CC BY
388
34 (76) - 2011
Зарубежный опыт
УДК 330.534.4
некоторые особенности правового обеспечения
бюджетного процесса в германии
Х. М. БОГОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и статистики E-mail: [email protected] Российский государственный торгово-экономический университет
В статье исследуются проблемы правового обеспечения бюджетного процесса в Германии. Анализируется практика подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета в ФРГ. Делается вывод о том, что использование позитивного зарубежного опыта будет способствовать совершенствованию правовых норм, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации.
Ключевые слова: бюджет, Германия, метод, правовая норма, доход, расход, правительство, бундестаг, бундесрат, комитет.
В последние годы возрастает актуальность исследований особенностей бюджетного процесса за рубежом, что важно не только с теоретической, но и с практической точки зрения, поскольку дает возможность получить разностороннюю важную информацию для обмена полезным опытом, применить положительное, что имеется в законодательстве других государств, способствовать совершенствованию и развитию правовых норм, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации.
Сравнительно-правовой метод позволяет подготовить необходимую эмпирическую базу для изучения процессов унификации и гармонизации правового регулирования финансовых и экономических отношений в целом. С его помощью можно определить влияние бюджетного права зарубежных стран на современное развитие российского
бюджетного законодательства, особенно на ход бюджетной реформы в Российской Федерации.
Общие подходы в развитии бюджетного права зарубежных стран проявляются прежде всего в основных принципах. Одним из них является требование обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти. При этом финансовое законодательство ряда стран допускает существование и многолетних бюджетов.
Как закреплено в ст. 110 (в редакции так называемого 20-го закона об изменении Основного закона от 12 мая 1969 г.) Основного закона ФРГ, бюджет устанавливается бюджетным законом на один год или на несколько финансовых лет с разбивкой по годам до начала первого финансового года. Для отдельных частей бюджета может быть предусмотрено, что они действуют в различные периоды времени с разбивкой по финансовым годам [9, с. 270]. В некоторых же государствах на несколько лет принимается не весь бюджет, а только отдельные его части.
Источники государственного (конституционного) права могут содержать нормы, определяющие собственный или общий характер основных доходных поступлений. При этом под собственными доходами в финансовом праве понимают те поступления в бюджет, которые закрепляются за соответствующим государственно-территориальным или
административно-территориальным образованием и направляются туда в полном объеме. Общими доходами считаются те, которые подлежат распределению между центром и государственно-территориальными и административно-территориальными образованиями. Критерии определения причитающейся доли могут быть самыми различными.
Важное место в системе бюджетного права ФРГ занимает правовое регулирование бюджетного процесса на каждой из его стадий — составления проекта бюджета, обсуждения и утверждения его парламентом, его исполнения и утверждения отчета об исполнении.
Отражение вопросов финансового и бюджетного устройства в основном законе ФРГ (конституции) считается в настоящее время эталоном конституционного урегулирования отношений в области финансовой деятельности государства.
Важным фактором бюджетной политики ФРГ является наличие обширной правовой базы в этой сфере. В ФРГ существует несколько разновидностей бюджетов (федеральный государственный, бюджеты земель и бюджеты общин), но законодательные акты рассматривают всю бюджетную систему как единое целое.
При этом большинство правовых норм относится к регулированию федерального государственного бюджета, который составляет костяк всей бюджетной системы государства.
Конституция Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. включает самостоятельный раздел «Финансы», в котором урегулированы принципиальные вопросы формирования и принятия бюджета, компетенции различных государственных органов в бюджетном процессе. Положения этого раздела не раз подвергались изменениям (законы об изменениях основного закона от 20 апреля 1953 г., 25 декабря 1954 г., 24 декабря 1956 г., 8 июня 1967 г., 12 мая 1969 г., 20 декабря 1993 г.), которые, впрочем, не затрагивали основных принципов германской конституции, и прежде всего принципов парламентаризма и федерализма [9, с. 261—272].
