в примерной пропорции к численности партийных фракций в палате13.
Тщательно проверяя политические действия правительства, специальные комитеты опрашивают министров, высших государственных служащих, руководителей заинтересованных организаций и отдельных лиц. Путем слушаний и публикации отчетов они предоставляют парламенту факты и компетентные соображения по многим важным проблемам14.
В ФРГ контроль правительства со стороны парламента осуществляется Комитетом Бундестага по петициям15. Каждый гражданин имеет право индивидуально и вместе с другими лицами письменно обращаться с просьбами или жалобами в Бундестаг, который передает их в Комитет по петициям для дальнейшего рассмотрения. Если жалобы отдельных граждан касаются деятельности Федерального правительства, то петиция передается соответствующему ведомству. На свои заседания Комитет по петициям может пригласить членов Федерального правительства и потребовать от них устной или письменной информации. Комитет вправе также заслушивать свидетелей, экспертов, просителей и обращаться за официальной помощью в суды и административные органы. Соответствующий министр должен быть своевременно предупрежден о заслушивании просителей, свидетелей и экспертов. В заседании Комитета, когда он сочтет необходимым участие ведомства, принимает участие парламентский статс-секретарь в качестве лица, призванного осуществлять связь между правительством и парламентом.
Немаловажным контрольным полномочием Бундестага является и право задавать вопросы и направлять запросы. В Бундестаге существует «час вопросов», когда правительство отвечает парламенту на устные вопросы. Любой депутат имеет право задать два вопроса, каждый из которых может быть разделен на два подвопроса. Вопросы и ответы должны быть короткими и не содержать в себе несущественные положения или оценки.
От лица правительства на эти вопросы отвечают, как правило, парламентские статс-секретари. Этим выступлениям предшествует интенсивная подготовительная работа в соответствующих министерствах. Если час вопросов прерывается по причине истечения времени, то на вопросы, оставшиеся открытыми, Федеральное правительство отвечает письменно16.
Запросы в ФРГ делятся на частные и общие. Общие могут быть направлены в Федеральное правительство фракцией или пятью процентами депутатов Бундестага. Такие запросы вносятся с тем, чтобы побудить Бундестаг провести принципиальные дебаты по проблемам, имеющим большое политическое значение. Поэтому ответ Федерального правительства автоматически вносится в повестку дня Бундестага17.
В Великобритании важными видами парламентского контроля за правительством являются вопросы членов парламента премьер-министру и членам правительства, предложения18. Распространенная форма контроля — вопросы к премьер-министру, для которых отводится специальное время два раза в неделю. Депутаты также могут обращаться с вопросами к любому из министров.
Вопрос должен быть сформулирован в письменном виде. Ответы могут даваться как в устной, так и в письменной форме. Устные ответы заслушиваются ежедневно (кроме пятницы) в начале парламентского заседания. Для ответов на письменные вопросы также выделяется специальное время, кроме того, они публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах.
В процессе ответа министров на вопросы депутаты имеют право задавать дополнительные вопросы. Предоставление слова одному из депутатов, желающих задать дополнительный вопрос, осуществляет спикер по своему усмотрению.
Следует отметить, что предметная сфера вопросов к членам правительства ограничена. В частности, министры не обязаны отвечать на вопросы, связанные с обороной и безопасностью, коммерческой тайной, вопросы личного характера. Помимо этого, министр вправе не давать ответ, если затраты на его подготовку превышают определенную денежную сумму. Использование такой формы контроля, как вопросы, позволяет депутатам достигнуть их основной цели — привлечения внимания общественности к соответствующей проблеме.
Депутаты в Великобритании могут осуществлять контроль за центральной исполнительной властью и с помощью такой процедурной формы, как предложение. В предложении формулируется позиция по определенному вопросу, которая в случае принятия такого предложения становится решением палаты. Процедура обсуждения предложений, позволяющая участвовать в ней различным политическим силам, прежде всего оппозиции, дает возможность вынести на обсуждение наиболее
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (51) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011
острые проблемы правительственной политики. В спектре вносимых предложений самым сильным
19
оружием депутатов является предложение о недоверии правительству19.
