CC BY
607
по-прежнему сохраняет свою собственную компетенцию и достаточно серьезную сферу ответственности (п. 276).
Знакомство с решениями органов конституционного контроля, связанными с ратификацией Лиссабонского договора, показывает, что и на национальном уровне, и в масштабе ЕС существует различие в подходах в отношении взаимодействия национальных и наднациональных правовых систем и органов публичной власти, трактовки понятий суверенитета, идентичности, демократического и представительного правления и что процесс становления и развития наднационального объединения не исключает плюрализма мнений, открытого диалога, столкновения правовых позиций. Вместе с тем эти решения являются еще одним подтверждением того, что сегодня исследование организации и функционирования органов публичной власти не может осуществляться без учета внешних факторов. Узконациональный подход не позволяет соотнести проблемы, возникающие в процессе функционирования органов публичной власти конкретного государства, с общими тенденциями их эволюции, выявить универсальные и партикуляристские тенденции в их развитии.
Н.С. Крылова*
ПАРЛАМЕНТ: ОСОБЕННОСТИ ЭВОЛЮЦИИ И ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Парламент - общенациональный представительный выборный орган. Он занимает одно из ведущих мест в системе высших органов государства. Это верховный законодательный орган страны (собирательно-законодательное собрание, или легислатура от латинского слова 1ех - закон). Ему принадлежат исключительные полномочия в области контроля над правительством.
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук. 86
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2013
Парламент принимает активное участие в деятельности государства, связанной со сбором налогов и расходованием средств государственного бюджета. В утвердившейся в конституционном праве системе разделения властей высший орган законодательной власти выступает в качестве самостоятельного, независимого института. Организационно он обособлен как от исполнительной, так и судебной ветвей власти.
Вместе с тем сама природа парламента как представительного органа определяет некоторые особенности его организации и деятельности. В их основе лежат принципы гласности, открытости, публичности. Это форум, на котором обсуждаются важнейшие вопросы общественной и политической жизни страны. Тесные связи с обществом определяют положение высшего представительного органа в системе общественно-правовых связей и отношений. Конституции многих стран характеризуют парламент как орган народного представительства.
Парламент - динамичный и постоянно развивающийся институт. Идеи представительного правления получили распространение уже в Древнем мире1. Прообразами современных представительных учреждений были народные собрания, особенно активизировавшиеся в период расцвета афинской демократии (V в. до н.э.). За ними закреплялись важнейшие законодательные полномочия. Они осуществляли контроль над финансовым положением страны и использованием казны. В республиканском Риме Сенат был фактически высшим учреждением. Он определял все доходы и расходы государства, распоряжался финансами Республики. В кризисные годы Римской империи Сенат утрачивает свое значение, а в IV в. н.э. перестал существовать.
Первый представительный орган в истории человечества под названием «парламент» появился в средневековой Англии в конце XIII в. Это - единственный из всех парламентов современного мира, который существовал почти без перерывов на
1 См.: Ковлер А.И. Очерки по истории парламентаризма // Парламенты мира. М., 1991. С. 579-623.
протяжении всех этих веков (исключение составили годы гражданской войны XVII в.).
Понятно, что в феодальную эпоху и в период абсолютных монархий представительное учреждение могло играть весьма ограниченную роль в жизни страны. Созыв парламента полностью зависел от усмотрения короля. Пример тому - Генеральные штаты во Франции. Впервые они были созваны королем в самом начале XIV в. Начиная с 1614 г. он вовсе перестал созывать их. Именно этот факт послужил одной из важных причин последующих революционных событий.
Становление и развитие общенационального представительного учреждения в известных нам сегодня организационных и функциональных формах стали возможными лишь с наступлением новой в развитии человечества эпохи - Нового времени. Будучи подвижным и постоянно развивающимся институтом, парламент быстро реагировал на радикальные изменения и трансформации в механизме государственной власти и общественном устройстве.
Процессы адаптации общенационального представительного учреждения к меняющимся условиям на протяжении последних нескольких веков проходили под воздействием ряда важных факторов. Именно они определили основные черты, принципы организации и деятельности современного парламента. Без учета этих факторов невозможно оценить реальное место представительного органа в системе государственно-правовых и общественно-правовых отношений в современном мире. Рассмотрим их действие более подробно.