Бюджетный процесс регулируется рядом важных федеральных законов. Существенное значение для регламентации бюджетного процесса имеют федеральный бюджетный кодекс 1969 г., закон «Об обеспечении экономической стабильности и роста» 1967 г., профильные законы «О переводе бюджетного хозяйства федерации на многолетнее финансовое планирование» от 23.12.1996, «О принципах бюджетного права федерации и земель» от 19.08.1969, «Об улучшении структуры бюджета»
от 18.12.1975, «Об организации государственного бюджета» от 19.08.1969, «О финансовой взаимопомощи федерации и земель» от 28.08.1969, «О приведении различных норм в области финансовых взаимоотношений между федерацией и землями в соответствие с новым регулированием финансового состояния» от 30.08.1971, «О мероприятиях по утверждению публичных бюджетов и о структурных изменениях в соответствии со ст. 3 Договора об объединении Германии» от 24.07.1991, «Об урегулировании финансовых связей, существовавших в ГДР между бюджетными и народными предприятиями, кооперативами и ремесленниками» от 22.04.1993, «О мероприятиях по преодолению финансовых обременений по наследству в связи с воссоединением Германии, по долгосрочному обеспечению строительства в новых землях, по введению нового порядка распределения федерального дохода» от 23.07.1993 г. [3, с. 93; 4, с. 7; 12, с. 65-66].
Отличительной чертой многих законодательных актов ФРГ в бюджетной сфере является детальная регламентация затрагиваемой проблемы. Например, закон «О принципах бюджетного права федерации и земель» 1969 г. установил принципы, применимые для всех уровней власти, и механизмы координации бюджетной политики между всеми уровнями власти для формирования единой национальной бюджетной системы. На основании этого закона земли принимают собственные бюджетные кодексы [12, с. 65-66].
В законе «Об организации государственного бюджета» от 19.08.1969 отражены вопросы планирования, формирования, представления, исполнения бюджета, организации учета, отчетности, контроля и др. Всего в этом законе имеется девять крупных разделов, включающих в себя 119 статей (параграфов). При этом по общему правилу в самом законе содержится и механизм его осуществления. Однако с учетом сложного характера и динамичности бюджетно-финансовой сферы многие законы (особенно в области планирования бюджета, финансового выравнивания, федеральных субсидий) систематически обновляются парламентом. Отсюда во многих конкретных областях бюджетно-финансовой деятельности имеется большое количество законов.
Кроме того, федеральное министерство финансов регулярно обобщает практику применения законов в бюджетной сфере и публикует свои постановления (рекомендации) по совершенствованию этой работы. Такие постановления нередко предварительно согласуются с парламентом.
Значительное количество правовых норм, регулирующих организацию бюджетного процесса, содержится также в регламентах бундесрата, бундестага и федерального правительства.
Вопросы бюджетной деятельности регулируются и конституциями земель ФРГ применительно к региональным бюджетам.
Так, в конституции Баварии 1946 г. содержатся нормы о бюджете земли, которые закрепляют, что бюджет утверждается в земельном ландтаге формальным законом, при этом ст. 73 конституции содержит прямой запрет проводить референдум по вопросу о бюджете земли [13, с. 81].
В том же документе содержатся положения относительно бюджета и бюджетного устройства. В отличие от общефедерального основного закона в конституции Баварии прямо закреплен принцип ежегодности бюджета, при этом обращает на себя внимание ч. 2 ст. 78, которая требует отражения в бюджете предполагаемых затрат для выполнения всех обязательств земли, имеющих правовую основу [13, с. 82].
Также в отличие от Основного закона ФРГ конституция Баварии устанавливает иные последствия несвоевременного утверждения бюджета. Если ст. 111 Основного закона ФРГ не устанавливает строгой взаимосвязи финансирования в отсутствие бюджета с показателями прошлого года, то конституция Баварии, напротив, предоставляет в этом случае правительству земли право работать в соответствии с бюджетом прошлого года. В соответствии с ней расходы бюджета должны быть обеспечены соответствующими источниками, при этом правительство земли может потребовать повторного обсуждения решения ландтага, предусматривающего увеличение расходов [13, с. 82].
Также в конституции Баварии можно увидеть нормы, посвященные распределению финансовых полномочий между землей и общинами. Согласно конституции Баварии общины обязаны составлять свой бюджет и имеют право использовать налоговые поступления для покрытия своих финансовых потребностей. Земли могут возлагать на общины исполнение своих задач, но при этом обязаны предоставить общинам необходимые средства для исполнения этих задач.