Во Франции письменные и устные вопросы к министрам также выступают в качестве одной из форм парламентского контроля за исполнительной властью. Письменные вопросы и ответы на них публикуются в «Journal Officiel». Ответ на письменный вопрос должен быть дан в течение месяца20.
В юридической литературе отмечается, что постановка письменных вопросов, будучи делом сугубо индивидуальным, одинаково доступна и большинству, и оппозиции. В отличие от всех других процедур контроля за правительством, при использовании данной процедуры парламентское большинство не оказывается в преимущественном положении21.
Во Франции различаются устные вопросы с дебатами (после выступления депутата, задавшего вопрос, и ответа министра открываются дебаты, которые не могут закончиться голосованием) и без дебатов. Министры обязаны отвечать на поставленные вопросы, если только это не противоречит
общественному интересу. Результатом рассмотрения ответов может стать создание комиссий по
22
расследованию22.
В Польше к числу наиболее широко используемых в парламентской практике форм получения информации и осуществления контроля над исполнительной властью относятся депутатские интерпелляции, запросы и вопросы. Практика свидетельствует, что польские парламентарии активно используют принадлежащие им права и на каждом заседании Сейма обращаются к исполнительной власти в той или иной форме23.
В повестку дня каждого заседания Сейма его Президиум вносит пункт «интерпелляции и вопросы по текущим делам». При ответах на вопросы в зале обязаны присутствовать члены Совета министров, к которым обращены вопросы (или их представители).
Главное отличие интерпелляции от запросов и вопросов заключается прежде всего в предмете обращения. Интерпелляция должна касаться лишь вопросов принципиального характера. Во вносимой интерпелляции депутат должен кратко изложить фактическое состояние проблемы, сформулировать следующий из этого вопрос. Отсутствие указанных элементов является основанием для отказа со стороны Президиума Сейма в приеме интерпелляции. Для интерпелляции обязательна письменная форма, а для ее передачи Маршалу Сейма достаточно подписи одного депутата.
О внесенной интерпелляции Маршал Сейма незамедлительно уведомляет ее адресата, а также доводит до сведения депутатов на ближайшем пленарном заседании. При этом текст интерпелляции не зачитывается, а публикуется в приложении к стенографическому отчету о заседании Сейма. Ответ на интерпелляцию представляется только в письменной форме (в трех экземплярах) не позднее чем в течение 21 дня со дня получения, и его содержание также публикуется в приложении к отчету о заседании палаты.
Если в установленный срок ответ на интерпелляцию не представлен, либо если содержание ответа не удовлетворяет депутата, внесшего интерпелляцию, он имеет право обратиться к Маршалу Сейма с требованием представления дополнительных объяснений, а также о включении обсуждения интерпелляции в повестку дня заседания Сейма. При обсуждении интерпелляции на пленарном заседании Сейма допускается проведение дискуссии, получение дополнительной информации. Сейм может признать ответ на интерпелляцию неудовлетворительным либо призвать адресата представить дополнительную информацию на следующем заседании палаты.
Отличие запроса от интерпелляции состоит в том, что вносимый в письменной форме запрос не предполагает постановку проблем принципиального характера, и ответ на него не обсуждается на пленарном заседании. Депутат, вносящий запрос, не может также требовать дополнительной информации при получении не удовлетворившего его ответа.
Устной формой обращения по текущим проблемам является депутатский вопрос. Он может быть поставлен на каждом заседании Сейма и требует непосредственного краткого ответа. Депутат, желающий задать вопрос, должен предварительно (за 12 часов до начала заседания) проинформировать Президиум Сейма об общей тематике предполагаемого вопроса и его адресате. Дискуссия по содержанию вопроса и ответа не проводится, однако Маршал Сейма может позволить задать
24
дополнительные вопросы24.
