CC BY
830
Зарубежный опыт
ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ СИСТЕМ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И ОПыт их ИНТЕГРАЦИИ
м. в. василъева
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения волгоградский государственный университет
В различных государствах организация государственного финансового контроля (ГФк) была поставлена в зависимость от исторического типа государства и соответствующего этапа его развития, что следует считать вполне закономерным. кроме того, в каждой стране существуют свои особенности, обусловленные историческим, социальным, экономическим, культурным развитием. Однако на определенном историческом этапе мировым сообществом в лице Международной организации высших контрольных органов — INTOSAI, созданной в 1953 г. и объединившей счетные палаты 186 стран [1], была признана необходимость выработки единых принципов осуществления рассматриваемой деятельности. для этих целей была разработана и принята Лимская декларация руководящих принципов контроля [2].
история свидетельствует о том, что первые органы финансового контроля в зарубежных странах возникли в начале XIV в. так, в 1314 г. была учреждена должность генерального контролера государственной казны Англии. В 1319 г. была учреждена счетная палата Франции. В 1714 г. была организована Генеральная счетная палата Германии.
Все эти примеры могут быть сравнимы с ходом становления контрольно-счетных органов в российской империи в соответствующий исторический период, когда они не представляли собой системы, не отличались постоянством деятельности, не имели достаточной материально-организационной базы, располагали слабыми рычагами воздействия на подконтрольные объекты. Прообразом современных счетных палат, как предполагает к. Головин, можно считать возрож-
денную после Французской революции в 1807 г. счетную палату Франции. с таким предложением сложно согласиться в силу неубедительности его аргументации. «именно в этот период, как считает цитируемый автор, характеризовавшийся отходом от господства принципа экономического либерализма и невмешательства в экономику со стороны государства, для усиления контроля парламента за использованием государственных финансов были заложены основы современной модели высшего финансового контроля» [3].
но на современном этапе экономического развития преимущественно востребованной оказывается именно модель экономического либерализма, которой отдается предпочтение после государственного монополизма социалистических государств. Получается так, что, если современную модель финансового контроля не связывать с принципом экономического либерализма, то от нее следует отказываться как от несостоятельной, т. е. не отвечающей современным моделям экономического развития. с учетом сказанного полагаем, что модели финансового контроля должны определяться и избираться на основе принципа их самостоятельности и универсальности, т. е. приспособляемости к любым экономическим моделям.
среди органов финансового контроля зарубежных стран можно выделить Главную счетную палату Варшавского княжества, образованную в 1808 г., счетную палату италии, учрежденную в 1862 г., счетную палату Японии 1889 г.
Первая счетная палата Великого герцогства Люксембург была учреждена в 1840 г., она была призвана контролировать все финансовые операции
государства с правом отказывать в совершении тех или иных расходов. Палата осуществляла априорный финансовый контроль по системе проверки платежных ордеров, т. е. проверяла правильность и законность документов после возникновения соответствующих обязательств, но до их исполнения. изменение статуса счетной палаты этого государства произошло только в 1999 г. с принятием Закона «О счетной палате» [4]. В XX в. процесс создания органов финансового контроля продолжался, приобретая всеохватывающие масштабы и отражая динамику изменений государственности и условий экономического развития стран, входящих в разные социально-экономические системы: капитализма и социализма. По этой причине XX в. отличается разнообразием этапов создания и развития контрольно-счетных органов в странах мира. В 20 — 30-е гг. состоялось учреждение института независимого финансового контроля в развитых странах мира (в 1920 г. принят Федеральный конституционный закон о счетной палате Австрии. В 1921 г. на основании Закона о бюджете и финансовом контроле образовано Генеральное отчетное управление сША и др.). В 40 — 60-е гг. шел процесс становления органов государственного контроля в странах социалистического лагеря. 80 — 90-е гг., ознаменованные падением мировой системы социализма, вошли в историю становлением счетных палат на постсоветском и постсоциалистическом пространстве.
«В конце XX в. активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ экономики в странах Восточной Европы сопровождался образованием органов типа счетной палаты: в 1989 г. учреждена Государственная счетная палата Венгрии, в 1991 г. — счетные палаты в Болгарии и румынии» [5], в 1995 г. образована счетная палата россии.
Приоритетными признаками контрольно-счетных органов современного этапа считается их независимость, функционирование на правовом поле законодательной власти и под ее покровительством, их взаимодействие в рамках международных организаций, а также с другими государственными органами внутри страны, что соответствует руководящим принципам финансового контроля, утвержденным Лимской декларацией: законности, правильности, целесообразности, экономичности и эффективности финансовой деятельности.
В 1977 г. для проверки правильности доходов и расходов Европарламента состоялось образование счетной палаты Европейского сообщества, что
можно считать подтверждением эффективности подобной модели осуществления финансового контроля. По справедливому замечанию Б. н. То-порнина, значительное расширение бюджетных полномочий Европарламента потребовало «введения независимого, профессионального и авторитетного финансового контроля. О необходимости такого контроля свидетельствует опыт государств-членов, в которых давно уже функционируют соответствующие специализированные государственные органы» [6].
