CC BY
178
Н.С. Крылова
БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА
Глобальный финансово-экономический кризис, начавшийся в 2007 г. и продолжающийся до настоящего времени, остро поставил вопрос о путях выхода из него, о мерах, необходимых для ослабления его последствий, о разработке антикризисной политики. Вновь оживились дискуссии о роли государства в экономическом регулировании, о финансово-экономической политике, о повышении доходов и сокращении расходов государства, о контроле за расходами и проч.
Необходимость разработки антикризисной политики, в свою очередь, порождает вопрос об институтах, от которых зависит ее реализация. Важнейшая роль в решении этих задач принадлежит парламенту. Формы и методы его участия в бюджетно-финансовой деятельности государства определяются самой природой этого органа.
Парламент - высший выборный представительный орган страны. Финансовые полномочия парламента - в числе старейших его прерогатив. Сегодня это не подлежит сомнению. Приоритет высшего представительного органа страны в утверждении бюджета, установлении налогов и сборов, контроле над расходованием государственных средств - не только исключительное право парламента. Эти принципы возведены в ранг фундаментальных норм конституционного права в большинстве государств.
Нельзя не отметить, что установлению указанных принципов предшествовал период длительной и ожесточенной борьбы, которую парламент вел еще в период абсолютизма за ограничение притязаний королевской власти на осуществление единоличных полномочий. Центральное место в этой борьбе занимал вопрос о том, кому должна принадлежать так называемая власть
* Ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук.
Труды Института государства и права 157
Российской академии наук № 1/2012
кошелька, т.е. контроль за государственными финансами, взиманием налогов и сборов и расходованием денежных средств.
Впервые в конституционно-правовой истории принцип, согласно которому ни один налог не может быть установлен без согласия представительного органа и никакое расходование государственных средств невозможно без его одобрения, был закреплен в известном акте британского парламента - Билле о правах 1689 г.1 Парламент обвинял короля в том, что тот взимал сборы в пользу и распоряжение Короны на основании «мнимой прерогативы2 за иное время и иным порядком, чем было установлено Парламентом». Вследствие этого, говорилось в этом акте, парламент объявляет с целью «восстановления и утверждения своих древних прав и вольностей», что «взимание сборов в пользу и распоряжение Короны, на основании мнимой прерогативы, без согласия Парламента, или за более долгое время, или иным порядком, чем было установлено Парламентом, незаконно».
По существу, Билль о правах был первым по своему значению конституционным актом (если под конституционализмом понимать приверженность конституционным принципам управ-ления3), утвердившим приоритет высшего представительного органа в решении финансовых дел государства. Принятая почти через 100 лет после Билля о правах Конституция США 1787 г. (с нее обычно и ведется отсчет эры конституционализма) закрепила принцип, согласно которому право устанавливать и взимать налоги принадлежит исключительно высшему законодательному и представительному органу страны - Конгрессу (разд. 8 ст. 1). Что же касается расходования государственных средств, то в соответствии с Конституцией никакие денежные выдачи не могут производиться без установленных законом назначений (разд. 9 ст. 1).
1 См.: Конституции буржуазных стран Европы. М., 1957. С. 174.
2 Термин «мнимые прерогативы» отсылает нас к Великой хартии вольностей 1215 г. Король обещал в этом ордонансе определенные вольности, в частности, взимать отдельные виды сборов по общему совету. Обещание не было выполнено, о чем говорится в Билле о правах.
3 См.: Webster's New World Dictionary. Toronto, 1976. P. 304.
Следует отметить, что утвердившийся еще на ранних этапах принцип финансовых отношений не претерпел существенных изменений. Сегодня он образует максиму конституционного права и в разных формах и выражениях воспроизводится в текстах конституций большинства государств. Сошлемся на конституционный опыт Японии. В Конституции 1946 г. говорилось: «Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решений парламента» (ст. 83). Более того, никакие государственные средства не могут быть израсходованы и никакие государственные обязательства не могут быть приняты без решения об этом парламента. Аналогичные правила содержатся в Конституции Швеции 1974 г. В соответствии с § 4 Формы правления Риксдаг издает законы, принимает решения о государственных налогах, определяет порядок использования государственных средств, осуществляет контроль за государ-
„4
ственным управлением и администрацией .
Утверждение в конституционном праве фундаментальных принципов, требующих законодательного установления налогов и законодательного оформления расходования государственных средств, по существу, определило конституционный статус парламента в области финансовых отношений и его место в финансовой деятельности государства: ни один налог не может быть установлен, изменен или отменен без согласия парламента; никакие расходы государственного бюджета невозможны без его одобрения.
Принципы законодательного установления налогов и законодательного оформления бюджета воспроизводятся большинством действующих конституций. В одних из них говорится о законодательной форме не только применительно к установлению налогов, но и к их отмене или изменению (Дания). В других имеются в виду не только сами налоги, но и льготы (Испания). В третьих упоминаются гарантии налогоплательщиков, которые также должны быть предусмотрены законами о налогах (Португалия).
4 О скандинавском парламентаризме подробнее см.: Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001. С. 348.
159
Особое место финансовой функции парламента предопределено не только природой этого института как органа народного представительства. М. Амеллер очень точно подметил: осуществление полномочий в области финансов было важно потому, что именно они явились тем ядром, вокруг которого постепенно складывались современные конституционные системы5. Исторический факт возникновения финансовой компетенции парламента раньше, чем появилась его законодательная функция, весьма точно был подмечен авторами учебника по конституционному праву зарубежных стран под общей редакцией Б.А. Страшуна. В Англии, указывают они, право устанавливать налоги возникло в XIII в., а законы — в XV в.; во Франции - соответственно в XIV и в XVIII вв.6
Сегодня значение этих функций обусловлено и той ролью, которую финансы играют в деятельности государства. С помощью финансов решаются не только традиционные фискальные задачи по обеспечению содержания государственного аппарата, но преследуются и более широкие цели (регулирование в сфере экономики, воздействие на социальные процессы, на развитие страны и проч.). Государственные финансы - это инструментарий, с помощью которого реализуются все эти задачи.