Финансовое право ФРГ предусматривает использование подвижной квоты, рассчитываемой в зависимости от динамики расходов и доходов федерации и ее субъектов (земель). Существование общих доходов позволяет перераспределять поступления в бюджетную систему между центром и
субъектами федерации и автономиями (вертикальное финансовое нивелирование), а также между самими субъектами федерации, а внутри каждого федеративного образования — между местными коллективами. Эти механизмы бюджетного устройства содействуют выравниванию общеэкономического уровня в целом и подтягиванию отстающих в хозяйственном развитии районов.
Нормы, регламентирующие основы бюджетного процесса на федеральном уровне, содержат ст. 110—114 основного закона ФРГ. Например:
- все доходы и расходы федерации должны включаться в бюджет и должны быть сбалансированы в бюджете;
- бюджет утверждается бюджетным законом на один год или несколько лет, а в последнем случае он утверждается раздельно на каждый год до начала первого отчетного года;
- закон может предусмотреть, что некоторые главы бюджета будут иметь различную продолжительность действия по годам;
- законопроект о бюджете должен содержать лишь положения, относящиеся к доходам и расходам федерации и продолжительности его применения;
- сверхбюджетные и внеплановые расходы должны быть одобрены федеральным министром финансов, а разрешены могут быть только в случаях непредусмотренной и неотложной необходимости;
- законы, увеличивающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы, которые включают в себя новые расходы или допускают их в будущем, нуждаются в одобрении федерального правительства, что относится и к законам, содержащим уменьшение поступлений или допускающим это уменьшение в будущем. Но при этом федеральное правительство может потребовать, чтобы бундестаг отложил голосование по таким законам, и тогда федеральному правительству предоставляется шестинедельный срок для представления бундестагу своего мнения [9, с. 270—272]. Помимо приведенных положений, соответствующие статьи содержат нормы, описывающие порядок финансирования федеральных расходов в случае, если бюджет на очередной год не утвержден, а также принципиальные положения о бюджетном финансовом контроле и федеральной счетной палате.
В основном законе ФРГ установлено, что проект бюджета, так же как и проекты законов, изме-
няющих закон о бюджете, вносятся одновременно в бундестаг и бундесрат [9, с. 270]. В этом случае обычная процедура также не является типичной, поскольку в стандартном законодательном процессе законопроект передается сначала одной из палат [6, с. 21; 13, с. 26].
Другое изменение обычного хода процесса принятия законов в ФРГ применительно к бюджетным законам отражено в ч. 1 ст. 113 основного закона. В ней говорится, что законы, которые повышают предложенные федеральным правительством расходы бюджета или заключают в себе либо влекут новые расходы, нуждаются в согласии федерального правительства.
То же относится к законам, которые заключают в себе либо влекут уменьшение доходов. Федеральное правительство может потребовать, чтобы бундестаг отложил принятие решения по таким законам. В этом случае федеральное правительство должно в течение шести недель направить бундестагу свое заключение. Более того, согласно ч. 2 ст. 113 (в редакции 20-го закона об изменении основного закона от 12.05.1969) Основного закона ФРГ, в течение четырех недель после принятия такого закона бундестагом федеральное правительство может потребовать, чтобы бундестаг принял постановление о законе заново [9, с. 271-272].
С точки зрения федерализма следует обратить внимание на следующие положения Основного закона ФРГ. В соответствии с редакцией 15-го закона об изменении основного закона от 08.06.1967 конституции ФРГ федерация и земли самостоятельны и независимы друг от друга в ведении своего бюджетного хозяйства, но при этом должны принимать во внимание при его ведении требования общеэкономического равновесия [9, с. 269].
Подтверждением этого положения служит и ст. 104-а, которая была включена в текст основного закона ФРГ 21-м законом об изменении конституции (законом о финансовой реформе) от 12.05.1969. В соответствии с ч. 1 данной статьи, федерация и земли раздельно несут расходы, вытекающие из выполнения их задач, поскольку настоящий основной закон не устанавливает ничего иного [9, с. 261]. Таким образом, бюджетная компетенция опирается на разграничение административных полномочий.
Следует отметить, что ст. 104-а урегулировала также несколько специфических ситуаций, вытекающих из особенностей германского кооперативного федерализма.
Конституция ФРГ в качестве общего правила закрепляет компетенцию земель в осуществлении
государственных полномочий и выполнении государственных задач, включая право иметь собственное законодательство и исполнения федеральных законов в качестве своего собственного правомочия [9, с. 223, 235, 261].