В настоящее время известно, что в сША крупнейший контрольно-финансовый орган — Главное контрольно-финансовое управление подчиняется законодателям. Во Франции выявление и предотвращение бюджетно-финансовых злоупотреблений возложено на счетную палату. В Великобритании функции контролирующего бюджетно-финансового органа, действующего от лица Парламента, выполняет национальное контрольно-ревизионное управление. канадский опыт ГФк построен на базе взаимодействия комитета по финансовому контролю Палаты общин и Офиса Генерального аудитора. Аналогично строится работа в парламентах Германии, Швеции. В казахстане, например, счетный комитет является конституционным органом, там принят специальный закон «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов», но отсутствует системность контрольной деятельности. В Украине счетная палата Верховной рады — постоянно действующий орган государственного финансового и экономического контроля за исполнением государственного бюджета Украины. Аналогичная ситуация в Грузии и Азербайджане.
Формирование и совершенствование системы ГФк в зарубежных странах на нынешнем этапе является актуальной и важной задачей. В большинстве стран, в особенности в странах, возникших на постсоветском пространстве, этот этап характеризуется тенденцией укрепления вертикали государственной власти, повышением роли государства в управлении экономикой, а также усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в сфере экономики. исходя из этого, объективно возрастает значение органов внешнего финансового контроля в государственном управлении. По этой причине мировое сообщество особое внимание уделяет обобщению практики работы именно высших органов финансового контроля государств (ВОФк) с тем, чтобы на этой основе можно было обеспечить создание эффективной
системы контроля по всей вертикали власти. Об этом свидетельствуют периодически созываемые международные или региональные саммиты, посвященные обсуждению проблем организации и деятельности органов финансового контроля в разных регионах мира.
Процессу их становления как независимых органов ГФК, несомненно, способствует деятельность таких международных организаций, как INTOSAI, EUROSAI, ВОГФК сНГ и др. Вступление высших органов финансового контроля государств и их субъектов в эти организации в качестве полноправных членов обеспечивает им возможность обмена опытом и развития сотрудничества в сфере независимого финансового контроля. Этот опыт также обеспечивает совершенствование законодательства в сфере финансового контроля, регламентирующего организацию контрольно-счетной деятельности на постоянно обновляемой концептуальной основе.
Анализ конституционного и текущего законодательства зарубежных стран о контрольно-счетной деятельности, материалов международных форумов, проводимых международными организациями, позволяет установить вариативность моделей, применяемых в различных государствах, сделать выводы о тенденциях развития института независимого финансового контроля в зарубежных странах, об особенностях статуса органов финансового контроля в том или ином государстве, об актуальности проблем, возникающих в сфере финансового контроля, а также подчеркнуть и другие существенные положения.
Как свидетельствует практика, во всех странах сложилось три основных контрольных института:
1) специальные институты парламентского контроля;
2) контроль со стороны исполнительной власти — правительственный контроль;
3) контрольные органы при главе государства (президентский контроль).
В каждом государстве приоритеты в системе названных институтов расставлены по-своему.
Правовая основа осуществления высшего финансового контроля в зарубежных странах представлена следующими видами нормативных правовых актов:
1) конституциями (например, ст. 92 Конституции Азербайджанской Республики);
2) законами о бюджетной системе (например, Закон Республики Молдова «О бюджетной системе и бюджетном процессе Республики Молдова»,
Закон Венгрии «О Государственной экономике», Закон «О Бюджете и Финансовом Управлении» Латвии);
3) законами о счетных палатах (например, Закон Республики Беларусь «О Комитете Государственного контроля Республики Беларусь», «Внутренний закон о счетной инспекции» испании), внутренними уставами (например, «Внутренний устав счетной палаты Азербайджанской Республики» принят Парламентом Милли Меджлисом и имеет силу закона).
В нормах конституций подавляющего большинства зарубежных стран обнаруживаются очень ограниченные сведения о высших органах финансового контроля. исключение составляет лишь Конституция Австрии, где имеется специальный раздел «Контроль за расчетной и финансовой деятельностью», в котором определен статус счетной палаты Австрии [7]. Различия конституционного регулирования состоят в том, что в одних странах эти органы признаются самостоятельными (испания, Польша, Германия), в других — сохраняется определенная зависимость от органов законодательной власти, поскольку они призваны лишь оказывать помощь в реализации полномочий в сфере финансового контроля (Венгрия).
Отдельного внимания заслуживает законодательство стран, где органы ГФК наделены определенным объемом судебных полномочий (Турция, Греция). Так, счетная палата Франции на основании Закона от 22 июня 1967 г. «О счетной палате» как судебная инстанция осуществляет контроль за правильностью публичных расчетов, а как административный орган контролирует деятельность государственных бухгалтеров и определенной категории распорядителей кредитов. «Постановление счетной палаты, выносящей решение о правильности публичных счетов, которые переданы ей на рассмотрение, имеет характер судебного решения, даже если не возникает спора об их правильности» [8].
следует также остановиться на характеристике Конституции италии, которая наделила счетную палату статусом содействующего органа, осуществляющего юрисдикцию по вопросам публичной отчетности. Конституция вверяет счетной палате наряду с последующим контролем исполнения бюджета также и предварительный контроль, но лишь в строго ограниченной сфере — за законностью актов Правительства (абз. 2 ст. 100 и абз. 2 ст. 103 Конституции итальянской Республики).