Значением, которое сегодня приобретает финансовая деятельность государства, и ролью, которую высший законодательный и представительный орган играет в совокупности финансовых отношений, обусловлен вопрос о выделении финансовых функций парламента в особую сферу деятельности. В пользу такого подхода свидетельствует и своеобразие, присущее выполнению полномочий в сфере принятия бюджетно-финансового законодательства. Известно, что в своей деятельности парламент подчиняется строгим процедурным правилам. Рассмотрение парламентом финансового законодательства также осуществляется в рамках установленных правил. Однако специфика деятельности парламента в финансовой сфере столь существенна, что можно говорить не просто об особенностях
5 См.: АмеллерМ. Парламенты. М., 1967. С. 368.
6 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2005. С. 524.
законодательного процесса при осуществлении финансовых функций, но и о ее выделении в особую область компетенции, существующую отдельно от законодательной, хотя и тесно с ней
7
связанную .
Ключевую роль в финансовой деятельности парламентов занимает принятие бюджета - основного финансового закона страны, определяющего все государственные доходы и расходы и соответственно основные направления деятельности государства по поводу сбора, распределения, использования и расходования денежных средств. По образному выражению М. Амелле-ра, бюджет представляет собой выраженный в цифрах план деятельности правительства8, однако юридическую силу ему придает лишь парламент. Тем самым он дает выраженное в законодательной форме согласие на взимание налогов и сборов, обеспечивая таким образом поступление денежных доходов в государственную казну; утверждает правила расходования средств государственного бюджета; обеспечивает осуществление парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти в жизненно важной для общества области.
Фундаментальные конституционные принципы определяют не только место парламента в финансовой деятельности государства, но и правила, на которых строятся взаимоотношения парламента и правительства в процессе разработки и принятия финансового законодательства. Утверждение бюджета - сфера исключительных полномочий парламента, однако ответственность за его исполнение возложена на правительство.
В Великобритании, стране классического парламентаризма, утвердился конституционный принцип, согласно которому Палате общин принадлежит «контроль кошелька». Это означает, что правительство не имеет права расходовать денежные средства и вводить налоги без согласия парламента. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, ассигнованных пар-
7 См.: АвтономовА.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2005. С. 264; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Б.А. Страшун. С. 524.
8 См.: АмеллерМ. Указ. соч. С. 369.
ламентом, принадлежит правительству. Соответственно оно осуществляет право законодательной инициативы и вносит в Палату общин предложения о предлагаемых расходах и доходах. Палата же не вправе давать согласие на какие-либо расходы или налоги, если правительство не обратится к ней с соответствующими предложениями. Палата рассматривает предложения о расходах или налоговых доходах только после получения от правительства соответствующих рекомендаций.
В странах с жесткой системой разделения властей такая практика утвердилась не сразу. В США в течение определенного времени Конгресс сам осуществлял обязанности по подготовке бюджета9. Смета расходов разрабатывалась отдельными департаментами и через министра финансов передавалась Конгрессу. Сметы обсуждались в подкомитетах Конгресса. При этом в Конгрессе отсутствовал какой-либо механизм согласования их действий. В результате реформы 1921 г. обязанность по подготовке бюджета и его представления на рассмотрение Конгресса была возложена на президента. В 1939 г. президенту было подчинено бюджетное бюро, существовавшее ранее в рамках Министерства финансов. Так завершился процесс передачи исполнительной власти полноты полномочий в области разработки и подготовки бюджета перед его передачей в Конгресс.
Тем не менее хорошо известно, сколь существенно влияние Конгресса на процесс принятия бюджетного законодательства, а также на решение вопросов, касающихся выделения дополнительных средств на финансирование различных направлений государственной деятельности. Нередко конгрессмены сами определяют, на какие цели и в каком объеме необходимы ассиг-
10 тг
нования . По мнению специалистов по парламентскому праву, ответственность, возлагаемая на Конгресс при существующей в стране системе президентского правления, намного превышает бремя ответственности, которая лежит на парламенте в парламентской системе правления.
Роль парламента в финансово-бюджетной сфере зависит не только от сложившейся в стране системы правления, но и от
9 Подробнее об этом см.: Амеллер М. Указ. соч. С. 376-377.
10 См.: Парламенты мира. М., 1991. С. 302.
162
других факторов. Один из важнейших - характер существующего в стране политического режима, расстановка партийных сил в самом парламенте. Именно этот фактор оказался решающим в остром противостоянии американского президента и Конгресса по поводу президентской программы сокращения дефицита бюджета в 2011 г. В год избрания президента (2008 г.) Конгресс находился под контролем демократической партии, однако через два года ситуация изменилась в пользу республиканцев. В июле 2010 г. они отклонили внесенный президентом законопроект о повышении лимита государственного долга и сокращении расходов государственного бюджета. Конфликт продолжался несколько месяцев, пока лидеры партий не достигли согласия. Законопроект был одобрен Конгрессом и подписан президентом. Ведение дальнейших переговоров о сокращении бюджетного дефицита вверялось специально созданной для этих целей межпартийной комиссии. Особую остроту конфликту придавало то обстоятельство, что он возник в условиях глобального финансового кризиса и угрозы дефолта в США.
Современные конституционная доктрина и практика придерживаются нового взгляда на взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти: в полной мере это относится и к сфере формирования финансовой политики и ее законодательного оформления. В его основе - не столько противопоставление парламента и правительства (напомним, что такой подход был характерен для начальных этапов конституционного развития государств), сколько акцент на необходимости их взаимодействия, сбалансированности, согласованности при решении важных вопросов общественной жизни. Именно такой подход характеризует конституционную доктрину и практику Германии. Обоснованные аргументы в пользу участия исполнительной власти в законодательном процессе приводятся, в частности, членом Федерального конституционного суда К. Хессе11. По его мнению, наряду с разграничением функций необходимо обеспечить соподчинение властей, их взаимосвязи: правительство участвует в процессе законодательства наряду с Бундестагом и
11 См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 238-249.
