CC BY
1022002.01.014. ШИК Р., ЗЕХ В. ГЕРМАНСКИЙ БУНДЕСТАГ. ФУНКЦИИ И ПРОЦЕДУРЫ.
SCHICK R., ZEH W. The German Bundestag. Function and procedures- Rheinbreitbach, 1999. - 143 p.
Книга содержит основные сведения, касающиеся порядка формирования, организации работы и компетенции парламента ФРГ 14-го созыва (1998-2002 гг.). Авторы снабдили текст выдержками из документов, иллюстрирующими работу Бундестага.
В работе раскрываются основные принципы его организации: независимый мандат; право принимать решения только пленарно; принцип формального равенства; принцип большинства при голосовании; защита парламентских меньшинств; принцип открытости заседаний. В соответствии со ст. ст. 38, 39 Основного Закона ФРГ члены Бундестага избираются всеобщим, непосредственным, свободным, равным и тайным голосованием на четырехлетний срок. Бундестаг состоит не менее чем из 656 членов, из которых половина избирается в избирательных округах, половина - по партийным спискам в федеральных землях. Согласно поправкам, внесенным в Федеральный избирательный закон, выборы в Бундестаг 15-го созыва (2002) будут производиться по 299 избирательным округам, границы которых изменятся; состоять он будет из 598 членов.
По итогам выборов формируются парламентские фракции. В соответствии с регламентом фракция включает не менее 5% депутатов, принадлежащих к одной партии или партиям, имеющим общие цели и не конкурирующим между собой ни в одной из земель. Авторы отмечают решающую роль фракций в работе Бундестага. Регламент закрепляет за ними ряд исключительных полномочий: внесение законопроектов, поправок в законопроект в третьем чтении, отсрочка рассмотрения вопросов на заседании парламента, решения по порядку голосования и др. Каждая парламентская фракция избирает правление, состоящее из председателя, нескольких заместителей, парламентских секретарей и различного числа членов. Фракции также образуют рабочие группы, где в соответствии с их специализацией рассматриваются вопросы, обсуждаемые Бундестагом и его комитетами.
Первое заседание Бундестага назначается не позднее чем на 30-й день после выборов. Оно означает окончание предыдущего срока созыва парламента, а также полномочий его президента. В первую очередь на заседании принимается регламент, поскольку парламент каждого созыва в рамках Основного закона вправе определять
организацию своей работы. Кроме того, проводятся выборы президента и вице-президентов Бундестага.
По завершении выборов в Бундестаг начинается обсуждение состава нового правительства. С целью выработки общей позиции партии, прошедшие в парламент, формируют коалиции и специальные делегации, где обсуждают программы политической деятельности на предстоящий срок и распределение постов в правительстве между представителями партийных коалиций.
Парламент ФРГ избирает Федерального канцлера - главу правительства. В соответствии со ст. 63 Основного закона процедура предусматривает тайное голосование по кандидатуре, предложенной Федеральным президентом, без предварительного обсуждения Бундестагом. Избранное большинством членов Бундестага лицо назначается на должность Федеральным президентом. Если предложенный кандидат не избран, то в течение последующих 14 дней Бундестаг может сам избрать Федерального канцлера абсолютным большинством. Если это не удается, то незамедлительно проводится новый тур выборов, и избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов. До сих пор все кандидаты, предложенные Федеральным президентом, получали поддержку парламента, отмечают авторы.
Президент Бундестага и вице-президенты (двое мужчин и три женщины в 14-м созыве) избираются на один срок. Они не могут отстраняться от должности по решению Бундестага. Регламентом гарантируется независимость осуществления их официальных полномочий.
Президент представляет Бундестаг во взаимоотношениях с другими государственными органами, созывает его заседания, руководит ходом дебатов, поддерживает порядок. Он может участвовать в заседании любого комитета с правом совещательного голоса, представляет Бундестаг в Федеральном конституционном суде. Наиболее существенная публичная функция Президента - ведение заседаний парламента. Поскольку парламент является органом, непосредственно избираемым народом, его глава занимает второе после Федерального президента место в государственной системе Германии.
Бундестаг избирает несколько секретарей, их количество определяется каждым созывом парламента.