В целом, в нормативных актах зарубежных стран регламентированы: официальное название контроль-
но-счетного органа, порядок формирования, состав, полномочия, принципы деятельности, порядок работы, меры ответственности органов финансового контроля, механизм их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти.
Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что различия в статусе их органов финансового контроля обнаруживаются, начиная с названия этих органов. В большинстве государств это счетные палаты — Азербайджан, Бельгия, Украина, Россия. В Хорватии — это Государственная счетная палата; в Чехии — Верховная счетная палата; в Латвии — Государственное счетное управление; в Венгрии — Государственное ревизионное ведомство; в Ирландии — Управление Генерального контролера и аудитора; в Беларуси — Комитет Государственного контроля. В Турции таким органом является счетный суд Турции (ссТ), в Греции — Греческий суд аудита.
В федеративных государствах в системе и в названиях контрольно-счетных органов отражен принцип федерализма: Федеральная счетная палата в Германии, Федеральное счетное управление — в Швейцарии (при наличии собственных органов финансового контроля в субъектах этих стран); в Испании — счетная инспекция, а в ее автономных областях — синдикатуры, счетные палаты или счетные инспекции автономий. В Финляндии и Эстонии применяется обобщенный термин — Высший контрольный орган.
По мнению К. Головина, «в ряде государств аналогичные по сути функции выполняются должностным лицом парламента — генеральным контролером и аудитором Палаты общин Парламента Великобритании; генеральным аудитором канадского Парламента» [9]. Однако с таким утверждением вряд ли можно согласиться, поскольку для реализации возложенных на таких должностных лиц задач создается соответствующее ведомство, подчас весьма многочисленное. Так, возглавляемое Генеральным контролером и аудитором Национальное ревизионное ведомство Великобритании имеет в штате 900 ревизоров. Поэтому полагаем, что в данном случае речь идет лишь о специфичном названии руководителя соответствующего ведомства, а не автономном от него должностном лице.
Порядок формирования счетных палат в зарубежных странах отличается значительным разнообразием. В связи с этим К. Головин называет три процедуры:
«Первая, так называемая парламентская, предполагает решающее участие парламента в оп-
ределении состава счетной палаты, и прежде всего в назначении ее председателя. Так формируются счетные палаты Бельгии, Венгрии, Польши.
Вторая, «внепарламентская», предусматривает назначение председателя палаты президентом республики по представлению совета министров (Греция, Португалия) либо, как это закреплено Конституцией Франции, председатель счетной палаты назначается правительством, а остальные ее члены — президентом республики.
И, наконец, третья, «смешанная», модель допускает участие и парламента, и президента в определении состава счетной палаты. Этот вариант принят в Австрии, сША, ФРГ» [10].
с такой классификацией в принципе можно согласиться, если не учитывать некоторой вольности в трактовках норм зарубежного законодательства, допускаемой данным автором.
Основным критерием, используемым для структурирования состава контрольно-счетных органов в зарубежных странах, считается функциональный, согласно которому подразделения палат устанавливаются в зависимости от основных направлений их контрольно-счетной деятельности. Однако из этого общего правила имеются исключения. Так, до 1982 г. в структуре счетной палаты Франции имелось два подразделения, занимавшихся проблемами контроля на региональном уровне, но Законом от 2 марта 1982 г. ситуация изменена, им предусмотрено создание счетных палат в каждом из регионов Франции, организационно подчиненных центральной счетной палате, выступающей в качестве апелляционной инстанции по решениям региональных палат [11].
Законом Польши «О Верховной палате контроля» 1995 г. установлена система территориальных представительств палаты, действующих в качестве ее структурных подразделений на местах и осуществляющих контрольную деятельность от ее имени. Всего образовано 17 представительств, каждое из них обслуживает, как правило, территорию двух-трех воеводств. Но одновременно при этом в Польше и Германии существуют и местные контрольно-счетные органы (земельные палаты Германии и региональные счетные палаты Польши), действующие в пределах своих полномочий автономно и не находящиеся в подчинении центральных счетных палат [12].
В законодательстве ряда стран урегулированы также отдельные детали правового положения контрольно-счетных органов, заслуживающие, на наш взгляд, внимания и комментариев. Так, принцип
несовместимости председателя и членов счетной палаты подробно прописан в законодательстве Австрии. В нем говорится, что посты председателя счетной палаты и его заместителя несовместимы с вхождением в состав какого-либо общего представительного органа, претенденты на эти должности в течение предшествующих четырех лет не должны быть членами федерального правительства или правительства какой-либо из земель. Членство в счетной палате Австрии несовместимо с занятием государственных должностей и участием в коммерческой деятельности, с участием в управлении предприятиями, деятельность которых подконтрольна счетной палате.
В Великобритании жалованье генерального контролера и аудитора, возглавляющего Национальное ревизионное ведомство Великобритании, как и лорда-канцлера, спикера Палаты общин, ряда высокопоставленных судей, выплачивается из Консолидированного фонда. Благодаря этому парламент не может ежегодно устанавливать его размеры, как он это делает в отношении иных должностных лиц.
