CC BY
1329
УДК 336.02
МИРОВОЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ
М. В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук,
доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: Volgograd-sience@rambler. ru Волгоградский государственный университет
В статье анализируются основные формы и методы организации государственного и муниципального финансового контроля, а также тенденции его модернизации в современном мире. Особое внимание уделено возможностям применения зарубежного опыта в России в контексте проводимых реформ системы государственного и муниципального финансового контроля.
Ключевые слова:реформирование контроля, финансовый контроль, высший орган финансового контроля, стандарты, эффективность, финансовая дисциплина.
Россия стремится к интеграции в мировое экономическое и правовое сообщество, и очевидно, что система финансового контроля должна соответствовать положениям Лимской декларации о руководящих принципах контроля, принятой еще в 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Кроме того, Декларация ХХ Конгресса ИНТОСАИ также призывает всех членов Международной организации высших органов финансового контроля использовать стандарты ИНТОСАИ в качестве основы при разработке собственных стандартов. Именно из этого необходимо исходить при любом законодательном реформировании финансового контроля.
Обеспечение устойчивого социально-экономического развития России требует дальнейшего углубления реформ на уровне отдельных направлений государственной политики. Реформа государственного и муниципального финансового контроля, новый виток которой наблюдаем в на-
стоящее время, в свою очередь, должна стать одной из наиболее важных составляющих в комплексе российских экономических реформ [11].
Контроль государства в сфере управления финансами — один из наиболее действенных инструментов, в рыночных отношениях обеспечивающий эффективность управления государственными финансовыми ресурсами. Ответы на современные вопросы, связанные с необходимостью реформирования модели государственного финансового контроля, Россия должна искать, опираясь, в том числе и на опыт организации финансового контроля в других странах в целях использования их положительного опыта в данной сфере.
Во всех странах с устоявшимися демократическими формами управления и с развитой рыночной экономикой действует эффективная система государственных контрольно-ревизионных органов — парламентских и правительственных.
Организация контроля рассматривается не как самоцель, а как неотъемлемая часть управления общественными финансами и материальными ресурсами (public financial management). Исполнение государственного бюджета охватывает все фазы бюджетного процесса от планирования бюджета, осуществления расходов и получения доходов через ведомства и учреждения исполнительной власти (включая органы внутриведомственного контроля) до внешнего государственного финансового контроля со стороны высшего органа финансового контроля (ВОФК).
Организация финансового контроля в развитых странах
Субъект контроля Отличительная особенность
Подчиненность Объект контроля
Высший орган государственного финансового контроля Парламенту или президенту Расходная (в ряде стран доходная часть бюджета)
Налоговое ведомство Правительству или министерству финансов государства Доходная часть бюджета
Контрольно-ревизионные подразделения в министерствах и ведомствах Высшему органу государственного финансового контроля и соответствующему министерству, финансируемого за счет бюджета Расходная часть бюджета (детализированный контроль)
Источник: составлено автором.
Опыт стран с развитой экономикой, имеющих давние традиции государственного финансового контроля (Франция, Германия, Великобритания, Австрия, США, Япония) свидетельствует о том, что структурная организация органов финансового контроля обусловлена прежде всего разграничением объектов контроля и необходимостью создания архитектуры горизонтальных и вертикальных властных отношений на основе четкого разграничения контрольных полномочий (см. таблицу).
Общепринятыми функциями органов государственного финансового контроля (ГФК) в зарубежных странах являются: 1 ) контроль доходных источников бюджета; 2) контроль за бюджетными расходами; 3) контроль за эффективностью и законностью использования налоговых льгот; 4) анализ разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов на предмет их соответствия бюджетному законодательству1.
При этом общая тенденция в модернизации функционала контрольно-ревизионных органов — повышение эффективности «управления публичными финансами» (Франция, Австрия, Бельгия, Швеция, Румыния и др.). Следствием роста авторитета ВОФК являются повышение ответственности и усложнение их профессиональных задач.
Финансовый контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
Так, во Франции организации государственного финансового контроля свойственны высокая степень централизации и наличие жестких вертикальных межведомственных перегородок. Контролирующие функции возложены на счетную палату Франции (Cour des Comptes, дата основания
1 Автором были проанализированы контрольные полномочия
органов государственного финансового контроля Албании, Республики Беларусь, Бельгии, Болгарии, Великобритании, Венгрии, Германии, Дании, Италии, Канады, КНР, Республики Корея, Королевства Нидерланды, Норвегии, Польши, Румынии, Словацкой Республики, Словении, США, Франции, Хорватии, Чехии, Швеции, Японии. См. об этом [2].
1319 г.), осуществляющую общий контроль над государственными финансами. Счетная палата является органом исполнительной власти и при этом пользуется независимостью от правительства.
Позитивным моментом подобной организации является то, что данные органы, несомненно, имеют большой опыт работы в сфере контроля за расходованием бюджетных средств, соответствующий штат и закрепленный за сотрудниками статус государственных служащих [1]. Однако решение кадровой проблемы в обеспечении деятельности органов внешнего контроля возможно различными способами. Так, переход на стандарты ИНТОСАИ как нормативную основу деятельности и использование опыта других стран (в частности Великобритании) в дополнение к непосредственно оказанной экспертами ИНТОСАИ помощи позволили ГКРУ Хорватии преодолеть обстоятельства, в которых он начал свою работу — отсутствие опытных специалистов в области финансового контроля. Минусом же такого контроля является опосредованная зависимость от органов власти субъектов РФ, которые влияют на утверждение планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, «при желании определенные получатели бюджетных средств могут и не проверяться» [1].