Применительно к праву подачи запросов интересен также парламентский опыт Вьетнама. Круг адресатов депутатского запроса в этой стране достаточно широк: это Президент Республики, Председатель Национального Собрания, Премьер-министр, министры и другие члены Правительства, Председатель Верховного Народного Суда и Главный Прокурор Верховной Народной Прокуратуры25. Кроме того, во Вьетнаме депутаты вправе обращаться с запросами не только индивидуально, но и коллективно. Так, депутатские группы подают запросы во время сессий Национального Собрания. В период между сессиями они также вправе обращаться с запросами к высшим должностным лицам. Запросы направляются Постоянному Комитету Национального Собрания ,и тот передает их адресатам. Должностные лица, которые получили запрос, обязаны дать ответ в письменной форме26.
Парламентские расследования выступают существенным элементом парламентского контроля как в странах с парламентской формой правления, так и в президентских и полупрезидентских республиках. В ФРГ Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части его членов или соответствующего процентного соотношения членов комитета по обороне обязан образовать следственный комитет (в этом случае комитет по обороне обладает правами следственного комитета). Таким образом, функциями контроля за деятельностью правительства в Германии наделены и некоторые постоянные парламентские комитеты (в частности, комитет Бундестага по обороне, который, проводя расследование, может заслушивать отчеты министра обороны и иных должностных лиц)27.
В основном предложения об их создании исходят от оппозиции, особенно в тех случаях, когда ответы правительства на вопросы депутатов не привели к получению необходимой информации. Соответственно, особенность Бундестага ФРГ заключается в том, что парламентское меньшинство может потребовать расследования. Во всех других странах с парламентарной формой правления это возможно, если требование меньшинства поддерживает большинство в парламенте28.
Инициатива подобного нововведения принадлежала Максу Веберу. Данный институт впервые появился в немецком конституционном праве в 1918 г. В связи с тем, что в парламентской демократии оппозиция имеет чрезвычайно слабую возможность влиять на правительственное большинство, он считал, что оппозиции необходимо предоставить оружие — в виде парламентского расследования — в этой неравной борьбе29.
Численность следственного комитета зависит от сложности рассматриваемой проблемы и определяется самим парламентом. Как правило, комитет состоит из 5-7 членов. В нем должны быть представлены все фракции. Заседания комитета могут быть и закрытыми, хотя обсуждение доказательств по делу открытое. Комитет может ограничить доступ на эти заседания в интересах общественности или отдельного лица, а также в целях полного расследования дела. Возможны принудительный привод свидетелей и приглашение экспертов. Особенность состоит в том, что сбор доказательств осуществляется в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Таким образом, следственные комитеты «действуют как суды». И все же судами их назвать нельзя, так как они должны только устанавливать обстоятельства дела и сообщать их на пленарных заседаниях30.
Тайна переписки, почтовой, телеграфной и электронной связи остается неприкосновенной. Суды и органы администрации обязаны оказывать правовую и административную помощь следственным комитетам. Комитет может потребовать от Федерального правительства сохранения секретности свидетельских показаний, а также представленных документов. Результаты деятельности комитета обобщаются в виде доклада и могут быть внесены в повестку дня Бундестага для обсуждения. После завершения своей работы комитет представляет нижней палате письменный отчет о проделанной работе. Собранные в результате проведенного расследования материалы могут стать основанием для возбуждения уголовного дела и последующего судебного разбирательства. Однако суды не связаны той оценкой обстоятельств, которую дал им следственный комитет.
В Великобритании парламентские расследования осуществляют парламентские комитеты, образуемые по отраслям и сферам государственного управления (например, комитет по внутренним делам, по промышленности и торговле, по транспорту и т.д.). Комитеты уполномочены проводить расследование по любому вопросу, для чего они вправе истребовать соответствующие документы и материалы, назначать экспертов, вызывать свидетелей. В качестве свидетелей могут быть приглашены любые лица, в т.ч. должностные лица министерств и ведомств, члены общественных организаций, политические деятели. На заседания комитетов нередко приглашаются министры. В случае отказа свидетеля явиться комитет имеет право издать приказ о вызове свидетеля на заседание. Заседания, как правило, открытые, но в ряде случаев могут проходить и при закрытых дверях. После всестороннего изучения вопроса комитет составляет доклад, представляемый Палате общин31.