В законодательстве зарубежных стран обычно не определяется даже примерный численный состав счетных палат и оперативных работников. Практика же свидетельствует, что, к примеру, в ФРГ общее число специалистов, занимающихся контрольной работой в Федеральной счетной палате, составляет 420 человек, а штат Генерального отчетного управления сША включает 5 248 человек, среди которых 3 000 специалистов с высшим образованием [13, 14].
Безусловно, такой состав счетных палат вполне способен обеспечить им осуществление оперативного и квалифицированного финансового контроля за использованием государственных средств.
Таким образом, следует сделать вывод, что на выбор модели органов и механизм независимого финансового контроля в зарубежных странах оказывает влияние целый ряд обстоятельств, которые заслуживают не только научного анализа, но и учета в организации контрольно-счетной деятельности в Российской Федерации и ее субъектах.
В их числе считаем необходимым назвать следующие:
во-первых, превалирующее влияние оказывают форма правления и форма государственного устройства страны. В большинстве стран высшие органы финансового контроля созданы под эгидой парламентов, что обеспечивает известную их независимость от органов исполнительной влас-
ти, например счетная палата Азербайджанской Республики, счетная палата Украины и др. стран. В странах с сильной президентской властью преобладают высшие органы финансового контроля, сформированные в президентских структурах, например Комитет Государственного контроля Республики Беларусь.
Влияние формы государственного устройства характерно для федеративных государств, где, наряду с высшим органом финансового контроля федерации, созданы и функционируют независимые органы финансового контроля ее субъектов. По такому принципу сформированы Федеральная счетная палата Германии и собственные органы внешнего финансового контроля земель. Аналогичная ситуация в Швейцарии. В испании также, кроме счетной инспекции испании, созданы синдикатуры, счетные палаты или инспекции в автономных областях испании.
Необходимо отметить, что отдельные субъекты федерации самостоятельны и независимы друг от друга в ведении своих бюджетов;
во-вторых, характер взаимоотношений высших органов финансового контроля с органами законодательной и исполнительной власти зависит от того, как построен и структурирован бюджет страны, сколько уровней в нем установлено и на какие из них распространяются полномочия контрольных органов. Если расходы являются государственными, и, следовательно, исполнение бюджета разбито и зафиксировано по статьям, то главным объектом деятельности высших органов финансового контроля, непосредственным предметом их внимания является исполнительная власть, которая ответственна за реализацию расходов, утвержденных в бюджете. Когда необходимо, чтобы деятельность высших органов финансового контроля обеспечивала объективную и эффективную защиту демократических ценностей, в первую очередь требуется обеспечить независимость этих органов от исполнительной власти.
Поэтому, для того чтобы гарантировать такую независимость от правительства, ВОФК сделали зависимыми от национальных парламентов, интегрировав их в систему отношений конституционных органов, в которой они выступают «связанными» только с национальными парламентами. Однако все это относится к высшим органам финансового контроля исключительно как органам, контролирующим экономико-финансовую деятельность государственных учреждений. Если же они обладают судебными функциями, то их деятельность
должна осуществляться независимо от других государственных органов и в рамках, определяемых конституционной структурой судебной власти.
По мнению испанского ученого д. Льюиса Армет и Кома, первый вопрос, который возникает в отношениях высших органов финансового контроля с органами законодательной власти, заключается в том, чтобы определить, в чем состоит и в чем конкретизируется связь ВОФК с национальными парламентами. И здесь над всеми другими ответами, пишет ученый, преобладает тот, который основан на законе, т. е. вопрос следует решать в соответствии с конкретной правовой нормой, максимально учитывая, что, хотя основные положения в сравнительном праве имеют весьма обобщенный характер, они не всегда универсальны и, кроме того, являют явные противоречия в отношении действий, в которых они конкретизируются [15].
с учетом этого обобщения цитируемый автор резюмирует, что законодательством Испании зависимость счетной инспекции от парламента устанавливается как зависимость функционального характера, вытекающая из принципиальной цели счетной инспекции — действовать в качестве основного помощника парламента в выполнении законодательной властью определенных обязанностей, которые ей вменены Конституцией и которые заключаются в контроле за экономико-финансовой деятельностью государственных органов. Иначе говоря, содействовать выполнению функции, закрепившейся за парламентами исторически, с самого их возникновения: финансовый контроль за расходами властных структур, осуществляемый народом через своих представителей.
Появление функции поддержки парламента в испанском законодательстве связано с нормой, содержащейся в ст. 136 Конституции Испании, которая устанавливает, что орган финансового контроля «напрямую зависит от кортесов и по их поручению выполняет их функции по проверке и подтверждению отчета об исполнении государственного бюджета», тем самым счетной инспекции Испании конституирован статус высшего органа финансового контроля всего государственного сектора.
Таким образом, единственная и исключительная зависимость счетной инспекции Испании от законодательной власти гарантирует ей максимальную независимость от власти исполнительной, а то, что указанные функции делегированы ей парламентом, обеспечивает счетной инспекции максимальные возможности их реализации. Аналогичная ситуация с функциональной зависимостью
от законодательных собраний каждой из автономий, существующих в Испании, имеет место и в случае с органами внешнего контроля автономных областей: синдикатурами, счетными палатами или инспекциями автономий;
в-третьих, модель контрольно-счетной деятельности, как свидетельствует практика зарубежных стран, зависит в известной степени от особенностей правового регулирования бюджетной деятельности, содержания нормативного акта о бюджете (его структуры, предмета, принципов и т.д.), его роли в механизме правового регулирования хозяйственной деятельности государства в целом и его субъектов.