В рамках контрольно-ревизионной системы США существуют функционально независимые контрольные органы, которые инкорпорированы в государственно-правовую систему как необходимый элемент механизма регулирования баланса полномочий исполнительной и законодательной власти (Президента и Конгресса США). Министерство финансов США реализует ведомственный финансовый контроль через бюро, к которым в частности относится и Налоговая служба США (Internal Revenue Service).
Высший орган финансового контроля Польши в соответствии с Конституцией, принятой 2 апреля 1997 г., также не входит в систему трех ветвей госу-
- 47
дарственной власти, как и соответствующие ВОФК Румынии, Чехии2, Венгрии. Органы внешнего финансового контроля, объединенные общей задачей, предметом и формами контроля, соподчиненные едиными принципами построения, в ряде случаев обособлены в контрольную власть. Так, применяя, конечно, с известной степенью условности к институциональной структуре Европейского Союза (ЕС) традиционную «трехзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Евро-парламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о том, что Европейская счетная палата вместе с национальными ВОФК, выполняя контрольную функцию, формируют новую четвертую контрольную ветвь власти, что является еще одной правовой особенностью Европейского Союза.
Финансовый контроль в государственном и муниципальном секторах в зарубежных странах выстраивается по различным моделям, но в целом для развития этой системы характерна тенденция децентрализации и выделения аудита или его элементов в самостоятельное направление контрольной деятельности, в процессе осуществления которой определяются эффективность деятельности органов власти по сбору, надлежащему распределению доходов и расходования средств бюджетов, выполнению принятых решений и положений соответствующих законодательных актов.
В ряде стран (Австрия, Германия, США, Великобритания) система государственного и муниципального финансового контроля выстроена как единая система, базирующаяся на единых принципах и стандартах. Стандартизация является фактором обеспечения системности взаимодействия органов государственного финансового контроля в мировой практике; создает организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придает их системе свойства самоорганизации; обуславливает синергетический эффект в системе государственного финансового контроля; выполняет профессионально-интегративную функцию, объединяющую сотрудников органов государственного финансового контроля.
Так, счетная палата Австрии совместно с федеральным министром финансов регламентирует правила финансовой отчетности на федеральном
2 В 2009 г. в результате работы ВОФК Чехии в бюджет было возвращено свыше 530 млн крон. На 31.12.2009 численность штата ВОФК была 472 чел. Общий объем расходов ВОФК в 2009 г. составил 562 424, 01 тыс. крон // Czech Republic Supreme Audit Office Annual Report for the year 2009. URL: http://www. nku. cz/assets/publikace/annual-report-2009.pdf.
48 -
уровне. Закон о бюджетных процедурах и процедурах бухучета США 1950 г. возлагает на офис главного аудитора США ответственность за установление стандартов бухучета для федерального правительства и проведение аудитов внутренних средств контроля и финансового управления [13].
Совершенствование системы внутреннего финансового контроля содействует более широкому использованию его результатов в работе ВОФК. Представляется, что данный опыт необходимо учесть в России и наделить орган, которому будут предоставлены полномочия ВОФК, правом разработки методологии качества внутренних проверок в правительственных министерствах и ведомствах.
Основными формами и методами осуществления финансового контроля сегодня являются проверки и ревизии, особое внимание при проведении которых уделяется целесообразности и экономической эффективности затрат. На основе анализа финансово-хозяйственной деятельности подконтрольных субъектов вырабатываются конструктивные предложения и рекомендации по сокращению нерациональных расходов.
В Лимской декларации 1977 г. в ст. 1 справедливо подчеркнуто, что контроль — это не самоцель, а неотъемлемая часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять соответствующие корректирующие меры3.
Однако сегодня Счетная палата РФ, как и многие ВОФК других стран, не выполняет предупредительно-профилактических функций, а выступает «регистратором» нарушений бюджетного законодательства (информирует правоохранительные органы о допущенных нарушениях).
В том случае, если орган внешнего контроля не обличен властью, традиционно присущей органу административной юстиции (США, Швеция, Чехия, Италия, Болгария и др.), эффективность контроля снижается, что обусловлено наличием «в
3 В соответствии с положениями Лимской декларации
проверяемые организации должны комментировать выводы высшего контрольного органа в сроки, установленные, как правило, законом или самим высшим контрольным органом, отметив при этом меры, принятые по результатам проверки
(ст. 11 Декларации). См.: Лимская декларация руководящих принципов контроля, принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТО-
САИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. URL: http://www. ach. gov. ru/ru/international/limskay/.
цепочке реализации его решений» дополнительного звена — правоохранительного органа (наделение контрольно-ревизионных органов [в основном ВОФК] квазисудебными функциями характерно для Албании4, Франции5, Венгрии, Словении, Румынии6). При отсутствии у контрольных органов права прямого обращения в суд возмещается лишь незначительная часть выявленного ущерба (10—20 % от общей суммы выявленных нарушений).