Прежде всего, это влияние конституционализма. Начало эпохи конституционализма обычно связывают с фактом принятия первой писаной конституции США в 1787 г. Однако исторически было бы более справедливым и точным говорить о более ранних событиях, коренящихся в установлении принципов конституционного (ограниченного) правления (Англия конца XVII в.). В то время в мире еще не существовало ни одной писаной конституции. Однако британским парламентом в 1689 г. был принят акт (так называемый Билль о правах), безусловно имевший конституционное значение и оказавший существенное
влияние на все последующее развитие парламентских учреждений во всем мире. Этот закон установил новые правовые принципы во взаимоотношениях парламента с наследственным главой государства - королем. Он утвердил приоритет парламента в законодательной и финансовой сферах деятельности государства. Билль о правах закрепил порядок, в соответствии с которым ни один закон не мог быть принят без согласия парламента и никакие налоги и сборы не могли взиматься без его одобрения. Историческое значение этого акта состоит в том, что он поставил правовые преграды на пути притязаний главы государства на осуществление не ограниченной никакими правовыми рамками власти.
Ключевое значение для утверждения парламентских форм организации государственной жизни и развития парламентарной демократии в целом имело возникновение института парламентской ответственности правительства. Этот институт сложился в конституционной практике английского парламента в середине XIX в. (так называемый золотой век парламента). В конституционном праве утверждается классическая доктрина «суверенитета парламента».
Принятая почти через 100 лет после английского Билля о правах американская конституция провозгласила совершенно новые для того времени принципы организации государственной власти, среди них принципы народного суверенитета, господства права, разделения властей. Последний предполагал более последовательное и полное осуществление принципа организационного обособления и независимости двух ветвей власти. Конгрессу вручалась законодательная власть, президенту - исполнительная. Сформированная таким образом президентская система правления включала в себя встроенный механизм взаимного уравновешивания обеих ветвей власти (так называемая система сдержек и противовесов). Принятый американской конституцией порядок воздвигал правовые преграды на пути узурпации власти одной из ее ветвей. Не следует упускать из виду и тот факт, что в США был создан институт высшего конституционного надзора - существенная гарантия соблюдения высшими органами государства конституции.
В контексте нашего исследования важно подчеркнуть, что конституционализм, понимаемый как приверженность государства конституционным принципам управления, означал обязательность подчинения деятельности высших органов государства праву. И в этом смысле можно обоснованно констатировать: парламентская демократия вырастает из конституционализма.
Вторым фактором, оказавшим существенное влияние на положение парламента в механизме государственной власти, явились начавшиеся в XX в. процессы усиления регулирующей роли государства в жизни общества. Под влиянием двух мировых войн и экономического кризиса 30-х гг. государство расширяет свою активность, вмешивается в процессы воспроизводства, осуществляет широкие мероприятия в экономической, социальной и иных областях. Расширение масштабов и объема деятельности государства сопровождается беспрецедентным ростом числа министерств и центральных ведомств, численности их персонала, возрастанием влияния профессионального чиновничества, зачастую неподконтрольного парламенту. Ко всему этому нужно добавить факт небывалого роста числа издаваемых правительством и неподконтрольных парламенту нормативных актов. Все это создает новую ситуацию во взаимоотношениях парламента и правительства.
Центр тяжести в принятии государственных решений постепенно перемещается от парламента к правительству, от законодательной власти - к исполнительной. В теории и практике возникает вопрос об эффективности представительного учреждения, его способности решать сложные проблемы государственного управления, адаптации к меняющимся условиям общественной жизни.
Происходившие в XX в. изменения затронули не только структуру и функции государства. На протяжении всего этого времени происходили заметные трансформации институтов, правил и норм общественной жизни. Усложнение общественных связей стало одним из важнейших факторов, оказавших воздействие на формы организации и деятельности парламентских
учреждений, точнее, на место представительного органа в системе общественных отношений.
Характерно, что все эти изменения накапливались постепенно, в процессе длительного эволюционного развития институтов, без которых сегодня невозможно представить себе полноценного парламентского учреждения. Прежде всего речь идет о формировании правил и норм, определяющих порядок избрания парламента. В Англии - стране классического парламентаризма -почти на протяжении всего XIX в. и первой половины XX в. проходят реформы избирательного права, цензовое избирательное право вытесняется всеобщим избирательным правом. Понятно, что новый порядок формирования парламента, основанный на демократических принципах широкого участия населения в делах государственного управления, серьезно меняет расстановку сил в обществе, способствует процессам демократизации общенационального представительного учреждения.
В XX в. значительно возросло значение политических партий в жизни государств. Партии стали активными участниками выборов, формирования выборных органов, функционирования высших органов государственной власти. Наличие той или иной разновидности партийной системы накладывает отпечаток на организацию и деятельность всего государственного механизма и основные государственно-правовые институты: выборы, парламент (состав, расстановка сил, взаимоотношения парламента и правительства и проч.).