Федерация может законодательствовать по ряду вопросов, причем из них одни включены в сферу исключительной компетенции федерации, другие - в сферу конкурирующего законодательства федерации и земель [9, с. 235-242].
Земли самостоятельно исполняют федеральные законы, в том числе осуществляют регулирование устройства административных властей и административное производство [9, с. 247-248]. Но поскольку исполнение законов, как правило, сопряжено с финансовыми затратами, конституция ФРГ предусматривает ряд гарантий финансового положения и финансовой самостоятельности земель, что, естественно, находит отражение и в действиях по составлению проектов бюджетов федерального и земельного уровней.
Во-первых, если земли действуют по поручению федерации, то она несет связанные с этим расходы. Здесь мы сталкиваемся с таким институтом германского конституционного права, как исполнение законов по поручению федерации [9, с. 248]. Конституция ФРГ определяет ряд законов по определенному кругу вопросов, которые должны исполняться федеральной исполнительной властью [9, с. 249-251]. Однако их исполнение может быть в некоторых случаях делегировано землям. Это задачи управления воздушным сообщением и управления федеральными водными путями [9, с. 248].
Во-вторых, федеральные законы о налогах, поступления от которых полностью или частично следуют землям или общинам (общинным союзам), нуждаются в одобрении бундесратом.
В-третьих, в основном законе достаточно подробно описан механизм бюджетной обеспеченности и межбюджетного выравнивания [9, с. 264-269].
В нормах раздела X основного закона ФРГ отражены достаточно пространно и полномочия парламента в бюджетном процессе.
Все доходы и расходы федерации подлежат включению в бюджет, при этом бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам. Предусматривается утверждение федерального бюджета законом, однако вопрос о периодичности бюджета получил в конституции ФРГ своеобразное разрешение. Допускается возможность утверждения бюджета на несколько лет, при этом бюд-
жетные показатели на каждый год должны быть утверждены раздельно [9, с. 270].
Вместе с тем закон о бюджете должен содержать лишь нормы, относящиеся к доходам и расходам федерации и сроку, на который принимается бюджет. Процедура утверждения бюджета не закреплена в конституции ФРГ в полном объеме, что объяснимо, если иметь в виду пределы любого конституционного акта. Конституционные нормы содержат ряд базовых положений, касающихся бюджетных вопросов.
Так, проект закона о бюджете, а также проекты об изменении бюджетного закона и бюджета одновременно с направлением в бундесрат вносятся в бундестаг. Основной закон ФРГ не определяет субъектов законодательной инициативы в данном случае (т. е. действует общая норма, согласно которой законопроекты вносятся в бундестаг федеральным правительством, членами бундестага либо бундесратом).
Так как проект бюджета вносится федеральным правительством, то это является исключением из общего правила, так как согласно конституции законопроекты федерального правительства сначала представляются в бундесрат, а он уже дает по ним заключение в течение шести недель [9, с. 243]. Также не определены и сроки, в которые должен быть внесен проект (это является следствием отсутствия в конституции принципа периодичности бюджета).
Бундесрат правомочен в шестинедельный срок, а по предлагаемым изменениям — в трехнедельный срок дать заключение по проектам. Если до окончания финансового года бюджет на следующий год законом не установлен, то до его вступления в силу федеральное правительство уполномочивается производить все расходы, какие необходимы, чтобы:
- содержать законно существующие учреждения и проводить законно принятые меры;
- выполнять юридически обоснованные обязательства федерации;
- продолжать строительство, поставки и выполнение прочих задач или предоставление субсидий на эти цели, поскольку эти суммы уже были разрешены бюджетом предыдущего года [9, с. 271].
В основной закон включена норма, согласно которой если основанными на особом законе доходами от налогов, сборов и прочих источников или резервом оборотных средств не покрываются эти расходы, то федеральное правительство может
взять в кредит средства в размере до одной четверти итоговой суммы бюджета за истекший год, чтобы сохранить управление экономикой.
Анализируя конституционные основы исполнения бюджета, представляется уместным обратить внимание также на то, что сверхбюджетные и внебюджетные расходы нуждаются в согласии федерального министра финансов. Такое согласие может быть дано только в случае непредвиденной и настоятельной необходимости.
Законы, увеличивающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы или включающие новые расходы, либо влекущие их в будущем, требуют одобрения федерального правительства. То же относится к законам, предполагающим уменьшение доходов или влекущим их уменьшение в будущем. При этом применяются специальные процедуры разрешения конфликтов.