В связи со сказанным можно сделать вывод о необходимости наделения Счетной палаты РФ (ее представителей) правом представлять интересы государства в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
Однако «принятие соответствующих корректирующих мер», как апостиорная цель финансового контроля, все же в большей степени обусловлено именно качеством предварительного финансового контроля, что обуславливает необходимость распространения на ВОФК (в частности Счетной
4 ВОФК Албании имеет право требовать от проверяемых субъектов и высших органов государственной власти применения дисциплинарных мер или выплаты установленной законом компенсации при выявлении прямого или косвенного ущерба, а также при необходимости рассмотрения дела в суде. Органы государственной власти обязаны отчитаться в течение 20 дней о выполнении или невыполнении этих рекомендаций.
5 Другими органами государственного контроля во Франции выступают генеральная инспекция финансов и генеральная инспекция администрации, осуществляющие высший контроль за персоналом, находящимся в подчинении министерства внутренних дел или под контролем префектов. Контроль над исполнением бюджета во Франции — это контроль над действиями государственных бухгалтеров (главных и второстепенных) и распорядителей бюджетных средств. По отношению к государству, как к субъекту публичного права, этот контроль осуществляется счетной палатой в двух плоскостях: проверка счетов государственных бухгалтеров (т. е. соблюдения бюджетных и бухгалтерских норм); административный контроль (надзор) за распорядителями государственных средств с точки зрения законности и целесообразного использования выделенных средств. В 2009 г. суд счетов Франции вынес 229 решений. Эффективность работы суда в 2009 г. составила более 43 млн евро (в основном неправильное расходование бюджетных средств). См.: URL: www. ccomptes. fr/Cour des comptes/ publications/rapport public annuel 2010; Самойлова Л. М. Новая «финансовая конституция» Франции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 9.
6 Конституция 1991 г. и закон № 94/1992 представляют собой ту новую правовую базу, в рамках которой осуществляет свою деятельность высший орган финансового контроля Румынии. Статья 139 конституции Румынии гласит: «Высший орган финансового контроля (ВОФК) осуществляет контроль за формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства и его институтов. В соответствии с законом ВОФК имеет судебные полномочия». Счетная палата Румынии подчиняется парламенту, осуществляет контрольные функции «независимо и в соответствии с положениями, предусмотренными в других правовых актах страны».
палаты РФ) правом осуществления контроля в форме проверок (целевых, комплексных, сквозных и контрольных) и ревизий7, а также разработки «механизма устранения недостатков», выявленных Счетной палатой РФ в процессе осуществления контрольной деятельности8.
Так, например, счетная палата Австрии «в случае выявления недостатков в деятельности бухгалтерских отделов министерств или в ходе проверок счетной палаты Австрии» дает соответствующие распоряжения, как правило, федеральному министерству финансов для их устранения; после выполнения указанных распоряжений вносятся исправления в документы и, соответственно, в итоговую отчетность. Если же проверяемое учреждение отказывается исполнить это распоряжение, счетная палата при определенных условиях может сделать это сама.
Как уже было отмечено ранее, основные принципы формирования и организации ВОФК обычно регулируются конституциями (Австрия, Франция, Республика Корея, Чешская Республика) и лишь конкретизируются предметными законами (Германия). Способы формирования этих органов варьируются. Сравнительный анализ высших органов финансового контроля показывает, что приблизительно 37 % органов финансового контроля имеют единоличную форму управления (например в Австрии) 9, 41 % — коллегиальную форму управления и приблизительно 10 % — дополнительно имеют функции судебных органов.
7 Данное положение нашло, в частности, отражение в ст. 16 проекта федерального закона № 433144-5: «.. .должностные лица контрольно-счетных органов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определенных законопроектом случаях».
8 Этот тезис подтверждается и практикой Счетной палаты РФ. Так, важным фактором, влияющим на положительную динамику исполнения представлений Счетной палаты РФ в 2010 г., было признано усиление взаимодействия Счетной палаты с Генеральной прокуратурой РФ, правоохранительными органами. См.: Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2010 году и основные направления деятельности в 2011 году. URL: http://www. ach. gov. ru/userfiles/tree/report-2010-1-4-tree_files-fl-381.pdf.
9 ВОФК Австрии — единовластный орган, состоящий из
президента и около 330 сотрудников, выявляющий в течение
года нарушений расходования бюджетных средств на сумму более 300 млн евро. URL: http://www. rechnungshof. gv. at/ueber-den-rh/fakten-und-zahlen. html; URL: http://www. jbaudit. go. jp/engl/pdf/contents08_audit_report. pdf.
Признаками, присущими большинству зарубежных контрольно-счетных органов, являются:
1) независимость контрольных-счетных органов от исполнительной и законодательной власти;
2) акцент на целевое использование, экономичность, эффективность программ расходования финансовых средств (с обязательным указанием ее критериев);
3) эффективность деятельности контрольно-ревизионных органов определяется путем сравнения средств, потраченных на ее осуществление и полученных в результате «доходов» (денежные средства, возвращенные в бюджет и/или не израсходованные с нарушением бюджетного законодательства, возможная упущенная выгода от распоряжения государственным или муниципальным имуществом и др.) [2].