В XX в. активизировались крупные общественные организации (профсоюзы), возникли различного рода объединения (в том числе предпринимательские союзы), так называемые группы давления, лоббистские организации и проч. Усилению роли парламента в жизни современного общества содействовало появление средств массовой коммуникации, а позже Интернета. Все это способствовало укреплению положения представительного учреждения в обществе, усложнению его взаимосвязей с последним.
Как можно видеть, общее развитие парламента под влиянием названных выше факторов шло в направлении общей демо-
кратизации государственной и общественной жизни2. Конечно, при оценке роли парламента в жизни той или иной страны следует учитывать ее исторический опыт, традиции, уровень развития политической и правовой культуры населения, принятые в обществе ценности и прочие обстоятельства. Однако представительные учреждения могут существовать только в условиях демократического режима. Авторитарный режим уничтожает парламентаризм, сохраняя лишь выхолощенные формы, призраки3.
Учет всех этих факторов - необходимое условие для исследования современного парламента, общей оценки его роли и места в широкой системе общественных отношений, а также в более узком пространстве государственно-правовых отношений.
Какие же тенденции определяют эволюцию общенационального представительного учреждения сегодня, в каком направлении развиваются его структура, принципы организации, функции, взаимоотношения с правительством, общественными организациями и проч.?
Общенациональный представительный орган занимает ключевое положение в конституционном механизме страны. Конституционная институционализация парламентского учреждения создает важные предпосылки для эффективного и деятельного участия парламента в государственной жизни. Однако реальная практика не всегда соответствует провозглашенным конституцией принципам.
Традиционно парламент всегда был одним из главных объектов исследования конституционалистов. В 60-70-х гг. прошлого века в науке конституционного права широкое распространение получает критическое направление. По мнению сторонников этого течения, действующие конституции отражают давно устаревшие представления о парламенте, парламентской демократии и парламентаризме. Под вопрос ставилась эффективность парламента как верховного законодательного органа и как органа, способного контролировать правительство. Критика
2 См.: Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001. С. 9-24, 111-113.
3 Подробнее см.: Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. М., 1972. С. 157-158.
92
классических идей основывалась на том, что теория парламентского правления не учитывает многих новых явлений в политической жизни современного общества, в частности, возникновения сильных партийных систем, изменения роли всеобщих выборов, усиления активности избирательного корпуса и влияния последнего на политический процесс, деятельность парламента и правительства. Итогом критического анализа сложившейся ситуации явились предложения о пересмотре классической доктрины парламентаризма и парламентского правления, о замене ее новыми теоретическими конструкциями, отказе от старых верований.
Наряду с теоретической разработкой проблем парламентаризма в этот же период во многих странах проводились радикальные парламентские реформы. Главная их цель состояла в том, чтобы адаптировать парламент к меняющимся условиям государственной и общественной жизни. В процессе реформирования парламента как одного из важнейших институтов государственной власти решались три фундаментальные задачи -повышение эффективности парламента как составной части механизма государства и укрепление его позиций во взаимоотношении с правительством; расширение демократических начал в структуре и организации деятельности; усиление представительного характера парламента и форм его взаимосвязи с обществом.
Расширение выборных начал явилось долговременной, но постоянно действующей тенденцией в развитии представительных органов. Свидетельство тому - сама история парламентов и неразрывно связанная с ней история всеобщего избирательного права. Как мы уже говорили, переход от цензового к всеобщему избирательному праву растянулся почти на полтора века4.
Традиционная классификация парламентов основывается на их делении на парламенты, состоящие из одной палаты (так называемые однопалатные парламенты) и имеющие в своем со-
4 Следует отметить интересный исторический факт: в демократической Дании имущественный ценз был ликвидирован лишь в ходе конституционной реформы 1953 г. Подробнее см.: Могунова М.А. Указ. соч. С. 98.
ставе две палаты (двухпалатные). В конституционном статусе, полномочиях и организации палат наблюдались серьезные различия. Традиционно нижние палаты формировались на началах выборности. С ними связывалась идея народного представительства верховного законодательного органа, наделенного правом принимать законы и участвовать в решении важных государственных вопросов.
Переход к принципу выборности обеих палат, начавшись еще в XIX в., продолжился в XX в. (Бельгия - 1831 г., США -1913 г., Япония - 1947 г.). В настоящее время во многих странах, где сохраняется двухпалатная система, вторые палаты также являются выборными. Однако для их избрания применяются иные способы (многостепенные выборы, косвенные выборы и проч.). По мнению авторов монографии о конституции в XXI в., здесь также наметилась тенденция перехода к выборности5.