В частности, в Бельгии бюджет является «формальным», т. е. единственным требованием, предъявляемым к бюджету, является одобрение законодательной властью взимания налоговых поступлений, получения займов и осуществления расходов исполнительной власти. При таких условиях закон страны о бюджете предстает не столько как нормативный акт, сколько как акт политический, а бюджетно-контрольная миссия счетной палаты Бельгии выполняется ею прежде всего по отношению к бюджетам федеральных образований и органов, зависящих от них.
Таким образом, правовой статус счетной палаты Бельгии носит весьма противоречивый характер и основания для этого заложены в законодательстве страны. Так, согласно Конституции Бельгии ее счетная палата является промежуточным органом законодательной власти. Однако текущие законы, в частности законы о государственной бухгалтерии, устанавливают, что счетная палата является «советником по бюджету» Палаты представителей Бельгийского парламента. По этой причине, а также в силу принципа разделения властей счетная палата не может вмешиваться в процесс подготовки бюджетных документов, поскольку это относится к компетенции Правительства. В результате получается, что замечания, которые формулирует счетная палата по проекту бюджета, не являются обязательными к исполнению и носят лишь рекомендательный характер, а сама счетная палата выполняет исключительно консультативную роль;
в-четвертых, на выбор модели осуществления высшего независимого финансового контроля в зарубежных странах определенное влияние оказывают методики составления бюджета, процедуры его обсуждения в органах законодательной власти, а также процедуры осуществления предварительного и последующего контроля. Однако их влияние но-
сит второстепенный характер и потому эти обстоятельства могут учитываться как дополнительные.
Роль высших контрольных органов в подготовке правительством бюджетных предложений и обсуждение их в отдельных странах происходит по-разному. Предварительный контроль за формированием государственного бюджета может осуществляться по мере создания в каждом государстве необходимых и достаточных условий или путем проведения экспертизы и анализа проекта государственного бюджета на очередной финансовый год (после его представления Правительством в Парламент), или путем поэтапного, в течение года, осуществления комплекса экспертно-анали-тических мероприятий по оценке обоснованности параметров проекта государственного бюджета в процессе их подготовки правительством;
в-пятых, одним из главных моментов в характеристике контрольно-счетных органов стран мира следует признать кардинальное изменение основных направлений их деятельности. Это подтверждается тем, что на всех международных мероприятиях их участниками внимание обращается именно на те сферы жизни, в которых контрольно-счетная деятельность оказывается наиболее востребованной. Эту же тенденцию отмечают в своих исследованиях и ученые зарубежных стран. Так, Мирослав секула обосновывает необходимость повсеместного внедрения аудита в сфере защиты окружающей среды и экологической безопасности. «Наш опыт в области экологического аудита, отмечает автор, оказался полезным и за пределами Польши. На первом этапе мы приняли участие в ряде двухсторонних и трехсторонних проверок с нашими соседями: Беларусью, Германией, Литвой, словакией и Чешской Республикой. Проверки касались, в первую очередь, проблем атмосферного загрязнения, защиты водных ресурсов и охраны природы» [16].
Это же направление, но несколько в ином ключе отмечается В. К. симоненко, который обращает внимание мировой общественности на проблемы, порожденные аварией на Чернобыльской АЭс. В частности он отмечает, что: «с принятием резолюций 45/190 и 46/150 о Чернобыле и началом реализации их положений, проведением Конференции ООН по объявлению взносов в Целевой фонд ООН для Чернобыля, разработкой сводного плана работ в этой области, международное сотрудничество в Чернобыльском направлении перешло на качественно новую ступень, характеризующуюся созданием необходимой системы и инфраструктуры для долго-
срочного решения возникающих проблем» [17].
«Необходимо отметить, указывает автор, что средства для реализации проектов предоставлялись более чем 20 странами. Объемы финансирования, которые поступили в Украину за счет стран-доноров и проектов международной технической помощи, составляют более 550 млн евро. Учитывая необходимость срочного решения накопившихся проблем, в частности организации контроля за эффективным использованием международных финансовых ресурсов, счетная палата Украины выступила в 2004 г. с инициативой о создании специальной подгруппы по вопросу ликвидации последствий ядерных и техногенных катастроф. Таким образом, была зарегистрирована новая специальная подгруппа, состоящая из: Австрии, Дании, Латвии, Польши Чехии, Украины, Швейцарии и Европейского суда аудиторов» [18].
следует назвать и новые компетенции счетной палаты Бельгии, в рамках которых обеспечивается контроль режима транспарентности в отношении материального положения лиц, занимающих политические должности в государственной администрации. Эти полномочия реализуются путем проведения Аудита декларации занимаемых должностей и имущества, Аудита расходов предвыборной кампании и финансирования политических партий [19]. Необходимо обратить внимание и на такие направления, которые связаны с обеспечением парламентского контроля в оборонной сфере [20], в сфере муниципального финансового контроля, в сфере сложных информационно-технологических инфраструктур [21,22], в сфере образования [23], здравоохранения [24] и др.