Так, счетная палата Японии является внешним контролирующим органом, наделенным конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти государства. Эффективность счетной палаты Японии оценивается в 336 700 млн иен (за 2007 г.). При этом критерии эффективности определяются исходя из суммы денежных средств, возвращенных в бюджет в результате принятых палатой мер, и суммы денежных средств, которая была «сэкономлена» в результате аналитической деятельности палаты при планировании бюджета на следующий финансовый год10.
Высшим органом финансового контроля федерального уровня в США с 1921 г. является главное контрольно-финансовое управление США (U. S. GAO). Ведомственный финансовый контроль реализует министерство финансов США, а внутриведомственный — главный финансовый администратор и генеральный инспектор министерства образования США. При этом эффективность работы главного контрольно-финансового управления США в 2010 г. составила 49,9 млрд долл., или 87 долл. на 1 долл., потраченный на обеспечение деятельности управления11.
Для сравнения: Счетная палата РФ в 2010 г. выявила нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере РФ на сумму 483,9 млрд руб., или 16,5 млрд долл.; объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,58 млрд руб. [2].
В 2009 г. суд счетов Бельгии осуществил аудит бюджетных средств на общую сумму 510 531, 88 млн
10 URL: http://www. jbaudit. go. jp/engl/pdf/contents08_audit_ report. pdf.
11URL: http://www. gao. gov/about/gglance. html. http://www. jbaudit. go. jp/engl/pdf/contents08_audit_report. pdf.
евро. Было выявлено нарушений на сумму свыше 67 750 тыс. евро. Бюджет суда счетов в 2009 г. составил 46 820, 20 тыс. евро, 45 732 тыс. евро — средства федерального бюджета. Расходы суда счетов составили 51 148 тыс. евро, из них 50 451 тыс. евро — расходы на персонал12.
В 2009 г. Счетной палатой РФ выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 238,3 млрд руб. (5,98 млрд евро) [2].
В законе «О федеральной счетной палате Германии» от 11 июня 1985 г. указано, что «Федеральная счетная палата является верховным федеральным административным органом и как независимый орган финансового контроля подчиняется только закону». Федеральная счетная палата в год осуществляет проверку доходной и расходной частей бюджета Федерации на сумму более 540 млрд евро13. Годовые расходы палаты составляют 117 374 тыс. евро. При этом 102 530 тыс. евро (более 87 %) — это расходы на персонал.
Государственный финансовый контроль в Албании является независимым внешним контролем. Согласно конституции высший орган финансового контроля является главным учреждением экономического и финансового контроля. На каждый лек, потраченный на содержание государственной контрольной службы Республики Албания, возвращается 10,57 лек. Всего в 2008 г. государственной контрольной службой Албании был проведен аудит эффективности 4 046 635 тыс. лек бюджетных средств14.
Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ) Великобритании полностью независимо от правительства и подотчетно непосредственно парламенту, которому оно регулярно докладывает о результатах своих проверок. В своей текущей деятельности ВОФК работает во взаимодействии с комитетом по бюджету Палаты общин парламента15.
Счетная палата Румынии является высшим контрольным органом в финансовой сфере и имеет давние традиции. Высший суд аудита Румынии был
12Cour des comptes. Rapport Annuel 2009.
URL: http://www. ccrek. be/docs/Reports/2010/2010_38_ RapportAnnuel2009.pdf.
13 URL: http://bundesrechnungshof. de/veroeffentlichungen/be-merkungen-jahresberichte.
14Annual Report for the year. 2008. Albanian State Supreme Audit. URL: http://www. klsh. org. al/doc/ 20090916130550Raporti2008.pdf.
15Эффективность работы НКРУ Великобритании оценивается в 890 млн фунтов стерлингов в 2009—2010 гг. При этом штатная численность НКРУ Великобритании составляет около
900 чел. См.: Report by the comptroller and auditor general // Diversity Annual Report 2009—2010. URL: http://www. nao. org. uk/publications/1011/nao_diversity_2009-10.aspx.
учрежден в соответствии с законом, принятым Национальной законодательной ассамблеей 24 января 1864 г. счетной палатой Румынии в 2008 г. выявлено нарушений на сумму 10 165 592 тыс. евро (2,7 лея на каждый лей, потраченный на обеспечение деятельности палаты) 16.
Эффективность работы ВОФК Польши (высшая контрольная палата Республики Польша) оценивается в 553,6 млн злотых (в 2009 г.). На каждый потраченный злотый — 2 возвращено в бюджет17. Национальное контрольно-ревизионное управление Королевства Дания насчитывает 270 сотрудников. Годовой бюджет НКРУ — более 183 000 000 (в 2008 г.). В течение года НКРУ Королевства Дания осуществляет проверку средств бюджета на сумму более 360 млн евро18.
В 1989 г. парламент Венгерской Республики учредил высший контрольный орган в качестве важной составной части институциональной системы правового государства. В соответствии с конституцией ВОФК является «организацией финансового и экономического контроля» парламента. Высший орган финансового контроля подотчетен только закону и парламенту и имеет широкие полномочия для исполнения своих обязанностей, предусматриваемых законом о ВОФК. В законе о бюджете Национальная ассамблея одобрила 7 224 400 тыс. форинтов для выполнения своих задач в 2009 г., 7 179 100 тыс. форинтов из которых было предоставлено в форме субсидий и 45 300 тыс. форинтов было обеспечено за счет собственных доходов19.