Одной из важных форм демократизации парламентов явился отказ ряда современных государств от двухпалатной системы и переход к однопалатной структуре. В настоящее время приблизительно половина всех парламентов являются однопалатными. М.А. Могунова, глубоко исследовавшая опыт парламентаризма в Скандинавских странах, делает общий вывод о том, что демократизация, происходившая в этих государствах, была неразрывно связана с ликвидацией двухпалатной системы .
Сегодня возникают новые способы формирования парламентов, которые могли бы обеспечить представительство отдельных групп населения, социальных и профессиональных слоев населения. По общей оценке авторов исследования о конституционном развитии государств в нынешнем веке, такая вариативность свидетельствует об отходе от застывших моделей формирования парламента, о поисках новых форм для обеспечения
7
представительства различных слоев населения .
5 См.: Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2011. С. 441-443.
6 См.:МогуноваМ.А. Указ. соч. С. 200.
7 См.: Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование. С. 442-443.
Наряду со всеми этими изменениями произошли некоторые перемены и в оценке конституционного статуса палат. В частности, заметно расширяется число стран, признающих принцип равенства палат. Более того, меняется традиционное представление о том, что обе палаты - это самостоятельные и независимые друг от друга органы, которые должны проводить раздельные заседания, подчиняться собственному регламенту, принимать решения независимо друг от друга и проч. В последнее время в практику парламентов ряда стран входят совместные заседания палат.
Существенно меняется также представление о роли вторых (верхних) палат. В государствах с федеративной формой государственного устройства они служат органами представительства интересов составных частей федерации. В унитарных государствах они являются органами регионального (территориального) представительства (Испания, Франция). Все большее распространение получает и новая концепция о роли второй палаты как органа, аккумулирующего специальные знания, политический и профессиональный опыт. Назначение в нее является признанием выдающихся заслуг в различных областях общественной жизни, в области культуры, науки, искусства и проч. Такая концепция закреплена конституциями некоторых стран (Индия, Италия).
Уникальным в преобразовании верхней палаты является конституционный опыт Великобритании. В первой половине XX в. были серьезно ограничены ее законодательные полномочия (1911 и 1949 гг.). Во второй половине века был введен новый институт пожизненных пэров, изменивший состав палаты. И, наконец, на рубеже веков - в 1999 г. - был упразднен наследственный принцип формирования палаты. Предполагалось продолжение реформы и превращение Палаты лордов в выборный
8 п
орган, однако этот процесс еще до сих пор не завершен . В результате всех этих реформ трансформировался не только состав Палаты лордов, но и ее роль в парламентском механизме. Палата
8 Подробнее см.: Иванова И.К. Эволюция Палаты лордов в контексте большой конституционной реформы // Труды Института государства и права РАН. 2012. № 1. С. 120-137.
утратила сословно-представительный характер. В ней появилась значительная группа пожизненных пэров, назначаемых за личные заслуги. Деятельность палаты значительно активизировалась. Она стала принимать участие в обсуждении различных общественно-политических вопросов. Созданы и работают несколько партийных фракций, хотя деление на партийные группы здесь не столь важно, как в Палате общин.
Значительные трансформации происходят во внутренней организации современных парламентов. Общей тенденцией явилось усложнение внутренней структуры палат парламента, появление в них новых важных органов, которые способствуют более эффективной деятельности парламента, активизируют его работу в области контроля над правительством, министерствами и центральными ведомствами в отдельных отраслях государственного управления. Подобное развитие парламентских систем вполне объяснимо. Усложнение парламентских структур призвано отражать те процессы, которые происходят в организации и функционировании самого государства. Усиление роли государства в регулировании финансовых, экономических, социальных отношений, расширение объемов и масштабов деятельности аппарата исполнительной власти объективно требуют создания адекватных механизмов в парламенте, которые бы способствовали более эффективному участию этого института в деятельности правительства, отдельных отраслей государственного управления и контроле над ними.
Одним из наиболее ярких проявлений этой общей тенденции стала реорганизация системы комитетов и комиссий. Крупный исследователь парламентов Б.С. Крылов впервые отметил тенденцию к повышению роли комитетов в демократически организованных обществах. Первоначально, писал он, во многих из них комитеты были лишь органами, занимавшимися предварительным рассмотрением вопросов, которые затем ставились на пленарных заседаниях9. Реорганизация системы комитетов и комиссий прошла как в тех странах, где традиционно существо-
9 См.: Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 99. 96
вали сильные комитеты (США), так и в тех странах, где система комитетов не была столь развита (Великобритания). Тенденция к усилению роли комиссий была характерна и для ряда Скандинавских стран10. Как подчеркивает М.А. Могунова, реорганизация преследовала цель усиления парламентского контроля11. Одним из результатов проведенных реформ системы парламентских комитетов и комиссий стала их специализация. В современных парламентах функционируют различного рода комитеты (по расследованию, по связям с правительством, по отдельным отраслям государственного управления и проч.).