Значение этих факторов и обстоятельств необходимо раскрыть, обратившись к обобщенным фрагментам и примерам из опыта организации и осуществления контрольно-счетной деятельности конкретных государств, свидетельствующего об особенностях используемых в них моделей и систем контрольно-счетной деятельности, о возможностях и перспективах их интеграции.
Так, высшим контрольным органом Турции является счетный суд (ссТ). Он признается конституционным учреждением и согласно Конституции обязан проверять правительственные счета, отражающие доходы, расходы и имущество, финансируемые основным бюджетом от имени Великой Национальной Ассамблеи Турции (ВНАТ) — турецкого парламента. Осуществляя свою деятельность от имени законодательной власти, счетный суд Турции остается независимым и от исполнитель-
ной, и от законодательной ветвей власти. счетный суд состоит из восьми палат, его Президент и члены Палат избираются Парламентом. Аудиторы нанимаются и назначаются счетным судом и имеют пожизненный статус. суд имеет свой собственный бюджет, который представляет в законодательный орган без какого-либо вмешательства со стороны исполнительной власти. Он наделен очень важным правом доступа к информации: получает счета всех ведомств, находящихся в сфере его полномочий.
согласно ст. 164 Конституции Турции отчетным финансовым документом является Проект Закона об итоговых счетах, который представляется в Парламент советом Министров. Наряду с этим счетный суд Турции обязан представить в Парламент справку об Общем соответствии в течение 75 дней с момента представления Проекта Закона об итоговых счетах. Эта справка отражает результаты проверки ссТ трех источников информации о ежегодных правительственных счетах: записи бухгалтерий, записи министерств и «общий счет казначейства». Цель справки «Об Общем соответствии отчета» — показать Парламенту, что все цифры и данные, содержащиеся в проекте закона об итоговых счетах, показывают фактические результаты исполнения бюджета.
ссТ как высший контрольный орган имеет всю полноту полномочий по выбору счетов и предметов для проверки и решает, когда и как их проверять; решает — следует ли отчитываться по данному вопросу перед Парламентом. Президент и сотрудники ссТ обладают статусом неприкосновенности. Президент не может быть смещен со своего поста до окончания семилетнего срока до достижения им возраста шестидесяти пяти лет; члены суда также не могут быть уволены с поста или отправлены в отставку до достижения шестидесяти пяти лет. Что касается аудиторов, за исключением случаев, специально оговоренных в законе, их нельзя сместить с поста, лишить зарплаты и других прав, а также предоставить другую должность, не соответствующую статусу аудитора [25].
другой страной, где действует высший контрольный орган судебного характера, является Греция — Греческий суд аудита имеет статус суда высшей инстанции. Аудит исполнения государственного бюджета, проводимый судом аудита, включает три основные задачи: отчет перед судом аудита органов, управляющих государственными средствами (как распорядителей, так и бухгалтеров); рассмотрение любых споров, возникающих при проверках; информирование законодателей
о юридически правомерном и надлежащем управлении государственными средствами со стороны исполнительной власти.
конституция Греции проводит четкое различие в структуре аудиторских полномочий суда между контролем «расходов государства» и контролем «счетов государственных бухгалтеров вообще». конечной целью контрольной деятельности является декларация суда по «Ежегодному финансовому отчету и балансовому отчету государства», в которой дается оценка правильности или неправильности счетов, представленных министром финансов. декларация представляется в парламент одновременно с ежегодным отчетом суда, который содержит результаты проверки, а также замечания по результатам работы; данные отчета учитываются при обсуждении результатов исполнения государственного бюджета.
Оценивая деятельность Греческого суда аудита, константинос Эфентакис верно подчеркивает, что результатом предварительной проверки государственных расходов (аудита a priori) является одобрение (виза) или неодобрение платежных поручений компетентным Представителем или Юридическим отделом суда аудита, в то время как последующая проверка (аудит a posteriori) заканчивается принятием решения другим органом, судебным подразделением, состоящим из трех членов, которые либо принимают счета как правильные или отвергают их как незаконные. Во втором случае суд имеет полномочия отнести на счет государственных бухгалтеров любую обнаруженную недостачу [26].
При проведении проверок суд может рассматривать все вопросы, возникающие в связи с принципом «res judicata» (принципом окончательного судебного решения). Это свидетельствует о том, что суду аудита предоставляется право решать вопрос о законности административных действий при условии, что компетентные гражданские или административные суды не принимали решений по данным случаям с использованием права «res judicata», которое применяется лишь по отношению к некоторым участникам судебного процесса.
для осуществления своей деятельности суд имеет неограниченный доступ ко всем книгам счетов и подтверждающим документам и может встречаться с сотрудниками центрального и местных правительств. Он имеет право требовать предоставления необходимой информации от любого компетентного органа, и отказ сотрудничать с ним считается не просто дисциплинарным, а уголовным
нарушением. Если подтверждающие документы окажутся недостоверными, а информация — ложной, суд имеет право пересмотреть свое решение по счетам в рамках законодательства о сроке давности. Если в ходе работы судом обнаруживается уголовное преступление, об этом сообщается соответствующему министру и Президенту суда, и дело передается Государственному прокурору для рассмотрения в уголовном порядке.