Федеральное правительство может потребовать, чтобы бундестаг отложил принятие решения по таким законам. Тогда оно обязано в шестинедельный срок направить в бундестаг свое заключение [9, с. 271—272]. Кроме того, федеральное правительство может в четырехнедельный срок после принятия закона бундестагом потребовать принятия нового решения.
Рассмотрим более подробно процедурные вопросы, связанные с рассмотрением проекта федерального бюджета. Вносит проект на рассмотрение в парламент федеральное правительство, которому в соответствии с общепринятой практикой принадлежит право законодательной инициативы [5, с. 66].
К составлению проекта бюджета исполнительная власть приступает за шесть месяцев до начала нового финансового года [7, с. 57]. Составление проекта бюджета является одним из наиболее важных этапов бюджетного процесса, в ходе которого решаются основные вопросы налоговой, денежно-эмиссионной, кредитной политики на предстоящий финансовый год, а также обозначаются основные направления использования финансовых ресурсов.
Началом составления федерального бюджета в Германии считается обращение письмом федерального министра финансов в адрес федеральных министерств в декабре — январе. Федеральные министерства представляют бюджетные заявки в министерство финансов (бюджетный департамент), где они рассматриваются в рамках пятилетнего планирования.
Далее начинается процесс переговоров с федеральными министерствами. Министерство фи-
нансов может вносить поправки только с согласия министерств. Очень многие вопросы при рассмотрении бюджетных заявок решаются на уровне начальников соответствующих отделов бюджетного департамента в присутствии представителей счетной палаты Германии.
Спорные вопросы по бюджетному планированию выносятся на уровень руководителя бюджетного департамента. Наиболее важные вопросы с политическим уклоном рассматриваются заместителями министра и министром финансов. Если не удается достичь компромисса и на уровне министров федеральных министерств, вопрос решается правительством. Канцлер Германии может начать переговоры с министрами федеральных министерств без участия министра финансов.
Федеральная счетная палата также дает заключение по бюджетным заявкам министерств и участвует в переговорах на уровне начальников отдела бюджетного департамента с правом совещательного голоса. В переговорах на более высоком уровне, где принимаются политические решения, федеральная счетная палата не участвует. Проект бюджета, а также пятилетний финансовый план направляются министерством финансов в кабинет министров в начале июля. Федеральный канцлер направляет проект бюджета (после его утверждения кабинетом министров) одновременно в бундестаг и в бундесрат [11, с. 166].
Ведущая роль в рассмотрении проекта бюджета на текущий год принадлежит бундестагу, который рассматривает законопроект о бюджете в трех чтениях.
Проект закона о бюджете вносится на рассмотрение в первом чтении федеральным министром финансов и другими официальными лицами. После внесения законопроекта на рассмотрение начинается его обсуждение по различным статьям, причем каждая статья подробно изучается. Замечания по отдельным статьям проекта бюджета направляются на устранение в бюджетную комиссию бундестага, а остальные статьи в этот период активно обсуждаются.
После рассмотрения в первом чтении проект закона о бюджете передается в бюджетную комиссию, которая его дорабатывает, создавая для этого рабочие группы и привлекая различных специалистов, экспертов, делая запросы и заслушивая мнения различных организаций. Члены бюджетной комиссии имеют право выступать содокладчиками при рассмотрении проекта бюджета бундестагом, а также продолжать работу над проектом бюджета в
дни пленарных заседаний бундестага. Иными словами, бюджетная комиссия готовит проект закона к обсуждению во втором чтении [2, с. 247].
Бундесрат обязан в течение шести недель представить свое заключение по проекту бюджета. Такие временные рамки действуют для верхней палаты парламента в случае отсутствия у нее предложений по серьезному изменению бюджета. В это время в бундестаге проходит первое чтение проекта бюджета. Но если бундесрат имеет предложения о пересмотре или изменении бюджета, он должен дать свои замечания в трехнедельный срок после получения проекта бюджета. Эти предложения бундесрата рассматриваются бундестагом. В случае имеющихся разногласий между палатами парламента создается специальная согласительная комиссия из депутатов обеих палат, которая призвана их устранить [1, с. 93].