В другой стране с парламентской формой правления — Болгарии — парламент, именуемый Народным Собранием, из своего состава избирает временные комиссии, которые в отдельных случаях образуются с целью изучения каких-либо вопросов и проведения расследований32. Временные комиссии избираются Народным Собранием по предложению председателя Народного Собрания или не менее 1/10 части народных представителей. Народное Собрание определяет их задачи, численность, состав, срок деятельности и порядок финансирования. Временные комиссии приостанавливают свою деятельность по истечении срока, на который они были созданы, или досрочно по решению Народного Собрания.
Народное Собрание или избранные им комиссии могут проводить расследования и слушания по вопросам, затрагивающим государственные или общественные интересы. Все государственные органы, должностные лица, политические партии, общественные организации и граждане обязаны предоставлять необходимые сведения и документы, касающиеся вопросов расследования или слушания. Форма, в которой предоставляются сведения, определяется Народным Собранием или соответствующей комиссией. Должностные лица и граждане, получив приглашение, обязаны явиться в парламентскую комиссию и представить требуемые сведения и документы33.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (51) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (51) 2011
Во Франции парламентские расследования осуществляют временные комиссии по расследованию и контролю. Решение об их учреждении принимается постоянной комиссией Национального Собрания, а именно, Комиссией конституционных законов34. Руководят работой по расследованию бюро, состоящие из председателя, двух вице-председателей и двух секретарей, избираемых тайным голосованием. Комиссия назначает своего докладчика. Он вправе истребовать служебные документы, не носящие секретного характера, а также не содержащие сведений о национальной обороне, иностранных делах, внутренней и внешней безопасности государства. Комиссия может командировать своих членов для сбора необходимой информации как во Франции, так и за ее пределами, привлекать экспертов, требовать от Счетной палаты проведения расследования деятельности подконтрольных ей органов и служб.
Комиссии правомочны вызывать для дачи показаний любое лицо, которое комиссия считает полезным выслушать. Неявка по вызову, отказ от присяги или от дачи показаний, а также дача ложных показаний или подкуп свидетеля влечет уголовную ответственность. Все члены комиссии по расследованию, а также лица, которые в каком-либо качестве принимают участие в их работе, обязаны не разглашать сведения о деятельности комиссии. Нарушение этого требования также уголовно наказуемо.
По окончании расследования публикуются доклады, если комиссия уложилась в шестимесячный срок. Если же нет, то соответствующая информация передается Председателю Национального Собрания. В этом случае она не может быть обнародована и стать предметом обсуждения35.
В США определённого рода комитеты палат Конгресса образуются для расследования или изучения какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов. В ряде случаев создавались объединенные специальные комитеты палат Конгресса36.
Комитеты, создаваемые в целях расследования, и специальные комитеты Конгресса имеют право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов. Они могут вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимых документов. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы комитета вызванные на слушания лица могут быть подвергнуты штрафу либо тюремному заключению на срок до одного года37.
Во Вьетнаме следственную комиссию может создать постоянный Комитет Национального Собрания. Эта комиссия состоит из Председателя — члена Постоянного комитета Национального Собрания и других членов — членов Комитета национальностей и постоянных комиссий Национального Собрания. В состав следственной комиссии могут вводиться эксперты, а также представители общественных организаций.
Регламент устанавливает, что в ходе работы следственной комиссии государственные органы, общественные организации и граждане обязаны представить комиссии необходимые материалы. При обнаружении правонарушений комиссия правомочна требовать от соответствующих государственных органов принятия необходимых мер по их устранению38.
В зарубежных странах также имеет место опосредованный парламентский контроль, осуществляемый омбудсменами, счетными палатами и иными органами при парламенте. Так, в Великобритании к системе парламентского контроля относится деятельность специального должностного лица парламента — Парламентского Уполномоченного по делам администрации39. Он назначается на должность монархом по предложению премьер-министра после консультации последнего с председателем парламентского Комитета по вопросам Парламентского Уполномоченного по делам администрации. Являясь должностным лицом парламента, Парламентский Уполномоченный не должен быть его членом.