Бундесратом. Автор приводит пример такого участия, имеющий непосредственное отношение к нашей теме: законы, завышающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы, включающие новые расходы или предусматривающие на будущее время новые расходы, нуждаются в согласии федерального правительства (абз. 1 ст. 113 Основного закона ФРГ). Как отмечает К. Хессе, в рамках демократического строя законодательство является формой политического волеизъявления: основополагающие вопросы жизни общества должны быть урегулированы в общем порядке. Но при этом широкое участие исполнительной власти в решении принципиальных вопросов рассматривается им как один из элементов демократического правопорядка. Участие парламента в законодательстве, развивает К. Хессе свою мысль, является обязательным. При этом форма законов может варьироваться: существуют законодательные акты, в которых не устанавливаются какие-либо «правовые нормы». В качестве иллюстрации приводится определение бюджетного плана в абз. 2 ст. 110 Основного закона ФРГ, который К. Хессе называет школьным примером чисто формального закона: бюджетный план не накладывает никаких обязательств правового порядка на граждан. Однако участие правительства здесь является необходимым: в процессе демократического принятия закона, в процессе демократического узаконения и при широком участии исполнительной власти в решении важнейших вопросов жизни общества определяется направление деятельности государства в предстоящем бюджетном году, особенно в области обороны, экономики, социальной и культурной политики, создаются рациональные и стабилизирующие факторы этой деятельности.
В общей форме мысль об отходе некоторых стран современного мира от прежних схем организации государственной власти, об определенном ослаблении жесткости разделения властей была высказана российским исследователем А.И. Черкасовым. Современные политические механизмы, отмечает он, предполагают все большее взаимодействие основных институтов при осуществлении ими своих полномочий, нацеливают за-
конодательную и исполнительную ветви власти на сотрудничество, поиск взаимных компромиссов12.
Признавая справедливость этих наблюдений, напомним, однако, что конституционные тексты сохраняют незыблемость базовых принципов об исключительности финансовых полномочий парламентских учреждений. Даже в тех странах, где существует институт делегирования правительству законодательных полномочий парламента, принятие финансовых, бюджетных и налоговых законов исключается из сферы делегации. Прямой запрет делегации содержится в Конституции Греции: объектом законодательных полномочий, передаваемых другим органам, не могут быть важные вопросы налогообложения, связанные с освобождением от налогов или с предоставлением налоговых льгот (ст. 78). Согласно Конституции Бразилии президент вправе принимать временные меры, имеющие силу закона. Исключение составляет закон о ежегодном бюджете (ст. 62). В Конституцию Португалии включен перечень вопросов, решение которых относится к исключительной компетенции парламента. В этом перечне - общий режим разработки и построения бюджетов государства, автономных областей и местных самоуправляющихся образований, режим финансов автономных областей, режим финансовой автономии вспомогательных органов при президенте (п. «г», «1», «V» ст. 164).
Показателен в этом отношении конституционный опыт Франции. Принятие в 1958 г. новой Конституции привело к установлению в этой стране режима сильной президентской власти и определенному ограничению законодательных полномочий парламента. Подтвердив конституционный принцип, согласно которому законы принимаются парламентом, Конституция закрепила перечень вопросов, регламентируемых законом. «Финансовые законы определяют доходы и расходы государства с соблюдением условий, предусматриваемых органическим законом» (ст. 34).
Конституции некоторых стран предусматривают право палат парламента делегировать принятие законопроектов комите-
12 См.: Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира. М., 2006. С. 19.
там и комиссиям (Испания, Италия). Исключение составляет законопроект бюджета. Напомним также, что конституции отдельных государств вводят запрет на передачу финансовых законопроектов на референдум либо на народное голосование. Финансовый законопроект не может быть предметом референдума в Дании (ст. 42 Конституции). Референдум в отношении законов о налогах и бюджете не допускает Конституция Италии (ст. 75). Согласно Конституции Португалии из числа вопросов, выносимых на референдум, исключаются вопросы и акты бюджетного, налогового или финансового содержания (п. «Ь» ч. 4 ст. 115).
Существенные особенности осуществления представительными учреждениями финансовых полномочий обусловлены не только историческими условиями возникновения этих институтов и их последующего развития, системой правления, определившей принципы взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти, но и своеобразием структуры парламентов. Поскольку первоначально идея передачи парламенту исключительных полномочий в сфере финансовой деятельности государства и облечения этой деятельности в законодательную форму была обусловлена положением парламента в системе высших органов государства как высшего представительного, выборного органа, главная роль в решении вопросов о сборе налогов и расходовании денежных средств должна была принадлежать нижней палате, формируемой посредством выборов и персонифицирующей представительное начало в государственном управлении. Соответственно и проекты финансовых законов должны были представляться исключительно в нижнюю палату. Некоторые страны до сих пор сохраняют приверженность такому порядку. Особенно это характерно для двухпалатных парламентов, где действует принцип неравенства палат.
Яркий пример - Великобритания. Финансовые билли вносятся исключительно в Палату общин. Правда, в Палате лордов правительство должно сделать заявление о бюджете, и сразу же после этого билль обсуждается во втором чтении. Потом происходит голосование по законопроекту в третьем чтении. Согласно Закону о парламенте 1911 г. финансовый законопроект, принятый Палатой общин и переданный за месяц до окончания сессии
на рассмотрение Палаты лордов, становится законом без ее одобрения, если он не был принят ею в течение месяца.
Более категорично вопрос о взаимоотношениях палат в финансовой области решается в Конституции Австрии. Инициатива внесения федерального бюджета принадлежит федеральному правительству. Проект закона направляется в Национальный совет, который принимает и окончательное решение по бюджету. Федеральный совет не вправе оспорить решение по бюджету, принятое Национальным собранием.
Своеобразная ситуация сложилась в конституционном праве США. Конституция этой страны не содержит положения, запрещающего передачу законопроекта первоначально на рассмотрение Сената (обе палаты имеют здесь одинаковые права в области законодательства). Равноправие же в тех случаях, когда обсуждаются финансовые вопросы, нарушается в пользу нижней палаты. Бюджет направляется президентом в Конгресс, а затем он передается в комитеты обеих палат. Последние подготавливают свои собственные законопроекты, которые предлагаются Палате представителей. Согласно Конституции Палате представителей принадлежит законодательная инициатива в отношении финансовых законопроектов, а Сенату предоставляется право вносить в них поправки.
Не менее своеобразно решается вопрос о распределении финансовых полномочий между двумя палатами13 в конституционном праве Германии. Согласно Основному закону ФРГ федеральные законы принимаются Бундестагом (ст. 77). Однако Бундесрат также участвует в законодательной деятельности: сразу после того, как закон принят Бундестагом, он должен быть передан Бундесрату. Законопроект о бюджете, так же как проекты об изменении закона о бюджете и о поправках к бюджету, передаются с обоснованиями одновременно в Бундестаг и в Бундесрат (абз. 3 ст. 110). При этом рассмотрение законопроекта в Бундесрате ограничено шестинедельным сроком, а в случаях внесения предложения об изменении в закон о бюджете - трехнедельным.