Бундестаг играет главную роль в рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Нередко затянувшееся утверждение бюджета приводит к тому, что исполнительная власть использует средства бюджета по собственному усмотрению. Эффективным противовесом затягиванию бюджетной процедуры (иногда выгодному правительству) служит избрание председателем парламентского комитета по бюджету и налоговой политике представителя оппозиции [1, с. 93].
Во втором чтении, начинающемся после поступления заключения бундесрата, обсуждаются основные позиции проекта бюджета. Здесь также вносятся предложения по различным статьям бюджета, однако сам бюджет в большей степени рассматривается как единое целое, причем обсуждение может происходить не раньше чем через шесть недель после поступления замечаний, высказанных в первом чтении.
Во втором чтении принимают участие представители фракций, а также, в необходимых случаях, представители других комитетов бундестага. Несмотря на то, что проект закона о бюджете во втором чтении рассматривается целиком, могут быть внесены изменения по его различным статьям. Если поступили серьезные изменения проекта бюджета, то бюджетная комиссия в течение рабочей недели должна подготовить измененный законопроект бюджета. Заканчивается обсуждение голосованием по проекту в целом, после чего бюджет снова направляется в бундесрат [1, с. 93; 2, с. 248].
Бундесрат располагает шестинедельным сроком, а в случаях внесения предложений об изме-
нении — трехнедельным сроком для выражения своего мнения по законопроекту [9, с. 243].
Вынесение законопроекта о федеральном бюджете на рассмотрение в третьем чтении возможно не ранее чем через три недели после получения замечаний, высказанных по проекту во втором чтении. На этой стадии проводится анализ проекта закона целиком как единого финансового плана. В третьем чтении замечания по отдельным статьям проекта бюджета уже не высказываются, внимание депутатов акцентируется на анализе бюджета как единого документа, призванного регулировать развитие страны в следующем финансовом году. При рассмотрении проекта бюджета в третьем чтении находит свое проявление принцип гласности бюджетного процесса ФРГ, поскольку обсуждение проекта закона транслируется по телевидению, широко освещается в прессе [1, с. 93—94; 2, с. 248—249].
Результатом третьего чтения в нижней палате парламента является голосование по вопросу об утверждении бюджета на следующий финансовый год. Голосование в бундестаге осуществляется постатейно. Закон о бюджете принимается простым большинством голосов [9, с. 227].
Принятый парламентом закон о федеральном бюджете должен быть подписан федеральным президентом. После публикации бюджета он становится законом, обязательным для исполнения.
Следует обратить внимание, что еще в ходе первого чтения может быть создана согласительная комиссия для устранения возникших разногласий и выработки взаимоприемлемого решения, также создание согласительной комиссии предусмотрено и в ходе третьего чтения.
Еще одной особенностью бюджетного процесса ФРГ является то, что приоритет на стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета отводится нижней палате парламента — бундестагу. Согласно действующему законодательству существует перечень законов, который подлежит обязательному одобрению бундесратом. Однако закон о бюджете не входит в этот перечень, т. е. этим определяется главная роль в бюджетном процессе бундестага.
Если бундесрат не согласен с вариантом проекта закона о бюджете, то в соответствии с основным законом ФРГ он может в течение трех недель по получении принятого закона потребовать созыва согласительной комиссии. Если даже бундесрат направит в течение двух недель официальный протест и если не согласится с принятым законом, бундестаг может отклонить протест.
Таким образом, бундестаг, руководствуясь действующим законодательством ФРГ, достаточно быстро преодолевает возражения верхней палаты, поскольку в рассмотрении и принятии бюджета роль верхней палаты не велика.
Рассмотрение проекта федерального бюджета в ФРГ проходит бурно, тщательно обсуждаются все статьи законопроекта. На практике случаются задержки вступления в силу закона о бюджете. Так, в 1972 г. закон о бюджете был принят только в декабре. Кроме того, большое значение имеет ежегодное рассмотрение в бундестаге и бундесрате среднесрочных финансовых планов федерального правительства. Эти планы служат расчетами правительства по доходам и расходам на три очередных финансовых года (после текущего бюджетного года) и позволяют прогнозировать бюджетно-финансовое развитие страны на ближайшее трехлетие.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что стадии рассмотрения и утверждения бюджета в ФРГ имеют как черты, характерные для стран с континентальной системой права, так и свои особенности.