В большинстве стран — членов ЕС главу ВОФК назначает глава исполнительной власти (по предложению руководителя ВОФК) — Франция, Китай20, Болгария21.
16The Romanian Court of Accounts. Synthesis of the Public Report on 2008. URL: http://www. curteadeconturi. ro/sites/ ccr/RO/Documente %20publice/SINTEZA %20RPA %202008 %20 %20EN. pdf.
17 Annual Report. Supreme Audit Office. 2009. URL: http ://www. nik. gov. pl/plik/id, 216.pdf.
18 URL: http://www. rigsrevisionen. dk/media (1547,1030) /VBR-2009.pdf.
19Repor Ton the Activities of the State Audit Office of Hungary in 2009. URL: http://www. asz. hu/ASZ/nemzetk. nsf/0/ 117BFE8A8ECA70A1C12578240038DCBE/$File/1008_Activity_ report. pdf.
20National Audit Office of the Peoples Republic of Chine. URL: http://www. cnao. gov. cn/main/AboutUs_ArtID_726.htm.
21Национальное контрольно-ревизионное управление Республики Болгария является независимым в своей деятельности и отчитывается перед Национальной ассамблеей, которая выбирает президента и десять членов ВОФК на девять лет. Полномочия президента и членов ВОФК могут быть прекращены до истечения их мандата только по их письменной просьбе, если они осуждены за предумыш-
В ряде зарубежных стран руководство высших органов финансового контроля формируется высшими государственными органами, представляющими различные ветви власти, действующие при этом совместно (Республика Корея22, США, Япония23, Албания24).
Руководство ВОФК в зарубежных странах имеет различные гарантии: 1) своего пребывания в должности и гарантированного финансирования; 2) свободы в определении приоритетов в деятельности; 3) в составлении планов работы ВОФК.
В большинстве зарубежных стран определение приоритетов в работе ВОФК (в том числе утверждение первоначального плана проверок и ревизий): 1) является его прерогативой (Польша, Япония25, Германия, Австрия, Бельгия26, Чехия и др.); 2) разрабатывается с участием парламента (Швеция).
Счетная палата РФ также обладает многими элементами организационной независимости. Однако Конституция РФ не предусматривает четкого определения независимого правового статуса
ленное преступление общего характера или были лишены в результате судебного решения права занимать соответствующие должности или в случае смерти. По ст. 4 закона «О государственном бюджете Республики Болгарии за 2009 год» судом выявлены нарушения расходования на сумму более
18 663 792 евро. Понесенные затраты составили 16 015 588
левов, из которых заработная плата и социальные отчисления
составили 81,89 %, операционные расходы — 15,2 %. URL:
http://www. bulnao. government. bg/index. php?p=63.
22The Board of Audit and Inspection of Korea. URL: www. bai. go. kr.
23Счетная палата Японии состоит из руководящего органа — комиссии и исполнительного — генерального исполнительного бюро. В комиссию входят три представителя, один из которых избирается председателем. Все они назначаются решением кабинета министров с одобрения парламента. Решение утверждается императором. Срок полномочий членов комиссии — семь лет.
24 В тексте конституции излагаются следующие основные положения: полномочия и функции ГКС Албании как высшего органа финансового и экономического контроля в республике; порядок выборов председателя ГКС, который избирается и снимается с поста Ассамблеей по предложению президента республики. Он занимает свой пост в течение 7 лет и может быть переизбран (ст. 162).
25 Счетная палата Японии является одним из старейших японских государственных органов (создана 5 марта 1880 г.). Объекты ревизии разделяются на обязательные и выборочные, ревизия которых проводится по усмотрению ГРП. Парламент Японии с 1997 г. может направлять в адрес ГРП запросы на проведение определенных ревизий.
26 Высший орган финансового контроля Бельгии определяет
список проверяемых организаций для включения в ежегодную
программу аудита, направления аудита и условия проведения аудиторских проверок. В программу могут также включаться организации, предложенные Национальной ассамблеей или советом министров. Парламент может своим решением утвердить 5 аудиторских проверок в год.
Счетной палаты, что делает ее деятельность потенциально уязвимой.
Традиционно процедура назначения председателя ВОФК, заместителя председателя и аудиторов ВОФК гарантирует пребывание их в должности.
Так, главный аудитор Канады назначается генерал-губернатором на 10 лет. Он же может сместить главного аудитора с должности по запросу Сената и Палаты общин27. В законе о федеральном аудиторском суде установлен конституцией статус счетной палаты Германии. Начиная с 1985 г. назначение президента и вице-президента счетной палаты Германии проводится совместно федеральным правительством (право утверждения), немецким парламентом (Бундестаг) и Бундесратом (выбор аудиторов) и президентом Германии (назначение). Закон, принятый в декабре 1994 г., предусматривает независимость ВОФК Польши и его президента. Президента ВОФК Польши избирает парламент сроком на 6 лет. Переизбрание на последующий срок разрешено только один раз. По закону увольнение президента возможно только в исключительных обстоятельствах, что делает эту процедуру практически невозможной. Еще одной привилегией президента является иммунитет, дарованный ему конституци-ей28. В Словении законы, в соответствии с которыми ВОФК осуществляет свои функции финансового контроля, не могут оспариваться ни в суде, ни в других государственных органах.