13 Основной закон ФРГ вообще не использует термин «парламент» для обозначения представительного органа; о Бундестаге и Бундесрате говорится в двух самостоятельных его разделах.
Передавая федерации исключительную законодательную компетенцию в области установления налогов и закрепляя их перечень, Основной закон ФРГ при этом предусматривает необходимость получения одобрения Бундесрата в отношении федеральных законов о налогах, поступления от которых полностью или частично передаются землям или общинам (абз. 3 ст. 105). Согласие Бундесрата требуется также в случае принятия федеральных законов, касающихся предоставления землям финансовой помощи для особо значительных инвестиций земель и общин (ст. 104).
Общая тенденция демократизации структуры представительных учреждений привела в ряде стран к отказу от двухпалатного парламента и, соответственно, к упразднению второй палаты либо к установлению принципа равенства двух палат. В тех странах, где палаты равноправны (Бельгия, Италия, Швейцария), проект закона о бюджете может быть внесен в любую из них.
Следует упомянуть о конституционном урегулировании взаимоотношений между высшими органами государства в процессе принятия финансового законодательства в Бельгии. Ее опыт - скорее исключение, чем модель. По Конституции федеральная законодательная власть в стране осуществляется совместно королем, Палатой представителей и Сенатом. Исключение составляет бюджет и счета государства. Осуществление законодательной власти в этой сфере вверяется королю и Палате представителей (ст. 74).
Важной особенностью организации парламентской деятельности является строгое подчинение представительных учреждений правилам процедуры. При осуществлении финансовых полномочий парламент связан еще более жесткими правилами. Это касается главным образом порядка рассмотрения и принятия основного финансового закона - бюджета. Многие
14
правила, регламентирующие этот процесс , содержатся в конституциях.
14 В науке утвердилось понятие «бюджетный процесс». Подробнее об основах бюджетного права зарубежных государств см.: Финансовое право. М., 1996. С. 75-90 (автор главы об основных финансово-правовых институтах зарубежных стран - А.Н. Козырин).
168
Конституции закрепляют принципы полноты бюджета, его сбалансированности, стабильности, равновесия. Основной закон ФРГ предусматривает обязательность включения в бюджет всех доходов и расходов федерации. Бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам (ч. 1 ст. 110). В Конституции Португалии дается подробная характеристика бюджета: он содержит роспись доходов и расходов государства, включая доходы и расходы автономных фондов и служб, а также бюджет социального обеспечения; составляется в соответствии с основными направлениями годового плана, причем принимаются в расчет обязанности, проистекающие из закона или договора; представляет собой целостный документ, в котором расходы показаны в соответствии с органической и функциональной квалификацией с тем, чтобы воспрепятствовать существованию секретных дотаций и фондов, при этом он может быть структурирован по программам (ст. 105). Конституция Швейцарии исходит из того, что при составлении своих бюджетов Конфедерация, кантоны и общины должны учитывать потребности конъюнктуры (ст. 100).
Конституции предусматривают многие детали бюджетного процесса, закрепляя определенные требования к срокам внесения и рассмотрения бюджета; к его форме и содержанию; к порядку изменения закона; к участию парламентских комитетов в решении финансовых вопросов; к порядку разрешения разногласий между палатами парламента, а также между парламентом и правительством. Конституционные принципы, в соответствии с которыми ответственность за принятие финансовых законов возлагается на парламент, а ответственность за их исполнение лежит на правительстве, определяют порядок их подготовки и внесения в парламент.
Составление законопроектов о бюджете и налогообложении - обязанность правительства. Ему же вверяется право законодательной инициативы и внесения соответствующих проектов в парламент. Прямое указание на этот счет содержится в Конституции Японии. Правительство составляет и вносит бюджет на рассмотрение парламента (ст. 73). Несколько иначе аналогичное положение сформулировано в Конституции Италии: палаты ежегодно утверждают представляемые правительством бюджет и закон об исполнении бюджета (ч. 1 ст. 81). Согласно Консти-
туции Испании правительство вырабатывает генеральный бюджет государства, а Кортесы его рассматривают, вносят поправки и одобряют (ч. 1 ст. 134).
В большинстве стран бюджет представляется в парламент в форме единого законопроекта, сводящего доходы и расходы государства. Основной закон ФРГ содержит прямое указание на этот счет: «Бюджет утверждается бюджетным законом...» (абз. 2 ст. 110). В других странах бюджет оформляется не законом, а особой парламентской резолюцией (Норвегия, США, Финляндия). Попутно отметим, что Конституция Франции вообще не использует термин «бюджет». В ней говорится о финансовом законе, который определяет доходы и расходы государства (ст. 34).
В Великобритании одобрение финансовой политики правительства выражается путем принятия нескольких финансовых законов. Прежде всего это закон о консолидированном фонде и закон об ассигнованиях, в которых фиксируются расходы на нужды финансирования из бюджета учреждений. Основные доходы, поступающие в государственную казну, фиксируются в законе о финансах, касающемся налогообложения и доходов государства. Палата общин рассматривает и принимает каждый из этих актов по отдельности.
Общая черта осуществления парламентом его финансовых функций, особенно связанных с принятием бюджета, состоит в большинстве случаев в строгой его регламентации. Прежде всего это касается детализации правил, определяющих сроки представления законопроекта о бюджете в парламент, порядка его обсуждения в палатах и комитетах и на пленарных заседаниях, ведения прений и проч. Как правило, в большинстве стран финансовые законопроекты проходят те же стадии, что и любой другой законопроект. Но в некоторых странах проводится одно чтение вместо трех, необходимых для принятия обычного законопроекта. Так, в Финляндии государственный бюджет принимается по особым процедурным правилам15. После общей дискуссии на пленарном заседании законопроект направляется в финансовую комиссию. Если при его обсуждении возникают
15 Подробнее см.: Парламенты мира. С. 380-383. 170
серьезные разногласия, то парламент может принять решение о повторном направлении проекта в финансовую комиссию. Следует заметить, что без согласия этой комиссии в проект бюджета не могут вноситься изменения.