Значение комитетов и комиссий в современных парламентах настолько усилилось, что это вызвало серьезные дискуссии. В специальной литературе началось обсуждение вопроса о положительных и отрицательных чертах реорганизации комитетских систем, призванной укрепить их роль в парламентском механизме. Всеобщее признание получил тот факт, что комитеты разгружают палаты от чрезмерно большого количества дел, ускоряют законодательный процесс, дают возможность привлечь к работе экспертов и т.д. Однако высказывалось опасение, что усиление удельного веса комитетов способно повести к умалению роли самого парламента. Ведь комитеты - всего лишь органы палат. Перенесение на них центра тяжести в принятии решений может предопределить итог заседания. Палаты в этом случае оказываются в положении органа, лишь утверждающего уже принятое решение. Принцип специализации, лежащий в основе комитетской системы, не должен использоваться как предлог для принятия комитетом на себя полномочий, принадлежащих палатам12.
Реорганизация комитетов, несомненно, способствовала повышению эффективности парламентских учреждений при осуществлении ими своих как законодательных, так и контрольных полномочий.
В том же русле шло развитие системы специализированных органов финансового контроля. Собирательно их именуют счет-
10 Подробнее см.: МогуноваМ.А. Указ соч. С. 208-214.
11 См.: там же. С. 209.
12 См.: Parliaments of the World. N.Y., 1986. Vol. 1. P. 625.
ными палатами, хотя в каждой стране они именуются по-разному. В настоящее время они существуют в большинстве стран. Модели их организации и деятельности характеризуются чрезвычайным многообразием. Наиболее полно связь счетных палат с представительным органом выражена в тех странах, где они создаются самим парламентом и подчиняются ему, а их должностные лица избираются или назначаются парламентом. Следует заметить, что в ряде стран принцип подчиненности счетной палаты парламенту закреплен на конституционном уровне. Гарантия независимого статуса их членов - принципы независимости и самостоятельности.
Главная задача счетных палат - контроль над исполнением бюджета, его доходной и расходной частей. В ряде стран они выполняют более широкие задачи. Конституция Испании объявляет счетную палату высшим конституционным органом не только финансовой отчетности, но и экономической деятельности государства. В Германии счетная палата проверяет рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой.
Все названные нами реформы во внутренней организации парламента преследовали цель укрепить представительный орган, повысить эффективность его деятельности как одного из важнейших институтов государственной власти. Следует признать, что проведенные реорганизации достигли своей цели. Современный парламент как орган представительства обладает необходимыми ресурсами, чтобы осуществлять возложенные на него функции.
Переходя к рассмотрению проблем, связанных с оценкой места парламента в системе государственно-правовых отношений, следует констатировать, что для парламента как верховного законодательного органа ключевыми являются взаимоотношения с исполнительной властью. Именно складывающиеся здесь отношения способны дать ответ на вопрос о том, насколько полно реализуются конституционные полномочия представительного органа, оценить реальную роль парламента в системе высших органов государства и в механизме государственной власти.
Согласно доминирующему в современном мире принципу разделения властей законодательная и исполнительная ветви власти организационно обособлены и отделены друг от друга. Каждая из них наделена собственной компетенцией. Парламент -персонификация законодательной власти; правительство - исполнительной. В странах с парламентарной системой правления правительство несет ответственность перед парламентом и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Правда, правительство вправе распустить парламент. В странах с президентской формой правления существует более жесткая система разделения властей. В них не имеется ни института парламентской ответственности, ни института роспуска парламента. Тем не менее здесь действует система «сдержек и противовесов», позволяющая уравновешивать законодательную и исполнительную ветви власти.
Предусматриваемый конституциями механизм способен обеспечивать систему постоянного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Правительство разрабатывает законопроект, осуществляет право законодательной инициативы, вправе вернуть законопроект в парламент на повторное обсуждение. Парламенту принадлежит право утвердить или не одобрить внесенный правительством законопроект. Правительство разрабатывает нормативные акты, парламенту же принадлежит право контроля над делегированным законодательством. В большинстве парламентарных республик глава государства избирается парламентом. Но и в президентских республиках одобрение парламента требуется при назначении некоторых категорий высших должностных лиц.