В основу организации контрольно-счетных органов в зарубежных странах положены две взаимоисключающие модели.
Централизованная модель предполагает мо-нократическую систему, когда в организационном подчинении у центрального (федерального) контрольно-счетного органа, осуществляющего внешний контроль, находится система региональных контрольно-счетных органов (Австралия, Франция). В коммунах, департаментах и регионах Франции контроль такого же рода за местными финансами осуществляют региональные счетные палаты. Такая модель обеспечивает проведение бюджетно-финансового контроля на всей территории страны по единому системному плану, на основании единых критериев анализа, гарантируя законное и целесообразное управление всеми государственными финансами.
В соответствии с конституцией счетная палата Австрийской Республики наделена функцией проверки финансовой деятельности федерального правительства, земель и коммун с населением не менее 20 000 чел. 29.
Автономная модель предполагает, что федеральные контрольно-счетные органы, образованные для контроля за бюджетами государства и его политико-территориальных или административно-территориальных субъектов, могут не входить в единую организационную структуру. Члены контрольно-счетного органа назначаются, как правило, законодательным органом власти соответствующей территории, но независимы во внутренних и внешних вопросах своей деятельности (в том числе от ВОФК).
Так, учрежденный ст. 180 конституции суд счетов Королевства Бельгия существует параллельно с парламентом. Он осуществляет контроль за бюджетными и финансовыми операциями федеративного государства, сообществ, регионов и зависящих от них государственных предприятий, учреждений и организаций, а также провинций. Контроль за деятельностью коммун не входит в компетенцию суда счетов30.
В пределах своих полномочий и федеральная счетная палата Германии, и отдельные земельные палаты работают автономно. При этом автор согласен с мнением экспертов, полагающих, что именно принцип бюджетного федерализма, характерный для бюджетного устройства России и Германии, должен обуславливать построение системы органов бюджетного контроля в Германии, а также принципы деятельности этих органов [8].
Самостоятельный институт муниципальных контролеров предусмотрен также в законодательстве Швеции, Великобритании и других стран. Финансовая деятельность местных исполнительных органов в Великобритании контролируется независимыми аудиторскими комиссиями, созданными отдельно для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Контроль исполнения бюджета в Швеции осуществляется на трех различных уровнях — национальный, округ и муниципалитет.
В этой связи необходимо отметить, что Конгресс местных и региональных властей Совета Европы (фр. — Congras des pouvoirs locaux et ragionaux du Conseil de l'Europe; англ. — Congress of Local and Regional Authorities) 31 в своих рекомендациях
27 URL: http://www. oag-bvg. gc. ca/.
28 Эффективность работы ВОФК Польши (высшая контрольная палата Республики Польша) оценивается в 553,6 млн злотых (в 2009 г.). На каждый потраченный злотый — 2 возвращенных. См.: Annual Report. Supreme Audit Office. 2009. URL: http://www. nik. gov. pl/plik/id, 216.pdf.
52 -
29 URL: http://www. rechnungshof. gv. at/.
30 Cour des comptes. Rapport annuel 2009. URL: http://www. ccrek. be/docs/Reports/2010/2010_38_RapportAnnuel2009.pdf.
31 URL: http://www. coe. int/t/dc/files/congress_session/de-fault_EN. asp?
определил основополагающие принципы построения системы муниципального контроля в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления. В рекомендациях Конгресса указано, что любой контроль со стороны центральных или региональных властей следует осуществлять в порядке, обеспечивающем соразмерность вмешательства контролирующей власти значению защищаемого ей интереса. Законодательством Франции устанавливаются только четыре случая, когда региональная счетная палата может вмешаться в бюджетный процесс коммуны и порядок осуществления такого вмешательства.
Представляется, что данный опыт может быть учтен и в России. Однако важно не только сохранить независимость органов всех уровней государственной власти, но и установить последовательность, качество и стандарты аудиторской деятельности в каждой их них.
Автор считает вполне обоснованным предоставление ВОФК правовых полномочий для установления аудиторских стандартов, применимых к региональным и местным органам внешнего контроля.
Высший орган финансового контроля должен иметь полномочия задействовать свои ресурсы там, где, по его мнению, они будут использованы наиболее эффективно. Экономически более целесообразным при проведении аудита эффективности средств федерального бюджета, в том числе и в дотационных регионах, учредить региональные офисы ВОФК. В связи с необходимость повышения роли ВОФК и эффективности выполнения его задач необходимо создание наряду с региональными контрольно-счетными органами его территориальных подразделений, которые находились бы непосредственно в различных регионах страны (опыт Румынии, Великобритании, Венгрии и других стран).
Наличие собственного бюджета — одна из основных гарантий независимости ВОФК. Здесь интересен опыт организации зарубежных стран с точки зрения двух аспектов: порядок финансирования деятельности ВОФК и наличие законодательно установленной возможности ВОФК получения собственных доходов.
Для того чтобы считаться полностью независимыми от исполнительных органов власти, некоторые ВОФК финансируются напрямую парламентами посредством особого органа, созданного для проведения проверок и предложения рекомендаций парламенту о бюджете ВОФК.
Так, в результате реформы государственного финансового контроля бюджет ВОФК Дании се-
годня утверждается не министром экономики, а парламентом32.