Парламентский Уполномоченный наделен правомочиями по рассмотрению жалоб граждан на недостатки в деятельности органов государственного управления. В этих целях Парламентский Уполномоченный осуществляет расследование нарушений органов и должностных лиц центральной администрации в сфере деятельности, за которую она несет ответственность перед Палатой общин.
Жалобы указанному должностному лицу парламента поступают через депутатов Палаты общин. Парламентский Уполномоченный может запрашивать у органов и должностных лиц центральных министерств и ведомств, включая министров, документы и иную относящуюся к делу информацию, вызывать и заслушивать свидетелей.
Парламентский Уполномоченный вправе осуществлять расследование только в случае, когда заинтересованное лицо, права которого нарушены, не имеет возможности обратиться в суд или в административный трибунал. По результатам расследования Парламентский Уполномоченный составляет доклад, направляемый депутату, а также главе ведомс тва и должностному лицу, действия которого были обжалованы. Депутат по результатам доклада обязан предпринять действия с целью устранения выявленных административных нарушений.
В случае если предпринятые меры недостаточны, представляется доклад парламенту. Такие доклады, поступившие в Палату общин, передаются Комитету по вопросам Парламентского
Уполномоченного по делам администрации. Комитет вправе провести по соответствующему
40
нарушению специальное парламентское расследование40.
Парламент Португалии — Ассамблея Республики — реализует контрольные полномочия через назначаемого им так называемого Блюстителя справедливости41. Последний рассматривает жалобы граждан на действия и бездействие представителей власти. Он может проводить проверки и по собственной инициативе. И хотя его решения не носят обязательного характера, вместе с тем авторитет этого органа обеспечивает достаточно высокую эффективность его работы.
Поскольку деятельность Блюстителя справедливости финансируется из бюджета Ассамблеи Республики, он обязан представлять ежегодные отчеты. Именно посредством анализа и оценки отчета Блюстителя справедливости, который перед тем, как включается в повестку дня заседаний парламента, рассматривается в комиссиях, происходит оценка не только работы этого органа, но и административных органов, на которые была подана жалоба. Важно и то, что в своем докладе Блюститель справедливости может отметить, что должностное лицо или административный орган
42
не последовали его рекомендации, после чего парламент может принять свое решение по спору42.
Органом финансового парламентского контроля в Болгарии выступает Счетная Палата, избираемая Народным Собранием. При осуществлении своей деятельности она независима от исполнительной власти. Счетная Палата проверяет:
1) законосообразность и целесообразность исполнения государственного бюджета, бюджетов общин и других бюджетов, которые были приняты Народным Собранием;
2) использование бюджетных средств, предоставленных лицам, которые осуществляют хозяйственную или нехозяйственную деятельность;
3) текущий отчет бюджетных доходов и расходов;
4) исполнение внебюджетных счетов;
5) отчеты о бюджетных расходах Болгарского народного банка вместе с надлежащими оправдательными документами;
6) взаимодействие Болгарского народного банка с государственным бюджетом;
7) условия возникновения государственного долга и его использование в управлении экономикой;
8) доходы и расходы юридических лиц, деятельность которых не имеет своей целью получение прибыли, а также фондов, образованных бюджетными средствами или получивших гарантию от государства;
9) доходы, полученные от приватизации от соответствующих фондов, их распределение и расходование. Счетная Палата проверяет все организации, которые существуют за счет государственного бюджета, в т.ч. органы безопасности и спецслужбы43.
Можно согласиться с тем, что роль Конгресса США, видимо, была бы не столь значительной, если бы в его распоряжении не было разветвленной системы вспомогательных органов, обеспечивающих реализацию его контрольных функций44. В ряду этих органов особое место занимают Генеральное отчетное управление, Управление технологических оценок, Бюджетное управление Конгресса, Исследовательская служба Конгресса. В задачи Генерального отчетного управления входит финансовый контроль за деятельностью исполнительных органов власти и осуществлением утвержденных Конгрессом программ. О результатах своих расследований управление непосредственно докладывает Конгрессу.
В задачи Управления технологических оценок входит оказание помощи комитетам Конгресса при разработке соответствующих законопроектов и программ, финансируемых из бюджета, проведение долговременных научно-исследовательских работ по различным направлениям науки и техники, осуществление контроля за расходованием бюджетных средств в сфере науки и наукоемких производств.