Таково положение дел, если рассматривать взаимоотношения парламента и правительства под углом зрения конституционных принципов урегулирования их статуса и полномочий. В реальной же государственной жизни все обстоит гораздо сложнее. Можно сказать, что в своей исторической эволюции парламент неоднократно переживал периоды подъема и упадка. Как мы уже говорили, это весьма динамичный и подвижный институт. Крупные изменения в жизнедеятельности государства постоянно требуют его адаптации и приспособления к меняю-
щимся условиям. Осуществлению этих задач подчинены частые реформы парламентского механизма.
Как уже упоминалось выше, произошедший в 30-х гг. прошлого века мировой экономический кризис, а также две мировые войны первой половины века (1914-1918 гг. и 1939-1945 гг.) потребовали необычайной мобилизации всех сил государства, усиления его вмешательства во все сферы жизни общества. Последовавшее за этим расширение функций государства в сфере регулирования экономических, финансовых, социальных отношений не могло не сопровождаться усилением роли исполнительной власти и одновременным снижением реальной роли представительного учреждения в принятии государственных решений. Развитие неуклонно шло в направлении ограничения самостоятельности парламента, уменьшения его влияния на правительство.
В этом же направлении действовало и усиление в ХХ в. роли политических партий в общественной жизни государств. Партии играют доминирующую роль в организации и деятельности представительных учреждений. Представленные в парламенте партии называют «базовыми единицами» в парламенте13. Они оказывают решающее воздействие на все стороны внутренней организации и деятельности парламента.
В тех парламентарных странах, где право формирования правительства принадлежит лидеру партии, победившей на выборах, правительство располагает поддержкой партийного большинства. В результате практически не может быть введен в действие один из наиболее действенных институтов парламентской системы - ответственность правительства перед парламентом. Поражение правительства в результате вотума недоверия -исключительное явление в парламентской истории ХХ в. в классической стране парламентаризма - Великобритании. Та же зависимость от расстановки партийных сил характерна для стран с президентским режимом, со смешанными формами правления и проч.
13 См.: № World Almanach. L., 1982. P. 314. 100
Анализируя положение парламента в государственном механизме под углом зрения роли политических партий в его организации и деятельности, исследователи ставят вопрос не только об изменении его статуса во взаимоотношениях с правительством, но и более широко - об изменении системы правления в целом. Большое распространение, в частности, получает доктрина партийного государства (Partei Staat), или «системы правления партии» (Party Government). Из того факта, что политические партии играют ключевую роль на выборах, в парламенте и в правительстве, делается вывод о перемещении центра тяжести в политике от парламента и правительства к партиям.
Следует все же заметить, что парламентские реформы последних десятилетий значительно укрепили положение парламента в государственном механизме. Современная доктрина все чаще подчеркивает идею взаимодействия, равновесия и сотрудничества между парламентом и правительством14. Особую роль в этом механизме играет способность всех его участников к сотрудничеству, поискам взаимных компромиссов, согласия и к достижению консенсуса.
Анализ взаимоотношений парламента и правительства, законодательной и исполнительной власти, дает возможность оценить роль представительного учреждения в государственном механизме, в системе отношений высших органов государственной власти. Заметим, однако, что оценка реального влияния парламента в жизни современного общества была бы далеко не полной и объективной без учета того места и положения, какое он занимает в широкой системе публично-правовых отношений.
Взаимосвязи высшего представительного учреждения с обществом характеризуются чрезвычайным разнообразием. Можно сказать, что в них отражается сложная структура современного общества. Связи начинаются уже на уровне избирательных кампаний, подготовки к выборам, участия в них большинства граждан страны, имеющих активное избирательное право.
14 См.: Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование. С. 544.
Расширению этих взаимосвязей содействует участие в процессе избрания парламента политических партий, стремящихся провести в него своих кандидатов. Выдвинутые политическими партиями кандидаты встречаются с избирателями и в период подготовки к выборам, и в период между выборами.
Воздействие политических партий на парламент так велико, что по-новому ставит вопрос об оценке положения парламента не только в его взаимоотношениях с правительством, но и в целом в системе общественно-политических отношений. По мнению сторонников концепции «партийного государства», независимость депутатов, столь характерная для системы парламентского правления, сегодня представляет собой фикцию. Депутат ныне зависит от партии. Однако в условиях всеобщего избирательного права значительно усиливается роль избирательного корпуса. Соответственно существенно меняются отношения депутатов и избирателей. Депутат сегодня отвечает за свои действия перед партией, а уже через партию - перед избирателями. Избиратель актом голосования дает обязательный мандат партии, а партия, победив на выборах и трансформировавшись в правительство, составляет программу, руководствуясь обязательным мандатом избирателей. В результате расширяется и становится более активным участие населения в государственной жизни. Система правления партий ведет к установлению прямых отношений между избирателями и правительством и, тем самым, обеспечивает контроль избирателей за деятельностью правительства. Ее итогом, утверждают сторонники этой концепции, является расширение демократических основ организации общества, более активное вовлечение избирателей в политический процесс. Смысл же представительства сводится к тому, чтобы создать постоянный канал коммуникации между правительством и народом. Эту роль играет парламент. Он является основным каналом связи между избирателем и правительством.