Исторические условия формирования английского парламентаризма породили чрезвычайно причудливые процедурные формы принятия парламентом бюджетно-финансового законодательства. Бюджет должен представляться в Палату общин ежегодно (по правилам парламентской процедуры это происходит весной). Заявление канцлера казначейства (министра финансов) о бюджете рассматривается как финансовая программа правительства. В нем содержатся не только предложения правительства по вопросам налогообложения и налоговым доходам государства, но также и общая оценка состояния экономики. По существу, это заявление (Budget Speech) - основа законопроекта о финансах, в котором фиксируются доходы, поступающие в государственную казну. Содержание заявления по сложившейся традиции держится в строгом секрете. В Палату общин не вносятся какие-нибудь предварительные уведомления. После обращения к палате с заявлением канцлер казначейства предлагает членам парламента одобрить представленные ей финансовые резолюции.
Дело в том, что в соответствии с процедурными правилами палаты общин на правительстве лежит обязанность ежегодного представления ей смет расходов на предстоящий финансовый год16. Палата обязана рассмотреть все сметы и по каждой из них вынести отдельную резолюцию, одобряющую ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Принятая резолюция предшествует утверждению закона об ассигнованиях.
Только после этого начинаются дебаты по бюджету (обычно они продолжаются четыре дня). Закон о финансах, содержащий предложения правительства о налогах, вносится в Палату общин через несколько недель после оглашения в ней заявления о бюджете. После второго чтения законопроекта о финансах происходит его обсуждение в так называемом Комитете всей
16 Имеются в виду сметы министерств и центральных ведомств, но не местных органов или специальных фондов.
палаты, в который она преобразуется в целях обсуждения столь важного законопроекта. Отдельные статьи проекта могут быть направлены также в постоянный комитет для дополнительного изучения. Обсуждение законопроекта Комитетом всей палаты продолжается в течение трех дней. Затем палата рассматривает поправки, сделанные постоянным комитетом или Комитетом всей палаты (эта стадия длится еще два дня). Третье чтение законопроекта о финансах занимает два дня. Депутаты используют отведенное для дебатов время главным образом для обсуждения и критики правительственной политики.
Процедура рассмотрения бюджета Конгрессом США во многом предопределена особенностями сложившейся в этой стране президентской системы правления. Однако бюджетный процесс здесь также строго регламентирован17. На начальной стадии (в январе) после доклада Административно-бюджетного управления президенту и кабинету, а также доклада Бюджетного комитета Конгресса об исполнении бюджета прошлого года Конгрессу направляется президентский проект бюджета на текущий год. В Конгрессе оглашается послание президента «О положении страны». После этого начинается промежуточно-подготовительная стадия (февраль - март). Конгресс передает проект в Бюджетное управление Конгресса, который также в установленный законом срок должен представить доклад по нему бюджетным комитетам палат. Комитеты палат проводят слушания бюджетных заявок министерств. Им сообщаются также оценки программ и предполагаемые расходы на следующий год. В установленный законом срок постоянные комитеты должны представить свои заключения и предложения. Бюджетный комитет готовит резолюцию по бюджету. Конгресс принимает бюджет (также к определенному сроку).
Как уже говорилось, в большинстве стран действует принцип ежегодного утверждения бюджета. Конституция Японии обязывает правительство составлять и представлять парламенту на обсуждение и утверждение бюджет на каждый финансовый год (ст. 86). Конституция Финляндии предусматривает ежегод-
17 Подробнее см.: Данилов С.Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. М., 2008. С. 144-145. 172
ное одобрение парламентом государственного бюджета, который публикуется в «Собрании нормативных актов» (ч. 1 § 83). Провозглашая общий принцип ежегодного утверждения бюджета, Конституция Греции предусматривает возможность установления законом порядка составления бюджета на двухлетний срок (ч. 1, 6 ст. 79). Основной закон ФРГ, закрепляя принцип ежегодного утверждения бюджета, допускает возможность его утверждения и на несколько лет (абз. 2 ст. 110). Для некоторых частей бюджета предусмотрена возможность их действия в различные отрезки времени, разнесенные по отчетным годам.
Конституции могут предусматривать обязанность правительства представлять бюджет за определенный срок до начала финансового срока. Это делается для того, чтобы парламент имел достаточно времени для обсуждения бюджета. В конституциях определяются также полномочия правительства по исполнению бюджета в том случае, если сроки его внесения и принятия были нарушены. В соответствии с Конституцией Дании (ст. 45) финансовый законопроект на следующий финансовый год вносится в Фолькетинг не позднее чем за четыре месяца до начала финансового года. Если предполагается, что принятие законопроекта не будет завершено к началу финансового года, в Фолькетинг вносится законопроект о временных ассигнованиях. В Основном законе ФРГ подробно перечисляется, какие именно расходы вправе произвести правительство в случае нарушения сроков принятия бюджета (ст. 111).
Учредительные акты могут устанавливать различные процедуры для принятия финансовых законов в случае нарушения сроков их внесения правительством и принятия парламентом. Интересен в этом отношении конституционный опыт Франции. В этой стране существуют две различные процедуры, применяемые в зависимости от того, по чьей вине - парламента или правительства - произошло нарушение срока (ст. 47 Конституции).
В соответствии с первой процедурой, если Национальное собрание не приняло решение по проекту в первом чтении в течение 40 дней после его внесения, правительство передает проект на рассмотрение Сената, который должен принять решение в 15-дневный срок. Если парламент не принял решение в течение 70 дней, положения проекта могут быть введены в действие ор-
донансом. Заметим, что некоторые специалисты по конституционному праву Франции оценивают столь детальную регламентацию Конституцией процедуры принятия бюджета, в частности установление предельных сроков обсуждения, как узду, которая была надета на парламентариев Конституцией 1958 г.18
Другая процедура предусмотрена на тот случай, если финансовый закон, устанавливающий доходы и расходы на бюджетный год, не был внесен правительством в срок, достаточный для его принятия до начала бюджетного года. В соответствии с ней правительство должно запросить у парламента разрешение на взимание налогов и своим декретом открыть кредиты (это делается со ссылкой на одобренные статьи бюджета).
Немаловажную роль в осуществлении финансовых полномочий парламента играют комитеты и комиссии. Исключительный статус в этой системе принадлежит комитетам, занимающимся решением финансовых, бюджетных и налоговых вопросов. М. Амеллер называет эти комитеты гарантами здоровой финансовой системы19.