Важным органом Бундестага является совет старейшин. Он состоит из президента, вице-президентов и 23 членов, назначаемых фракциями пропорционально их численности. В его задачи входит согласование численности комитетов Бундестага, распределение в них мест, назначение председателей и их заместителей. Кроме того, совет
старейшин разрабатывает ежегодную программу работы Бундестага, согласовывает между фракциями повестку дня ближайших заседаний и план заседаний на более длительный срок. Однако все соглашения, достигнутые советом старейшин, являются лишь предложениями, которые могут быть поддержаны либо отклонены на пленарном заседании.
В книге подробно освещены организация и деятельность комитетов Бундестага. Их структура устанавливается каждым созывом парламента и, по выражению авторов, является "зеркальным отражением правительства": каждому министерству соответствует свой комитет. Согласно Основному закону, Бундестаг некоторые комитеты обязан создать, некоторые создаются им факультативно. Бундестаг 14-го созыва имеет 23 комитета: по проверке выборов, иммунитету и регламенту; по петициям; по иностранным делам; по внутренним делам; по спорту; правовой; финансовый; бюджетный; по экономике и технологиям; по продовольствию, сельскому хозяйству и лесам; по труду и социальным вопросам; по обороне; по делам семьи, престарелых, женщин и молодежи; по здоровью; по транспорту, строительству и жилью; по окружающей среде, охране природы и безопасности реакторов; по делам новых земель; по правам человека и гуманитарной помощи; по образованию, науке и оценке последствий применения техники; по экономическому сотрудничеству и развитию; по туризму; по делам Европейского союза; по культуре и СМИ.
Кроме постоянных комитетов Бундестаг может создавать и временные - специальные комитеты для подготовки какого-либо законопроекта, а также следственные комитеты по требованию не менее У депутатов для расследования конкретного дела.
В соответствии с регламентом комитеты готовят решения парламента в форме рекомендаций, которые не должны выходить за пределы компетенции комитета.
Комитеты вправе рекомендовать "своим" министрам принять те или иные меры. Право ставить вопросы по собственной инициативе стало важным средством оценки работы министерств, отмечают авторы.
Для решения определенных задач комитеты могут создавать подкомитеты в составе не менее трех членов. Подкомитеты либо обсуждают специальные законопроекты или проблемы, либо берут на себя какую-либо сферу деятельности комитета на весь электоральный срок.
Заседания комитетов, как правило, являются закрытыми. Депутаты считают, что без представителей СМИ дискуссия носит более объективный характер.
Отдельный раздел книги посвящен пленарным заседаниям Бундестага. Решения парламента, которые готовятся фракциями и комитетами, принимаются в форме законов и резолюций. Дебаты являются сутью пленарного заседания. Их продолжительность по каждому вопросу повестки дня, как правило, согласовывается фракциями с советом старейшин и утверждается Бундестагом. Время выступления ораторов в "длинных" дебатах рассчитывается по определенной формуле пропорционально участию каждой фракции в подготовке вопроса.
Так называемые "основные дебаты", привлекающие повышенное общественное внимание, касаются рассмотрения в первом или втором чтениях особо важных законопроектов. Их общая продолжительность часто определяется лишь приблизительно.
Однако в основном пленарные заседания проходят в форме коротких дебатов, где выступающим отводится от 5 до 10 минут и где участвуют по два представителя от каждой фракции плюс один от правительства. Такие выступления часто связаны с рассмотрением специальных проблем и носят сугубо конкретный характер, что объясняет слабый интерес к их обсуждению со стороны депутатов, не участвовавших в подготовке вопроса. С 1998 г. введена новая форма коротких дебатов - вопросы к федеральному правительству.
Кроме того, существуют дебаты по актуальным вопросам. Они дают возможность депутатам, которые не удовлетворены ответами Федерального правительства, продолжить дискуссию. Порядок их проведения согласовывается с советом старейшин.
Наиболее важным из всех институтов, в которых Бундестаг участвует в различных формах, является Федеральное собрание. Этот конституционный орган в соответствии со ст.54 Основного закона собирается раз в пять лет для избрания Федерального Президента. Федеральное собрание состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избираемых народными представительствами земель на пропорциональной основе.
Другим конституционным органом является Совместный комитет, состоящий на две трети из депутатов Бундестага и на одну треть из членов Бундесрата. Депутаты Бундестага назначаются на основе представительства фракций. Федеральное правительство обязано информировать этот орган о своих планах в области оборонной политики по крайней мере дважды в год. Совместный комитет не компетентен принимать решения в мирное время.