Многообразие форм взаимодействия парламента с общественными организациями не исчерпывается его отношениями с политическими партиями. Парламент находится в тесных взаимосвязях и с другими общественными организациями. Среди
них - профсоюзы, так называемые группы давления, лоббистские организации15. В последние десятилетия во многих странах были приняты законы о лоббизме и регистрации лоббистских организаций. Их цель состояла в том, чтобы поставить деятельность этих организаций и их контакты с депутатами в строгие правовые рамки. Законы требуют регистрации лоббистских организаций. Они предъявляют целый ряд требований к депутатам, выступающим в пользу таких организаций. Члены Конгресса США обязаны, в частности, заполнить специальную форму, сообщить данные о компании, в которой они работают, а также о сумме, затраченной ими на лоббистскую деятельность. В Германии депутатам разрешено выступать с инициативами в защиту частных интересов. Однако на депутата возложена обязанность осуществлять эту деятельность максимально открыто и отчитываться об использовании денежных средств на представительство тех или иных интересов.
Следует подчеркнуть, что принципы открытости, гласности, публичности, лежащие в основе организации и деятельности представительных учреждений, сами по себе предполагают широкие связи парламента с общественностью. Большинство государств допускают участие на заседаниях палат представителей прессы и публики16. В ряде стран на постоянной основе публикуются протоколы парламентских заседаний, доступные публике. Широкое распространение получила практика прямых радиопередач с заседаний палат. Некоторые страны ведут прямые телепередачи заседаний (Великобритания, Канада, США, Франция, Швейцария и др.). Интенсификации связей с общественностью способствовало и появление новых технологий (Интернет).
В последние десятилетия в парламентах некоторых стран введена практика доступа общественности не только на пленарные заседания палат, но и на заседания комитетов. Комитеты Конгресса США проводят публичные слушания и расследова-
15 Подробнее см.: Автономов А.С. Азбука лоббирования. М., 2004. С. 89-95.
16 См.: Данилов С.Ю. Конституционное право зарубежных стран в схемах. М., 2010. С. 79.
ния, на которые вызываются представители администрации. Укреплению взаимодействия с обществом способствовали и некоторые конституционные реформы, имевшие целью расширить право законодательной инициативы. В некоторых странах право вносить законопроекты в парламент получили не только члены парламента, но и граждане.
Общая тенденция к усилению взаимосвязей представительных органов с обществом имела результатом и новую постановку вопроса о месте и роли парламента в жизни общества в науке конституционного права. Уже в 60-е гг. прошлого века в науке конституционного права был поставлен вопрос о необходимости расширения предмета исследования. По мнению сторонников нового подхода, основное внимание исследователей традиционно сосредоточивалось на изучении двух институтов - парламента и правительства. Соответственно предлагалось преодолеть этот ограниченный и узкий подход за счет включения исследования политических факторов, влияющих на государственную власть и ее институты, в предмет науки конституционного права. Несомненно, такой постановке проблемы немало способствовало интенсивное в тот период развитие политической науки и политологических исследований. Более широкий подход к предмету науки конституционного права предполагал не только изучение основных институтов государства, но и их взаимоотношений с обществом. По мнению сторонников такого подхода, классическая доктрина не учитывала многих новых явлений в политической жизни страны: развития системы политических партий; усиления значения выборов и массового электората и проч. Между тем анализ основных государственно-правовых институтов, в том числе парламента и правительства, должен включать реальные процессы их функционирования и движущие силы в политике. Имелись в виду политические партии, группы давления, средства массовой коммуникации (прежде всего ра-
дио, телевидение и проч.)17. Один из сторонников этого подхода назвал его «новой конституционной теорией»18.
Новая постановка вопроса о предмете науки конституционного права, основанная на широком подходе к изучению парламента, имела результатом и новую оценку его роли. Анализ более не ограничивается узкими рамками механизма государственной власти и взаимоотношениями парламента и правительства. Парламент рассматривается как элемент более широкой системы общественных отношений. Его место в этой системе и является определяющим для общей оценки представительного органа.