При оценке роли комитетов необходимо учитывать некоторые особенности парламентской процедуры, связанные с порядком рассмотрения вносимых в них законопроектов, в том числе финансовых. В одних парламентах законопроект сначала обсуждается в палате в полном составе, а затем передается в комитет. В других законопроект, будучи внесенным в палату, передается в комитет и лишь после прохождения комитетской стадии рассматривается на пленарном заседании палаты. Понятно, что роль комитетов более значительна в тех странах, где законопроект, в том числе в финансово-бюджетной области, прежде чем быть вынесенным на пленарное заседание палаты в полном составе, обсуждается первоначально в соответствующем комитете.
В Великобритании, где велика роль исторических традиций, сложилась своеобразная конституционная форма рассмотрения финансовых законопроектов. Ее возникновение было обусловлено фундаментальным принципом, в соответствии с кото-
18 См.: Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1993. С. 126.
19 См.: АмеллерМ. Указ. соч. С. 415.
174
рым финансовые полномочия входят в число исключительных прерогатив Палаты общин. Это предопределило порядок не только внесения в нее финансовых законопроектов, но и их последующего обсуждения. Поскольку финансовые полномочия являются исключительными и принадлежат Палате общин в целом, она не направляет финансовые законопроекты в какой-либо из комитетов, а обсуждает их в Комитете всей палаты, который рассматривает вопросы об ассигнованиях, либо в Комитете путей и средств для обсуждения законопроекта о доходах. Председательское место в этом случае занимает заместитель спикера Палаты общин. Форма заседания в виде комитета позволяет членам этой палаты обсуждать переданные на ее рассмотрение финансовые законопроекты в более свободной атмосфере.
В Германии финансовый законопроект сначала рассматривается на пленарном заседании Бундестага и лишь после этого направляется в бюджетный комитет. Последний обязан заслушать заключения отраслевых постоянных комитетов. Следует упомянуть, что для некоторых финансовых законопроектов установлено исключение из общего правила. Законопроекты о дополнениях к бюджету могут передаваться в Бундестаг через его председателя, минуя первое чтение, и окончательно принимаются в одном чтении.
В ином порядке рассматриваются финансовые законопроекты в парламентах тех стран, где после их внесения они сразу же передаются в комитеты и лишь после этого обсуждаются на пленарных заседаниях. Наиболее яркий пример - Конгресс США, где сложилась система сильных постоянных комитетов. Основная работа по бюджету осуществляется постоянными бюджетными комитетами Палаты представителей и Сената и комитетами по ассигнованиям, также созданными в обеих палатах Конгресса.
При рассмотрении финансовых полномочий представительных учреждений нельзя оставить без внимания Бюджетное управление Конгресса США. Это чрезвычайно влиятельный и авторитетный орган. На него возложена обязанность обеспечения Конгресса информацией по всем бюджетным вопросам, а также разработки альтернативных предложений по всем прави-
тельственным программам20. Именно этому органу передается направленный президентом страны проект бюджета. К определенному сроку Бюджетное управление обязано представить свой доклад по проекту бюджетным комитетам обеих палат. Последние должны представить по проекту свои заключения и предложения. Только после подготовки бюджетными комитетами так называемой совпадающей резолюции Конгресс приступает к работе над финансовыми законопроектами. Следует отметить, что в комитетскую систему Конгресса входят также объединенные комитеты, создаваемые палатами на паритетных началах. Один из них занимается вопросами налогообложения.
Об общей тенденции усиления системы комитетов при решении бюджетно-финансовых вопросов можно судить по конституционному опыту отдельных стран, в частности Швеции. Согласно Акту о Риксдаге в парламенте функционируют две комиссии в рассматриваемой нами области - финансовая и налоговая. Конституция, возлагая на Риксдаг функции бюджетного регулирования, допускает передачу финансовой комиссии бюджетных полномочий Риксдага, если в связи с особыми причинами бюджетное регулирование не может быть закончено до начала бюджетного периода. В этом случае Риксдаг вправе поручить финансовой комиссии принять решение, определяющее ассигнования до завершения бюджетного регулирования на весь период. Об исключительной роли финансовой комиссии говорит и другой факт. В соответствии с Актом о Риксдаге она наделена правом вносить законопроекты в экономико-политических целях, даже если дело касается компетенции другой комиссии. Помимо этого финансовая комиссия подготавливает вопросы об общих направлениях экономической политики и бюджетном регулировании, а также о доходах и об ограничении расходов (§ 5 гл. 4). Имеется в виду ситуация, когда Риксдаг принимает оформленное законом решение об увеличении государственных расходов в расходной части бюджета. Налоговая комиссия наделена не менее широкими полномочиями. В ее задачу входит
20 Подробнее см.: Мишин А.А. Принцип разделения властей. М., 1984. С. 94-120.
также подготовка вопросов об установлении налогов и об их исчислении.
Понятно, что при осуществлении своих финансовых полномочий парламент связан конституционными положениями, касающимися увеличения или уменьшения государственных доходов и расходов. Это относится как к закону о бюджете, так и к другим законопроектам, содержащим статьи финансового характера. В некоторых странах (например, в Великобритании) предложения депутатов об увеличении или уменьшении расходов требуют получения предварительного согласия на это правительства. Данное правило распространяется на принятие основных финансовых законов, а также любого законопроекта, в котором содержатся статьи финансового характера. Примеру Великобритании следуют некоторые страны - члены Содружества (Ирландия, Канада, Новая Зеландия).
В Германии Бундестаг обязан получить согласие правительства на принятие законов, если они влекут увеличение предложенных федеральным правительством бюджетных расходов либо уменьшение доходов (ст. 113 Основного закона ФРГ). В Конституции РФ также закреплена необходимость заключения правительства при внесении в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты; законопроектов, предусматривающих расходы за счет федерального бюджета, и некоторых других перечисленных в ч. 3 ст. 104 законопроектов.
Вместе с тем конституции некоторых стран в категоричной форме запрещают депутатам вносить предложения о сокращении доходов или увеличении расходов. Так, согласно Конституции Франции предложения и поправки депутатов не могут быть приняты, если они влекут сокращение доходов или увеличение государственных расходов (ст. 40).