Кроме того, в соответствии со ст.77 Основного закона, Бундесрат в процессе обсуждения законопроекта вправе требовать созыва комитета,
образуемого из членов Бундестага и Бундесрата. К группе "смешанных" органов, формируемых в равных пропорциях из членов Бундестага и Бундесрата, относится также Комитет по выборам судей.
На весь электоральный срок Бундестаг избирает из своего состава 18 постоянных и 18 временных представителей в Парламентскую ассамблею Совета Европы. Законодательство ФРГ предусматривает также право Бундестага назначать своих представителей (не только депутатов) в некоторые правительственные структуры.
Отдельный раздел книги посвящен законодательной деятельности. Члены Бундестага имеют право вносить на его рассмотрение законопроекты: согласно регламенту, законопроект может быть внесен фракцией или группой депутатов, составляющей не менее 5% общего числа. Правительственные законопроекты предварительно направляются в Бундесрат, который может сделать свои замечания, а законопроекты Бундесрата передаются в Бундестаг через Федеральное правительство, которое должно высказать свои рекомендации.
Свыше двух третей законопроектов вносится правительством, депутаты проявляют довольно низкую активность в данном вопросе. В этом нет ничего необычного, замечают авторы, поскольку такая система государственного управления заложена Основным законом ФРГ. Одним из основных способов организации законопроектной деятельности является правительственная программа, представляемая в начале каждого электорального срока и содержащая перечень основных инициатив правительства на предстоящие четыре года.
Законопроектную деятельность координируют руководители соответствующих подразделений министерств. Подготавливаемые правительством законопроекты, как правило, уже на начальной стадии обсуждаются с представителями заинтересованных групп и объединений. Этот аспект законодательного процесса, по мнению авторов, является достаточно противоречивым. С одной стороны, необходимо обеспечить их деятельность как представителей не произвольных частных интересов, а законных интересов социальных групп, с другой - для Бундестага полезно узнать мнение практиков.
На следующей стадии в законопроектную деятельность включается Бундесрат. В соответствии со ст. 76 Основного закона проекты Федерального правительства вносятся вначале туда. Бундесрату принадлежит право высказаться в течение шести недель. Если Федеральное правительство определило проект как особо срочный, оно может по истечении трех недель передать его в Бундестаг, даже если мнения Бундесрата по нему не получено; последнее направляется "вдогонку".
Такой механизм обеспечивает участие земель в законодательном процессе.
Проект закона обсуждается на этой стадии и фракциями парламента в специализированных рабочих группах. Каждая фракция высказывает свое мнение по порядку рассмотрения проекта, затем совет старейшин принимает решение о дате рассмотрения в первом чтении.
Регламент Бундестага предусматривает три чтения. Первое представляет собой информацию о законопроекте с предложением совета старейшин. Обсуждаются общие принципы законопроекта, после чего он передается на рассмотрение комитетов. В исключительных случаях, например, когда законопроект является очень простым, бундестаг большинством в две трети голосов может принять решение об отмене обсуждения в комитетах.
Комитет Бундестага может оставить законопроект без изменений, внести в него поправки и дополнения, а также переработать. Эта стадия обсуждения представляет собой профессиональную дискуссию, направленную на разработку обоснованного и работающего законодательства. От комитетов требуется проработка всех затрагиваемых проектом вопросов в рамках их компетенции. Каждый комитет отслеживает работу с законопроектом профильного министерства. Поэтому иногда комитеты называют "соправящими" органами.
Если законопроект носит особо важный характер и затрагивает интересы различных политических сил, проводятся парламентские слушания с участием экспертов и представителей групп интересов.
Во втором чтении Бундестаг обсуждает законопроект в редакции, предложенной комитетом. На этой стадии каждый депутат может внести поправки и дополнения. Тогда же проводятся голосование законопроекта, как правило, по частям, и голосование внесенных поправок.
Принятый во втором чтении законопроект представляет основу для третьего чтения. На этой стадии может быть возобновлено обсуждение проекта в целом и могут вноситься новые поправки, но уже только от имени фракций. Затем следует заключительное голосование.
Комментируя законодательный процесс в Федеративной Республике Германии, авторы подчеркивают, что включенность большого числа участников в разработку законодательства - гарантия демократии и соблюдения принципа верховенства права.
Т.П. Титова