Национальное контрольно-ревизионное управление Республики Болгария имеет свой собственный бюджет, являющийся независимой частью бюджета республики.
Сегодня в свете реформы государственного и муниципального финансового контроля в России одной из сложнейших проблем является проблема контроля за деятельностью ВОФК, «поскольку орган, осуществляющий контрольные функции, не может, во-первых, оставаться бесконтрольным со стороны иных государственных органов и должностных лиц, во-вторых, должен взаимодействовать с другими органами и должностными лицами, осуществляющими контрольные функции» [10].
Бюджетная независимость должна уравновешиваться прозрачностью в деятельности органов внешнего аудита. Для обеспечения дальнейшего укрепления независимости Счетной палаты РФ целесообразно рассмотреть возможность создания в структуре аппарата Государственной Думы комиссии для оценки и утверждения ежегодного бюджета Счетной палаты и определить независимый орган для проведения аудита самой Счетной палаты РФ.
Так, бюджет НКРУ Великобритании утверждает независимый парламентский комитет — комиссия по государственным счетам, которая также занимается проверкой расходов и эффективности НКРУ, назначает внешних аудиторов для НКРУ и заказывает аудиты эффективности работы. Та же практика характерна и для Канады33.
Независимый комитет Республики Болгария, состоящий из 2 аттестованных аудиторов частного сектора и членов парламентского комитета по бюджету и финансам, проверяет годовой финансовый отчет ВОФК. Более того, результативность государственного финансового контроля в ряде случаев напрямую влияет на бюджет органа финансового контроля. Так, в Великобритании и Словении средства на деятельность национального контрольно-ревизионного управления выделяются как доля от средств, возвращенных государству в предшествующем году.
Счетная палата РФ не обладает собственными источниками доходов, так как это не предусматривается законами РФ. Однако большинство ВОФК (в частности все ВОФК Европейского Союза) наделены правом оказания платных государственных услуг (например плата по контрактам на аудит
32 URL: http://www. rigsrevisюnen. dk/media (1547,1030) /УВК 2009.pdf.
' иКЬ: http://www. oag-bvg. gc. са/.
международных агентств и т. п.). Представляется, что данный опыт необходимо учесть, повысить независимость процедур финансирования работы Счетной палаты РФ, а также предоставить Счетной палате РФ подобные полномочия34.
Проведенный анализ свидетельствует, с одной стороны, о наличии различных форм осуществления контроля (внешний и внутренний/внутриведомственный), а с другой — о единстве и общности объекта и содержания форм и методов осуществления финансового контроля. В подобных условиях организации контроля коммуникативная функция становится базовой для проявления производных функций государственного финансового контроля — превентивной и аналитической. Контроль, осуществляемый подведомственными Министерству финансов РФ исполнительными органами в отношении распорядителей и получателей федеральных бюджетных средств, по своему содержанию можно определить как внешний.
Критический анализ зарубежных моделей организации финансового контроля позволяет сделать вывод:
1) о наличии единых задач и общих принципов в организации работы органов контроля с учетом национальных особенностей, экономических условий и исторического развития;
2) об отсутствии единого подхода к проблемам организации и проведения аудита государственных финансов в современном мире [2].
Мировая практика свидетельствует, что органы финансового контроля могут эффективно функционировать на основе, казалось бы, противоположных и взаимоисключающих подходов. Финансовый контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
В ряде зарубежных стран правовой генезис института государственного финансового контроля начался с образования ВОФК в качестве структурного подразделения аппарата парламента, в других — в качестве структурного подразделения
34Средства на содержание Счетной палаты РФ на очередной календарный год предусматриваются в федеральном бюджете в законодательном порядке, утверждаются Государственной Думой и подписываются Президентом РФ. Кроме того, Счетной палате предоставлено право (ст. 186 Бюджетного кодекса РФ) в случае несогласия с исполнительными органами власти одновременно с проектом федерального бюджета представлять в Государственную Думу проект сметы доходов и расходов Счетной палаты. Такая ситуация чревата потенциальным конфликтом интересов, так как бюджет Счетной палаты должен быть утвержден федеральным правительством (в лице министра финансов — ее клиента).
54 -
правительства (Венгрия, Румыния, Дания). Однако законодательно закрепленный (в конституции страны или специальном законодательстве, регулирующем формы и методы организации финансового контроля) статус ВОФК — это всегда независимый орган государственной власти, осуществляющий внешний финансовый контроль за своевременным, целевым и эффективным расходованием государственных бюджетных средств, а также управлением государственной собственностью.
Наделение Министерства финансов РФ по существующим в настоящее время законодательным основам системы федеральной исполнительной власти статусом ВОФК невозможно.
Анализ зарубежного опыта позволяет сделать вывод о целесообразности признания именно Счетной палаты РФ высшим органом финансового контроля [2, 3].
Задачи, функции и полномочия Счетной палаты РФ по осуществлению внешнего государственного финансового контроля должны быть более четко и определенно прописаны в законодательстве. Счетная палата должна быть независимым контрольным органом, достаточно компактным, оперативно реагирующим на изменения социально-экономических условий, с сильной аналитической составляющей деятельности. В первую очередь речь идет о стратегической эффективности формирования государственных ресурсов использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью. Поэтому следует законодательно установить статус Счетной палаты РФ с учетом положений Лимской декларации, где указана необходимость конституционного определения гарантий независимости и основных полномочий высшего контрольного органа как основы обеспечения его независимого статуса.