Несколько иначе решаются эти вопросы в странах, конституции которых не запрещают депутатам вносить предложения о доходах и расходах, но требуют в таких случаях указания источника их финансирования. В противном случае глава государства вправе при подписании бюджета отказаться подписать часть бюджета, принятую парламентом, и рекомендовать правитель-
ству исполнять бюджет без указанных поправок парламента. Такие правила содержатся в Конституции Финляндии21.
Однако конституционное право далеко не всех государств содержит в той или иной форме ограничения прав членов парламента в решении бюджетно-финансовых вопросов. В некоторых европейских странах полномочия парламентариев в данной сфере не отличаются и в отношении других законопроектов22. Обобщая эту ситуацию, М. Аммелер говорит о двух тенденциях. Первая из них основана на практических соображениях. Учитывая роль бюджета в жизни страны, демократическое государство должно предоставить парламенту всю широту полномочий и абсолютное усмотрение в решении вопросов об увеличении или сокращении государственных доходов или расходов, даже если это нарушает принцип сбалансированности бюджета. Вторая тенденция исходит из необходимости соблюдать принцип сбалансированности бюджета, поскольку от этого зависит экономическое и социальное развитие страны. По мнению этого автора, такую настоятельную необходимость не может игнорировать ни
23
одно государство .
В большинстве стран парламент утверждает финансовые законопроекты, предусматривающие доходы и расходы государства. Как уже говорилось, форма акта может быть разной (резолюции, финансовые законы). В любом случае обязательным требованием является его законодательное оформление. Без согласия и одобрения представительного органа закон о бюджете не может вступить в силу. Особенности реализации парламентом финансовых полномочий имеются в тех странах, где существует институт вето главы государства. К числу стран, в которых вето получило широкое распространение во взаимоотношениях главы государства и представительного учреждения, относятся США. Принятие и исполнение бюджета - поле острых конфликтов между главой исполнительной власти и законодательным собранием. Американские специалисты называют бюджет ежегодным полем битвы, неотъемлемым аспектом бюджетного про-
21 Подробнее см.: Парламенты мира. С. 342.
22 См.: АмеллерМ. Указ. соч. С. 392-393.
23 См.: Там же. С. 302.
178
цесса, бюджетной войной24. По их прогнозам, сделанным еще во второй половине прошлого века, конфликт между президентом и Конгрессом будет углубляться в будущем, и противоречия еще более обострятся. Этот прогноз подтверждает кризис, разразившийся в первые десятилетия XXI в.
Финансовые полномочия парламента не ограничиваются утверждением соответствующих законов. Их прямое продолжение - контроль за доходами и расходами государства. Исполнение законодательства в финансово-бюджетной и налоговой сфере - область ответственности исполнительной власти; контроль за его исполнением - сфера конституционных полномочий высшего представительного органа страны.
Значительное влияние на осуществление парламентом контрольных полномочий в сфере финансовых отношений оказывает происходящее в современном мире расширение масштабов государственного экономического регулирования и вызванное этими процессами усложнение содержания, форм и методов финансовой деятельности государства. Соответственно возникает и общая тенденция расширения контрольных полномочий органов народного представительства, в том числе и в рассматриваемой области. Характерная черта парламентского контроля в финансовой сфере - многообразие организационно-правовых форм, используемых в конституционном регулировании и практике отдельных стран. При этом представляется возможным выделить некоторые общие черты, свойственные организации этой деятельности.
Традиционная форма контроля - отчетность правительства перед парламентом о расходовании средств государственного бюджета. Как правило, отчеты представляются ежегодно в каждую из палат парламента. В некоторых странах отчет правительства о расходовании государственных средств передается парламенту вместе с отчетом аудиторов (Дания). Различия могут касаться и содержания отчета. В Германии министр финансов обязан представить в Бундестаг и Бундесрат отчет не только обо
24 Подробнее см.: Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 105-106.
всех доходах и расходах, но и о состоянии государственного долга (абз. 1 ст. 114 Основного закона ФРГ).
Проверка отчетности находится в ведении специализированных контрольных финансовых органов - чаще всего их именуют счетными палатами25. В большинстве действующих конституций имеются не только отдельные статьи, но и целые разделы, посвященные организации и деятельности этих органов.
Счетные палаты играют важную роль в осуществлении финансовых полномочий представительных органов. Существуют различные модели их организации и деятельности.
Наиболее полно связь представительного органа с выполнением функции контроля за расходованием государственных средств выражена в конституционном праве тех стран, где проверка отчетности возлагается на органы финансового контроля, непосредственно создаваемые парламентом и подчиненные ему как выборному органу народного представительства, а должностные лица этих органов избираются или назначаются самим парламентом.
В классическом виде эта модель сложилась в Великобритании. Проверка отчетов о расходовании средств возложена на особое должностное лицо Палаты общин - Контролера - Генерального аудитора. Он назначается правительством на основании резолюции Палаты общин и осуществляет свои полномочия от ее имени. Генеральный аудитор несет ответственность перед парламентом и может быть отстранен от должности исключительно на основании послания обеих палат к правительству. Генеральный аудитор возглавляет Национальное ревизионное ведомство, осуществляющее ревизию отчетов министерств и других государственных учреждений. На основе его аудита составляется доклад Генерального аудитора, представляемый Комитету по публичной отчетности. Последний занимается проверкой отчетов о расходовании государственных средств. Доклады Комитета ежегодно обсуждаются Палатой общин.
25 Иногда их именуют ревизионными ведомствами (Великобритания, Ирландия, США), а должностных лиц - ревизорами (Швеция). В Бразилии соответствующие полномочия осуществляет Счетный трибунал Союза. 180
В США Главное ревизионное управление - часть законодательной ветви власти. В подборе кандидатуры на пост Генерального ревизора участвуют обе палаты Конгресса, а назначение
соответствующего должностного лица производится президен-
26
том .
Конституции многих стран закрепляют подчиненность Счетной палаты органу народного представительства. Так, согласно Конституция Испании Счетная палата подчиняется непосредственно Кортесам и осуществляет свои функции по их поручению при обсуждении и утверждении отчета о генеральном бюджете государства (ч. 1 ст. 136). Весьма последовательно принцип подчиненности Счетной палаты проведен в Конституции Австрии (абз. 1 ст. 122). Как известно, Австрия - страна с федеративной формой государственного устройства, поэтому в Конституции предусмотрены принципы взаимоотношений Счетной палаты с органами народного представительства не только на уровне федерации, но и на уровне ее субъектов - земель. По вопросам финансовой деятельности федерации Счетная палата выступает в качестве органа Национального совета; по вопросам финансовой деятельности земель - в качестве органа соответствующего ландтага.