Ранее мы уже обращались к опыту осуществления независимого финансового контроля в испании. Здесь представляется возможным обратить внимание на некоторые особенности правового регулирования деятельности счетной инспекции испании, к компетенции которой относится внешний контроль за исполнением государственного бюджета и функции которой определены Конституцией испании. Так, ст. 136 определяет счетную инспекцию как «... высший орган финансовой проверки отчетов и экономического управления государства, а также государственного сектора экономики» [27]. Эти положения ст. 136 получили свое развитие в органическом законе «О счетной инспекции» (ОЗси) и в законе «О деятельности счетной инспекции». На природу счетной инспекции как высшего органа указывает ст. 1: «счетная инспекция является высшим органом финансовой проверки отчета об исполнении государственного бюджета и отчета государственного сектора». Комментарии норм названных законов дал Д. Рафаэль Мариа Корона Мартин. Он считает, что указанные законы определяют счетную инспекцию по следующим принципам:
1. Компетенция счетной инспекции распространяется на всю территорию страны — так определено ст. 1 ОЗси, которая гласит, что счетная инспекция «является единственной в своем роде и распространяет свои полномочия на всю территорию страны, не затрагивая компетенции органов проверки финансовой отчетности автономных образований, которые могут быть предусмотрены законами об автономии».
2. У счетной инспекции отсутствует зависимость от исполнительной власти, что «ломает» предыдущую схему отношений; как Конституция, так и ОЗси указывают, что «счетная инспекция подчиняется непосредственно кортесам» и, будучи уполномоченной ими, выполняет свои функции по финансовой проверке отчета об исполнении государственного бюджета.
3. Независимость и штатная работа аудиторов счетной инспекции, на которых, как и на судей, распространяется запрет работы по совместитель-
ству. Этот принцип провозглашается также ст. 5 и 6 ОЗси. В первой из них указывается, что счетная инспекция исполняет свои функции абсолютно независимо и в соответствии с законодательством.
Во второй статье, посвященной бюджетной независимости, уточняется, что счетная инспекция формирует свой собственный бюджет, который входит отдельным разделом в общий государственный бюджет и утверждается кортесами.
4. Конституционное определение круга полномочий счетной инспекции о допущенных нарушениях и ответственности. Принцип независимости и самоуправления, содержащийся в ст. 3 ОЗси, которая гласит, «что счетная инспекция имеет исключительную компетенцию во всем, что имеет отношение к правительству, его внутреннему режиму и сотрудникам» [28].
Значение указанных принципов заключается, на наш взгляд, в том, что они позволяют увидеть специфику формирования и функционирования высшего органа финансового контроля в федеративном государстве, поскольку перечисленные нормы адресованы только счетной инспекции и не упоминают о контрольно-счетных органах автономий. Для последних создана такая же автономная правовая база. Полагаем, что данный опыт может оказаться весьма полезным для России.
Завершая сравнительный анализ опыта контрольно-счетной деятельности в зарубежных странах, представляется необходимым рассмотреть деятельность счетной палаты Российской Федерации, которая была создана в 1995 г. в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и ФЗ «О счетной палате Российской Федерации». Этим законом определен статус счетной палаты, а также ее задачи, состав, полномочия и порядок деятельности по организации и осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета. счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность на принципах законности, объективности, независимости, гласности, профессионализма. счетная палата РФ обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета, которая осуществляется в формах предварительного, текущего (оперативного) и последующего контроля.
Принципиальное отличие счетной палаты от всех иных действующих в стране контрольных органов состоит в том, что она является субъектом внешнего контроля, т. е. контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества.
Этим определяются и порядок ее формирования, и организация работы, и основные принципы, на которых строится ее деятельность.
счетная палата состоит из Коллегии и аппарата. Коллегию образуют Председатель счетной палаты, заместитель Председателя и двенадцать аудиторов счетной палаты. Коллегия рассматривает вопросы планирования и организации работы счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых совету Федерации и Государственной думе. Коллегия по представлению Председателя утверждает структуру и штатное расписание аппарата счетной палаты.
согласно закону счетная палата формируется советом Федерации и Государственной думой Федерального собрания РФ. Председатель счетной палаты и половина состава аудиторов (шесть человек) назначаются на должность Государственной думой сроком на шесть лет. соответственно заместитель Председателя счетной палаты и еще шесть аудиторов назначаются советом Федерации также на шесть лет.
Аудиторы счетной палаты возглавляют определенные направления деятельности, каждое из которых охватывает комплекс, совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета. В пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом счетной палаты, аудиторы самостоятельно решают все вопросы организации и деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за их результаты.
Осуществление счетной палатой РФ контрольных полномочий в отношении исполнения федерального бюджета обеспечивает Российский парламент систематической и достоверной информацией, а также объективной оценкой состояния бюджетного процесса, в том числе исполнения федерального бюджета на всех его этапах. Учитывая сказанное, можно утверждать, что в РФ создан и успешно функционирует высший орган независимого финансового контроля образца XXI века, органично вписавшийся в структуры международных финансово-контрольных организаций, сотрудничающий с аналогичными органами других стран и оказывающий необходимую помощь и поддержку региональным и муниципальным контрольно-счетным органам.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы.