Бюджетное управление Конгресса осуществляет подготовку ежегодных докладов по бюджету бюджетным комитетам палат. Оно разрабатывает также прогнозы экономического воздействия финансовых законопроектов и резолюций. В начале каждого финансового года оно представляет пятилетний прогноз поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства. О роли Бюджетного управления можно судить по тому факту, что в основу подготовки федерального бюджета нередко кладутся расчеты, выполненные данным управлением, а не аппаратом, непосредственно подчиненным Президенту США.
Исследовательская служба Конгресса функционирует в рамках Библиотеки Конгресса с 1914 г. По поручению членов Конгресса и постоянных комитетов палат она проводит следующие виды работ: аналитические справки, консультации, заключения по законопроектам. Помимо этого служба оказывает содействие в проведении слушаний в Конгрессе, проводит семинары для членов Конгресса и координирует программы научно-исследовательских работ45.
Итак, в странах со сложившимися демократическими традициями наличествуют уже устоявшиеся механизмы парламентского контроля. Различия черт последних определяются особенностями институтов
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (51) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011
государства. В парламентских республиках (ФРГ, Италия и др.), а также конституционных монархиях получила развитие ответственность правительства перед парламентом, обусловленная правом представительного органа формировать правительство и требовать от него, отчёта о своей деятельности. В президентских (например, в США) или полупрезидентских республиках (скажем, во Франции) парламенты указанных выше полномочий не имеют или обладают ими не в полном объеме.
Как в странах с парламентской формой правления, так и с президентской (полупрезидентской) наиболее существенным парламентским контрольным механизмом в отношении исполнительной власти выступает выражение недоверия или импичмент. Немаловажным контрольным полномочием парламента является право задавать вопросы и направлять запросы в адрес институтов исполнительной власти. Как в странах с парламентской формой правления, так и в президентских и полупрезидентских республиках существенным элементом парламентского контроля выступают парламентские расследования.
Таким образом, изучение опыта осуществления контрольной функции законодательными органами власти, накопленного государствами со сложившимися демократическими институтами, представляет большую ценность для России как страны, которая находится на этапе становления парламентаризма. Достигнутые в них успехи в области парламентского контроля должны быть учтены и использованы при совершенствовании парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, в т.ч. и в Санкт-Петербурге.
Список литературы
1. Касаткина, Н. М. Парламентский контроль в Португалии // Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. — С. 316-329.
2. Ковачев, А. А. Парламентский контроль в Болгарии // Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. — С. 259-266.
3. Коврякова, Е. В. Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ) // Журнал российского права. — 2004. — № 6. — С. 143-150.
4. Коврякова, Е. В. Парламентский контроль в зарубежных странах // Право и государство на рубеже тысячелетий : межвуз. аспирант. сб. — М., 2001. — С. 15-19.
5. Лафитский, В. И. Контрольные полномочия Конгресса США // Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. — С. 330-340.
6. Нгуен Ван Тханъ. Контрольные полномочия Национального Собрания Вьетнама / / Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. — С. 277-282.
7. Нияипенко, А. Н. Парламентский контроль во Франции // Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. — С. 341-357.
8. Стенина, В. К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. — 2007. — № 4. — С. 58-64.
9. Тимошенко, И. Г. Парламентский контроль в Великобритании // Институты
конституционного права иностранных государств. — М., 2002. — С. 267-276.
10. Трещетенкова, Н. Ю. Парламентский контроль в Польше // Институты конституционного права иностранных государств. — М., 2002. — С. 283-300.
11. Туяаев, А. Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью правительства в странах Западной Европы // Журнал российского права. — 2004. — № 1. — С. 158-163.
12. Хессе, Конрад. Основы конституционного права ФРГ. — М., 1981. — С. 280-284.
Literature
1. Hesse, Konrad. Fundamentals of the Constitutional Law of the FRG. — Moscow, 1981. — P. 280-284.
2. Kasatkта, N. М. Parliamentary control in Portugal // Institutes of constitutional law of foreign
countries. — Moscow, 2002. — P. 316-329.