Проект федерального бюджета трижды обсуждается на пленарных заседаниях бундестага. На первом (оно обычно проходит в начале сентября) министр финансов докладывает в своей бюджетной речи, называемой внесением бюджетного предложения, основные бюджетные и финансово-политические соображения федерального правительства по проекту бюджета. Далее следуют парламентские дебаты. Первое чтение заканчивается передачей предложенного правительством проекта в бюджетный комитет бундестага для обсуждения. Тот проверяет содержательную часть всех приложений к бюджету (бюджетных росписей) и в случае необходимости вносит поправки [5, с. 34].
Решения бюджетного комитета готовятся его членами, называемыми экспертами. Они, каждый в соответствии со своей специализацией, вносят предложения по итоговому решению комитета. Эксперты являются членами парламентских фракций. Для работы над военным бюджетом предусмотрено в общей сложности шесть экспертов, по одному от каждой партии, представленной в бундестаге. Председательствует представитель фракции, имеющей большинство мест в парламенте. Решения принимаются по принципу большинства голосов, причем голос каждого эксперта в процентном соотношении равен количеству мест, занимаемых его фракцией в парламенте [8, с. 34].
Переговоры экспертов бюджетного комитета бундестага с представителями военного ведомства проводятся в министерстве обороны в присутствии министра, начальников управлений и инспекторов видов вооруженных сил. В зависимости от специфики решаемых вопросов могут приглашаться другие представители министерства обороны, а также сотрудники министерства финансов и счетной палаты ФРГ.
По своему содержанию совещания начинаются с выступления министра обороны о военно-политической ситуации и основных мероприятиях проводимой им политики в области реформирования бундесвера, использования вооруженных сил, оперативной и боевой подготовки, внутреннего устройства бундесвера, а также о существенных организационно-штатных изменениях, например реорганизации военной администрации [8, с. 34].
Непосредственно за выступлением министра начинаются дебаты, в ходе которых эксперты, как правило, активно спорят по содержанию правительственного проекта военных расходов. Далее обсуждаются каждое мероприятие и проект каждого раздела бюджетной росписи. Статс-секретари министерства и руководители бюджетных и финансовых управлений разъясняют парламентариям все спорные моменты. Если им это не удается сразу, эксперты обязывают министерство представить письменный доклад с ответами на их вопросы до заседания бюджетного комитета.
Как правило, к началу совещания экспертов бюджетного комитета бундестага с руководством министерства обороны готовится так называемый плюс/минус-лист. В документе расписаны изменения в потребности финансирования (в большую или меньшую сторону) по каждой статье бюджетной росписи относительно уже предусмотренных в правительственном проекте бюджета объемов выделения денежных средств [8, с. 34].
Причины для внесения подобных корректировок могут быть разные. Например, издание какого-либо нового распоряжения правительства, которое приводит к дополнительным расходам (изменение налоговой ставки, тарифов на коммунальные услуги и т. п.). Однако чаще всего изменения приходится вносить в силу затягивания процесса планирования материально-технического обеспечения вооруженных сил, а иногда из-за изменения объемов финансирования участия Германии в международной деятельности (например, взносы в НАТО).
Увеличение или снижение расходов по отдельным статьям бюджета (плюсы и минусы) долж-
ны быть уравновешены таким образом, чтобы суммарное изменение стремилось к нулю. Иными словами, общие показатели правительственного проекта бюджета в ходе переговоров экспертов с представителями министерства обороны могут быть уменьшены, но не увеличены [8, с. 34-35].
Одобренные и согласованные статьи расходов в своей первоначальной форме или после внесения изменений утверждаются экспертами. Эти предложения образуют основу для совещаний в бюджетном комитете и в большинстве случаев без особых дискуссий принимаются пленумом бюджетного комитета. Споры возникают лишь тогда, когда коллегия экспертов не смогла по какому-либо проекту прийти к единому мнению или когда обсуждается вопрос, имеющий основополагающее значение для военного бюджета. В ходе совещаний бюджетного комитета право на высказывание своего мнения получают также и профильные комитеты, в данном случае - комитет по вопросам обороны. Бюджетный комитет утверждает поправки к проекту бюджета, представленному правительством, и представляет свои предложения по изменению бюджета на второе чтение в бундестаг [8, с. 35].
В ходе второго пленарного заседания бундестага по проекту бюджета разъясняются предложения бюджетного комитета. Поэтому сразу начинается обсуждение бюджетных росписей, по каждой из которых депутаты нижней палаты голосуют отдельно.