Счетная палата РФ, как конституционный орган, находится вне структуры государственной исполнительной власти. Она уже сегодня де-факто выступает как независимый высший государственный орган финансового контроля в РФ, осуществляющий финансовый контроль за исполнительной властью от имени и в интересах всего общества, от имени и в интересах всех налогоплательщиков, а не какой-либо ветви власти.
Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью. Этот статус закреплен в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [4].
В этой сфере положение Счетной палаты РФ, конечно, не совсем таково, как например в Италии,
Испании, Португалии или в Китае, где независимый статус высшего органа финансового контроля закреплен конституционно, а находится примерно на уровне таких стран, как США, Великобритания, Канада, Германия, Япония, Франция и многих других, где независимость высших органов финансового контроля закреплена специальным законом о таких органах.
В то же время независимость Счетной палаты РФ в отличие от ряда стран мира имеет некоторые ограничения. Они связаны с действующим порядком определения объема бюджетных расходов на содержание самой Счетной палаты [5].
Показательны примеры в этом отношении таких стран, как США, Великобритания, Канада, Италия, Испания, Бельгия, Дания и ряда других стран. Там высшие органы финансового контроля законодательно наделены правом прямого обращения о выделении финансовых ресурсов на свое содержание в государственные органы, утверждающие государственные бюджеты [6].
В комплексе задач Счетной палаты РФ следует предусмотреть предварительный финансовый контроль всех наиболее важных с точки зрения бюджетно-финансовых отношений законодательных актов. При этом в качестве одной из функций Счетной палаты следует рассматривать разработку предложений по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства и нормативной правовой базы государственного финансового контроля.
В ряде стран, в Германии например, высший орган финансового контроля обладает даже правом законодательной инициативы [7].
Таким образом, основными императивами при проведении модернизации отечественной системы государственного и муниципального контроля должны стать положительные моменты зарубежного опыта, а именно:
1) контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов при расходовании бюджетных средств и использовании государственной (муниципальной) собственности. Поэтому необходимо кардинально изменить подходы к осуществлению государственного и муниципального контроля. Его содержание должно состоять не только в фиксации факта расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при выделении финансирования;
2) расширение полномочий главных распорядителей при исполнении бюджета должно
опираться не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень финансовой дисциплины;
3) независимость, информационная открытость (в пределах, не составляющих материалы ДСП), эффективность, качество в работе контрольных органов, четкое разграничение полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранение параллелизма и дублирования в их работе.
В целом необходимо признать, что, невзирая на пробелы и недостатки, отечественная система государственного и муниципального финансового контроля развивается в направлении, соответствующем международной практике.
Адаптация положительного мирового опыта функционирования системы государственного финансового контроля позволит значительно повысить результативность контрольной работы, создать более мощный инструмент обеспечения государства и общества качественной, независимой информацией, необходимой для повышения эффективности государственного управления и принятия важнейших управленческих решений на всех уровнях управления.
Список литературы
1. Бурмистров А. С. Государственный контроль финансов — проблемы правового и организационного обеспечения // Российская юстиция. 2010. № 6. С. 2—3.
2. Васильева М. В. Стратегия развития системы муниципального финансового контроля. Монография. Волгоград: Изд-во Волгоградского государственного университета, 2010.
3. Васильева М. В. Становление и особенности развития контрольно-счетных органов в Российской Федерации. Монография. Волгоград: Изд-во Волгоградского государственного университета, 2009.
4. Васильева М. В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция. Монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009.
5. Васильева М. В. Государственный финансовый контроль в управлении регионом: учеб. пособие / М. В. Васильева, О. А. Ломовцева, С. А. Агап-цов. Волгоград: Изд-во «ООО «Принт», 2005.
6. Васильева М. В. Мировой опыт государственного финансового контроля периода социально-экономических реформ и возможность его применения в России / М. В. Васильева, Л. В. Пе-
55
рекрестова // Финансы и кредит. 2008. № 38 (326). С. 16—27.
7. Васильева М. В. Особенности контрольно-счетных систем зарубежных стран и опыт их интеграции // Финансы и кредит. 2009. № 6 (343). С. 70—80.
8. Головин К. Л. Правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов в иностранных государствах // Международная экономика. 2006. № 3. С. 50—57; Головин К. Л. Контрольно-счетные органы иностранных государств // Финансовое право. 2006. № 7. С. 54—59.
9. Лагутин И. Б. Региональный финансовый контроль: правовые проблемы и пути их решения //Финансовое право. 2010. № 5. С. 2—5.
10. Окулич И. П. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С. 37.
11. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности
бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101 -р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 12.11.2010 № 1996-р). См. также: проект федерального закона № 806847-1 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части усиления контроля и надзора за использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»; проект федерального закона № 64776-5 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»; проект федерального закона № 433144-5 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
12. Хорина Л. Я. Оперативный контроль и Счетная палата // Финансовый контроль. 2002. № 3.
13. The U. S. Government Accountability Office (GAO). URL: http://www. gao. gov/about/index. html.