Наиболее яркое изложение нового взгляда на парламент было дано в монографии Д. Блонделя «Сравнительное исследование легислатур»19. В конце XIX в., пишет он, полагали, что усиление полномочий легислатур в Англии и США способно гарантировать либеральное и даже демократическое правление. С тех пор история парламентов стала историей их подъемов и падений, больших ожиданий и почти полного отрицания. Подчас они становились просто марионетками. Однако, продолжает автор, идея легислатур выжила и продолжает оставаться (даже в большинстве авторитарных государств) символом демократии и народного суверенитета. Правда, подтверждает автор, легислатуры редко бывают сильными. Даже в либеральных демократиях происходит их упадок.
Ж. Блондель полагает, что трудности с оценками легислатур проистекают из концептуального непонимания. Начиная с теоретиков XVII в. и до настоящего времени считается аксиомой, что функцией легислатур является издание законов (теоретическое обоснование этому было дано Д. Локком). Однако ситуация, в которой находится современное государство, коренным образом отличается от той, которая существовала, когда теоретики только начали размышлять о легислатурах. Автор
17 Cm.: Smith T. Anti- Politics: Consensus, Reform and Protest in Britain. L., 1972. P. 72.
18 Cm.: Vile M. Constitutionalism and Separation of Powers. Oxford, 1967.
P. 332-333.
19 Blondel J. Comparative Legislatures. N.Y., 1973. P. 2-142.
напоминает: Д. Локк и Ш. Монтескье имели дело с обществом, в котором вовлеченность государства в дела общества была минимальной или вовсе отсутствовала. В современных условиях усложнения общественной жизни и в результате этого ее законодательного урегулирования, продолжает Д. Блондель, необходимо по-новому подойти к оценке роли легислатуры. Последняя не в состоянии принимать законы по всем вопросам. Важно другое, а именно то, насколько велика ее вовлеченность в процесс принятия решения и насколько значительно ее влияние на общественные трансформации. Легислатура, говорит автор, не принимает законы в полном смысле слова. Утверждать это - значит отказаться признать тот факт, что большая часть законодательства предполагает подготовку на техническом уровне. Не более разумно ожидать от легислатуры вовлеченности во все детали формирования или отставки правительства. Ее функция состоит в том, чтобы служить каналом связи между народом и исполнительной властью с тем, чтобы общественные потребности вливались в механизм принятия решений. В ее функции входит также контролировать решения, принимаемые органами исполнительной власти, если они создают затруднения, проблемы, трудности, ведут к несправедливости и проч.
На основе приведенных рассуждений Д. Блондель делает вывод о том, что если анализировать современные легислатуры с этих позиций, то их роль вовсе не представляется незначительной. Легислатуры, заключает автор, важные каналы коммуникации и давления. Это и есть их адекватные функции.
Аналогичные взгляды развивает в своей монографии о проблемах парламентарной демократии в Европе К. Брехер20. Автор критически оценивает современную конституционную доктрину парламентаризма. Язык конституций, пишет он, далек от реальности. Он представляется фиктивным. Автор исходит из того, что решение сложных проблем требует экспертных знаний, которыми парламентарии не располагают. Неэффективность парламентов требует их модификации. Вопрос состоит в том, каки-
20 cm.: Bracher K. Problems of Parliamentary Democracy in Europe // Comparative Legislative Systems. N.Y., 1971. P. 343-357. 106
ми способами парламент может быть приведен в соответствие с изменившимися условиями современного государства, социальной, экономической, военной политикой. К. Брехер приходит к выводу, что функцией парламента является обеспечение связи между различными группами интересов, специалистами и политикой. Таким способом, полагает он, гарантируются открытость, готовность к компромиссу, сотрудничеству в процессе выработки решений. По его мнению, модификации, которые были осуществлены в европейских странах, позволили интенсифицировать и рационализировать парламентаризм.
Такого же подхода придерживается автор работы об управлении и политике в Западной Европе Я. Мени, полагающий, что речь идет не столько об упадке парламентов в странах Западной Европы, сколько о переживаемой ими трансформации, адаптации к новым социальным и политическим условиям21. По его мнению, парламенты никогда не были столь представительными, как сегодня. Они остаются форумом политической жизни; их роль в этом качестве даже усилилась. В европейских странах парламенты - учреждения, откуда вербуются члены правительства. Последнее не может игнорировать мнения и советы парламента при разработке законодательства. Особо следует отметить, что контроль парламента над правительством не сводится лишь к постановке вопроса о доверии. В большинстве стран он осуществляется в союзе с общественным мнением и никогда не был столь эффективен, как сегодня. При поддержке общественного мнения и руководствуясь им, парламент способен сегодня играть первостепенную роль в механизме государственной власти.
21 См.: Meny Y. Government and Politics in Western Europe. Oxford, 1990. P. 156.