1) Институт независимого финансового контроля, как в России, так и в зарубежных странах, имеет
глубокие исторические корни, что позволяет ему сегодня быть максимально востребованным и обеспечивает процесс дальнейшего совершенствования.
2) Если раньше главной задачей ГФК была проверка счетов и правильности финансовой деятельности за прошедший период, то в последние годы в деятельности органов финансового контроля зарубежных государств обозначились новые направления, обусловленные задачами контроля в таких сферах, как: экологическая безопасность; восстановление ущерба, нанесенного такими катастрофами, как авария на Чернобыльской АЭс; землетрясения; наводнения и т. п. Именно эти направления являются основной объединительной базой для усиления и укрепления международного сотрудничества контрольно-счетных органов стран мира при решении задач исполнения бюджетов различных уровней, объемов и назначений.
3) Необходимо осторожно относиться к предоставлению контрольно- счетным органам судебных полномочий в отношении финансовых действий государства. Несмотря на то, что эта традиция имеет место в отдельных странах, полагаем, что такая постановка задач нарушает принцип разделения властей и не способствует улучшению финансового контроля в целом.
4) В последнее время заметно активизировались экспертно-аналитическое и информационно-консультативное направления в деятельности контрольно-счетных органов, что может быть эффективно использовано при подготовке бюджета.
Кроме того, на необходимость консультирования в процессе подготовки бюджета содержатся многочисленные ссылки во многих правовых документах, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов различных государств.
Список литературы
1. Российская газета (Центральный выпуск). 2006. 2 окт. № 4185.
2. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. — 1991. № 1. с. 56.
3. Головин К. Контрольно-счетные органы иностранных государств // Финансовое право. 2006. № 7.
4. Журнал ЕUROSAI. 2000. № 7. с. 51.
5. Там же.
6. Топорнин Б. Н. Европейские сообщества: право и институты. М.: 1992. с. 143.
7. Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европейского союза. М.: 1997. с. 70.
8. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: 1973. с. 276.
9. Головин К. Контрольно-счетные органы иностранных государств. с. 12.
10. Там же. с. 17.
11. Пилипенко А. Н. Местное управление и самоуправление во Франции // Обзорная информация ВНиисЗ. Вып. 220. М.: 1985. с. 13 — 15.
12. Панова А И. счетные палаты ФРГ: правовые основы и практика деятельности // Государство и право. 1998. № 3. с. 94.
13. Филлипс Уэйд. Конституционное право. М.: 1950. с. 213.
14. Трещетенкова И. Ю. Правовой статус счетных палат (опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств / отв. ред. Ковачев. М.: 1999. с. 239.
15. Д. Льюис Армет и Кома. Роль высших органов финансового контроля в связи с деятельностью национальных парламентов. Доклад на V Конгрессе Е1Ж05А127-31.05.2002. Материалы Конгресса. М.: 2002. с. 301.
16. Секула М. Высшая контрольная палата Польши в роли координатора Рабочей группы ЕUROSAI по аудиту в сфере защиты окружающей среды: опыт и новые задачи // Журнал ЕUROSAI. 2004. № 10. с. 51.
17. Симоненко В. К создание в рамках INTOSAI и ЕUROSAI специального органа по вопросам ликвидации последствий Чернобыльской ядерной катастрофы — требование, продиктованное временем. Чернобыльская техногенная катастрофа
как кризисное мировое явление // VI Конгресс ЕUROSAI 2005 г.
18. Журнал ЕUROSAI. 2006. № 12. с. 64 — 68.
19. Голлебанд Э. связи с общественностью как составная часть и как объект финансового контроля // Журнал ЕUROSAI. — 2001. — № 8.
20. Геррит де Йонг. счетная палата и вооруженные силы: роль ВОФК в обеспечении парламентского контроля в оборонной сфере // Журнал ЕUROSAI. 2004. № 10. с. 60.
21. Будишовски И. содружества муниципальных округов и счетная палата Австрии.
22. Ковач А. Финансовые ревизии автономных администраций Венгрии // Журнал ЕUROSAI. 2001. № 8.
23. Д'Амброджио-Арачи М. Метод выборочного наблюдения в действии. Телефонный опрос как часть проверки на производительность. Опыт Мальты // Журнал ЕUROSAI. 2004. № 10.
24. Тейлор К. Последние достижения в проверках на оптимальное использование государственных ассигнований в области здравоохранения // Журнал ЕUROSAI. 2001. № 8.
25. Материалы V Конгресса ЕUROSAI. М.: 2002.
26. Эфентакис К. Контроль в процессе и после исполнения государственного бюджета. Материалы V Конгресса ЕUROSAI. М. : 2002. с. 198.
27. Конституции зарубежных стран. М. : 1997. с. 132.
28. Мариа Корона Мартин Д. Р. Текущий и последующий контроль за исполнением государственного бюджета. // Материалы Конгресса ЕUROSAI. М. : 2002. с. 214.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ!
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4.
При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2007 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2008 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2008 года.
Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).
Тел. /факс: (495) 621 -69-49 http:\\www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 E-mail: [email protected]
80
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