В ходе третьего пленарного заседания бундестага по проекту бюджета в случае необходимости после голосования по последним изменениям и резолюциям парламентских фракций проводится голосование по проекту бюджета в целом.
После этого начинается серия совещаний в верхней палате парламента. Сам бюджет не является законом, требующим одобрения верхней палаты. Поэтому бундесрат может лишь отозвать документ, который бундестаг большинством голосов может снова вернуть на рассмотрение.
Бюджет вступает в силу самостоятельно, на основании закона о бюджете. Законом бюджет становится, когда он после одобрения обеими палатами парламента скрепляется подписью правительства, оформляется соответствующим образом президентом Германии и в декабре, т. е. до начала бюджетного года, обнародуется через соответствующий печатный орган (Федеральный вестник законов) [8, с. 35].
Исключительными случаями касательно вступления в силу нового бюджета являются те годы, в
которые проводятся парламентские выборы с последующим формированием нового кабинета министров Германии. В подобной ситуации чаще всего предыдущее правительство готовит проект бюджета, который не может быть впоследствии, по причине окончания легислатурного периода и проведения новых выборов, до конца года окончательно согласован и, соответственно, не вступает в законную силу.
В этом случае правительственный проект бюджета должен быть повторно внесен на рассмотрение новым составом кабинета министров и одобрен парламентом. Согласно принципу отсутствия преемственности не вступившие в силу законопроекты с окончанием легислатурного периода утрачивают свое значение. Поскольку по этим причинам нарушается порядок вступления в силу федерального бюджета (принятие бюджета приходится на начало года его исполнения), в действие вступают отдельно оговоренные принципы временного бюджетного управления (исполнения бюджета) [8, с. 35].
В целом бюджетный процесс в ФРГ является достаточно сложной процедурой, подразумевающей многоуровневое межведомственное согласование. Военный бюджет подвергается серьезному контролю со стороны парламента и счетной палаты ФРГ на всех этапах, начиная от формирования проекта бюджета в ходе его исполнения и до представления итогового отчета по завершению бюджетного периода. При этом германское законодательство строго регулирует порядок внесения изменений в отдельные статьи расходов, что делает военный бюджет ФРГ достаточно гибким, отвечающим текущим потребностям вооруженных сил страны, что позволяет своевременно реагировать на внезапно возникающие, непрогнозируемые изменения в потребности финансирования, но при этом быть прозрачным для контролирующих органов.
Бюджетный принцип публичности обсуждения означает, что заседания бюджетного комитета частично публичны, во всяком случае если уже проведено слушание экспертов. Применительно к прозрачности бюджета это означает, что у заинтересованных граждан есть доступ к информации о развитии событий в парламенте, а также то, что пресса и радио могут сообщать об этом [10, с. 49].
Весьма полезным в дальнейшем при проведении научных исследований проблематики, связанной
с бюджетным процессом, выявлять позитивное в зарубежной практике, в том числе германской, для рационального использования в отечественных условиях. Важно при этом использование сравнительно-правового метода, что позволит выявить как общие закономерности, присущие бюджетному процессу ФРГ и других стран, так и существующие различия.
Такое сравнение имеет значение не только с теоретической, но и с прикладной точки зрения, поскольку дает возможность получить разностороннюю важную информацию для обмена содержательным опытом, применить положительное, что имеется в соответствующих правовых предписаниях разных стран, способствует совершенствованию и развитию правовых норм, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации.
Список литературы
1. Балтина А. М. Финансовые системы зарубежных стран. М., 2007.
2. Болтинова О. В. Бюджетное право. М., 2010.
3. Болтинова О. В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М., 2002.
4. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.
5. Ермасова Н. Б. Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах. М., 2008.
6. Ермоленко А. С. Бюджетный процесс как объект правового регулирования в зарубежных конституциях // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 6.
7. Жук И. Н., Киреева Е. Ф., Кравченко Е. Ф. Международные финансы. Мн., 2001.
8. Зверев А. В. Современное состояние бюджета в ФРГ // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 1.
9. Избранные конституции зарубежных стран. М., 2011.
10. Игнатюк Е. В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. 2009. № 10.
11. Организация бюджетного процесса. М., 2010.
12. Организация бюджетного процесса: межстра-новое сравнение: справочник. М., 2009.
13. Рассыльников И. А. Конституционные основы бюджетного права. Ростов-н/Д, 2008.