3. Kovachev, D. А. Parliamentary control in Bulgaria // Institutes of constitutional law of foreign countries. — Moscow, 2002. — P. 259-266.
4. Kovryakova, E. V. Features of the parliamentary control of the parliamentary republic (for example Germany) // Journal of Russian law. — 2004. — № 6. — P. 143-150.
5. Kovryakova, E. V. Parliamentary control in foreign countries // Law and the state of the Millennium. - Moscow, 2001. - P. 15-19.
6. Lafitsky, V. I. Supervisory powers of the U.S. Congress // Institutes of constitutional law of foreign countries. — Moscow, 2002. — P. 330-340.
7. Nguyen Van Thanh. Supervisory powers of the National Assembly of Vietnam // Institutes of constitutional law of foreign countries. — Moscow, 2002. — P. 277-282.
8. Vilipenko, A. N. Parliamentary control in France // Institutes of constitutional law of foreign countrie. — Moscow, 2002. — P. 341-357.
9. Stenina, V. K. Parliamentary oversight and parliamentary inquiry into the presidential and semirepublics / / Legal world. — 2007. — № 4. — P. 58-64.
10. Timoshenko, I. G. Parliamentary control in the UK // Institutes of constitutional law of foreign countries. — Moscow, 2002. — P. 267-276.
11. Treschetenkova, N. Y. Parliamentary control in Poland // Institutes of constitutional law of foreign countries. - Moscow, 2002. - P. 283-300.
12. Tulaev, A. N. Features of the parliamentary control over the activities of governments in Western Europe / / Journal of Russian law — 2004. — № 1. — P. 158-163.
1 Тулаев А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью правительства в странах Западной Европы / / Журнал российского права. 2004. № 1. С. 159.
2 См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах / / Право и государство на рубеже тысячелетий: Межвуз. аспирант. сб. М., 2001. С. 15-19.
3 Пилипенко А.Н. Парламентский контроль во Франции / / Институты конституционного права иностранных государств.
М., 2002. С. 341.
5 Там же.
5 Тимошенко И.Г. Парламентский контроль в Великобритании // Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 272.
6 Там же. С. 273.
7 Тулаев А.Н. Указ. соч. С. 160.
8 Трещетенкова Н.Ю. Парламентский контроль в Польше / / Институты конституционного права иностранных государств.
М., 2002. С. 287.
9 Там же.
10 Там же. С. 288.
11 Лафитский В.И. Контрольные полномочия Конгресса США // Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 338.
12 Тулаев А.Н. Указ. соч. С. 160-161.
13 Там же. С. 161.
14 Там же. С. 159.
15 Там же.
16 Там же.
17 Тимошенко И.Г. Указ. соч. С. 273.
18 Там же. С. 274.
19 Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. 2007. № 4. С. 63.
20 Керимов А.Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. 1999.
21 Стенина В.К. Указ. соч. С. 64.
22 Трещетенкова Н.Ю. Указ. соч. С. 294.
23 Там же. С. 296.
24 Нгуен Ван Тхань. Контрольные полномочия Национального Собрания Вьетнама / / Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 281.
25 Там же. С. 282.
26 Коврякова Е.В. Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ) / / Журнал российского права. 2004. № 6. С. 148.
27 Там же.
28 Там же.
29 Хессе Конрад. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 280.
30 Тимошенко И.Г. Указ соч. С. 275.
31 Ковачев Д.А. Парламентский контроль в Болгарии // Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 266.
32 Там же.
33 Стенина В.К. Указ. соч. С. 62.
34 Там же. С. 63.
35 Лафитский В.И. Указ. соч. С. 338.
36 Там же.
37 Нгуен Ван Тхань. Указ. соч. С. 281.
38 Тимошенко И.Г. Указ. соч. С. 275.
39 Там же. С. 276.
40 Касаткина Н.М. Парламентский контроль в Португалии / / Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 329.
41 Там же.
42 Ковачев Д.А. Указ. соч. С. 259 - 260.
43 Лафитский В.И. Указ. соч. С. 338 - 339.
44 Там же. С. 340.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011