Важные дополнительные гарантии самостоятельного статуса Счетной палаты - провозглашаемые конституциями многих государств принципы независимости ее членов и несменяемости. Конституция Австрии закрепляет принцип независимости членов Счетной палаты от федерального правительства и от правительств земель (абз. 2 ст. 122). Тот же принцип мы находим и в Конституции Италии (ч. 3 ст. 100). В то же время Конституция Испании провозглашает общий принцип независимости членов Счетной палаты, дополняя его принципом несменяемости. Более того, в ней подчеркивается, что члены Счетной палаты независимы и несменяемы, как судьи (ч. 3 ст. 136). Основной закон ФРГ также связывает независимость членов Счетной палаты с независимым статусом судей (абз. 2 ст. 114). В соответствии с Конституцией Бразилии судьи Счетного трибунала
26 Подробнее см.: Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. Б.Н. Топорнина. С. 82-83.
Союза обладают теми же гарантиями, привилегиями, иммунитетами, содержанием и преимуществами, что и судьи высших трибуналов правосудия (§ 3 ст. 73).
Укреплению связи Счетной палаты с представительным учреждением содействует и действующий в отдельных странах порядок формирования контрольных органов, согласно которому председатель и члены ревизионных органов избираются (или назначаются) самими парламентами или их палатами. Понятно, что в странах с однопалатными парламентами избрание может осуществляться парламентом в полном составе (Дания, Швеция). В тех странах, где представительное учреждение состоит из двух палат, соответствующие полномочия могут быть возложены лишь на одну из палат - как правило, ту, которая с наибольшей полнотой выражает идею народного представительства. Конституция Австрии предусматривает, что председатель Счетной палаты избирается Национальным советом, а члены палаты назначаются президентом по предложению председателя (абз. 2 ст. 122, абз. 1 ст. 125). Аналогичные подходы закрепляются в конституциях Ирландии, Бельгии, Нидерландов.
Серьезно отличается порядок формирования Счетной палаты в тех странах, где палаты парламента являются участниками формирования ревизионных органов. Согласно Конституции Бразилии аудит, финансовый и бюджетный контроль осуществляется Национальным конгрессом с помощью Счетного трибунала Союза (ст. 70, 71). Этот орган состоит из девяти членов; 1/3 назначается президентом Республики с одобрения федерального Сената, 2/3 - Национальным конгрессом (§ 2 ст. 73). Аналогичный порядок формирования Счетной палаты сложился в Российской Федерации. Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. К ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).
Значительное внимание в конституциях уделяется задачам, полномочиям, правам и обязанностям парламентских органов финансового контроля. Применяемые при этом конституцион-
ные схемы отличаются чрезвычайным разнообразием. В одних из них полномочия счетных палат ограничиваются непосредственно вопросами финансового контроля над доходами и расходами бюджета, в других - выходят далеко за эти пределы. В Российской Федерации Счетная палата создается для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ). Во Франции Счетная палата содействует: парламенту в осуществлении контроля за деятельностью правительства; парламенту и правительству в осуществлении контроля за исполнением законов о финансах и за применением законов о финансировании социального обеспечения, а также в оценке публичной политики; информированию граждан посредством своих докладов, открытых для публики. В Конституция Дании полномочия Счетной палаты прописаны более детально: аудиторы должны не только проверять ежегодные отчеты о расходовании государственных средств, но и следить за тем, чтобы все бюджетные средства поступали в государственную казну, а расходы производились только в соответствии с финансовым законом либо иным законом об ассигновании средств (ч. 2 ст. 47). В некоторых странах счетные палаты вправе осуществлять не только предварительный контроль за законностью актов правительства, но и последующий контроль за исполнением государственного бюджета (Италия). Кроме того, в этой стране в установленных законом случаях Счетная палата может участвовать в контроле за финансовой деятельностью организаций, которым оказывается государственное содействие (ч. 2 ст. 100 Конституции).
Весьма широкий перечень полномочий ревизоров содержит Конституция Швеции: Риксдаг избирает из своего состава ревизоров для проверки государственной деятельности, он может принять решение о том, что проверка должна охватывать и иную деятельность (§ 7 гл. 12 Формы правления). В Испании Счетная палата рассматривается как высший контрольный орган финансовой отчетности и экономической деятельности государства и всего государственного сектора (ч. 1 ст. 136). В Германии федеральная Счетная палата проверяет отчет, а также экономичность и соблюдение установленного порядка ведения бюджетного хозяйства и руководства экономикой (ч. 2 ст. 114 Основного зако-
на ФРГ). Конституция Бельгии возлагает на Счетную палату обязанность не только рассматривать, но и упорядочивать счета. Она должна следить за тем, чтобы ни одна расходная статья не была превышена. Конституция содержит также положение о функции общего контроля Счетной палаты за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов (ст. 180). Счетная палата Австрии проверяет финансовую деятельность федерации, земель, общин (абз. 1 ст. 121 Конституции). Она проводит проверку не только всего государственного хозяйства федерации, но и финансовой деятельности, связанной с благотворительными и иными фондами, управление которыми осуществляется федеральными органами, а также правомочна проверять финансовую деятельность публично-правовых корпораций.
Аудиторам предоставлены широкие права. Они вправе требовать любую необходимую им информацию, вызывать на свои заседания должностных лиц государства и имеют право доступа ко всем необходимым документам.
На счетные палаты возлагается обязанность составления отчета об итогах выполнения бюджета и представления его парламенту. В одних странах этот отчет должен быть представлен лишь одной из палат парламента (Австрия, Бельгия, Ирландия), в других - обеим палатам (Германия).
Таким образом, представительные органы принимают активное участие в финансовой деятельности государства, в формировании бюджета, в принятии налоговых законов, в контроле над расходованием и использованием государственных средств. Сегодня не приходится говорить о снижении роли парламентов в этой сфере. Безусловно, в реальной жизни многое зависит не от формально закрепленных в конституциях финансовых полномочий парламента, а от других не менее важных факторов, в том числе и от существующей в той или иной стране правоприменительной практики, соблюдения установленных в основном законе норм и принципов. Все вышеперечисленное призвано гарантировать действенный общественный контроль за использованием средств государственного бюджета.
