CC BY
275
9.2. О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ СТАТУСА ГЛАВЫ ВЫСШЕГО ОРГАНА ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ (НА ОСНОВАНИИ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН)
Евсикова Ирина Олеговна, НИИ Счетной палаты Российской Федерации, аспирантка
Контакты автора: evsikovaio@bk.ru
Аннотация. Статья посвящена некоторым аспектам правового положения руководителя высшего органа финансового контроля. На примере законодательства зарубежных государств рассматриваются такие вопросы, как порядок назначения главы высшего органа финансового контроля, срок его полномочий и требования, предъявляемые к кандидатам на пост высшего органа государственного аудита страны.
Ключевые слова: Высший орган финансового контроля, аудит, конституция, зарубежные государства, счетная палата
ABOUT SOME ASPECTS OF THE SUPREME AUDIT INSTITUTION'S HEAD STATUS (BASED ON EXPERIENCE OF THE FOREIGN COUNTRIES)
Evsikova Irina Olegovna, scientific research institute of Audit Chamber of Grew-Sijsky Federation, the post-graduate student
Annotation: The article is dedicated to several aspects of legal status of the head of Supreme Audit Institution. Taking the legislation of the foreign countries as an example the article considers such matters as: procedure of appointment of the head of Supreme Audit institution, terms of his powers and requirements applied to candidates for the head of Supreme Audit Institution.
Keywords: Supreme Audit Institution, Audit,
Oonstitution, Foreign countries, Accounts Chamber
Как отмечает С.В.Степашин1, институт государственного аудита - это не только система независимой обратной связи, которая дает государству и обществу объективную информацию о реальном положении дел, но, прежде всего, инструмент эволюции экономики, который способен эффективно влиять на процессы экономического развития в силу своего универсального характера и особого общественного предназначения.
Глава высшего органа финансового контроля (ВОФК) нуждается в статусе, который позволял бы ему убеждать высокопоставленных представителей бюрократии в важности своих рекомендаций, с тем, чтобы иметь возможность воздействовать на более рациональное использование финансовых ресурсов и устранение препятствий оптимальному функционированию финансовой системы.
К одному из аспектов, характеризующих политикоправовое положение главы ВОФК, относится рассмот-
1Степашин С.В. Конституционный аудит. М: Наука. 2006. С. 539
рение вопросов о порядке его назначения, сроке полномочий, а также о требованиях, которые предъявляются к кандидату на этот пост.
В рамках данной статьи указанные вопросы рассматриваются на примере законодательства ряда иностранных государств с целью изучения зарубежного опыта, существующих подходов регулирования, вариантов их закрепления в нормативных правовых актах, а также с целью выявления определенных закономерностей по данной проблематике.
Наименование должности главы ВОФК не отличается единообразием. В Македонии это Генеральный государственный аудитор, в Японии, Испании, Италии -Президент, в Монголии, на Кипре - Генеральный аудитор, в Венгрии - Председатель Государственной счетной палаты, на Кубе - Министр, возглавляющий Министерство аудита и контроля, в Израиле - Государственный контролер и омбудсмен.
В зависимости от положения, занимаемого главой ВОФК в национальных системах, можно выделить две модели формирования высшего органа финансового контроля: единоличную (монократическую) и коллегиальную. Первая типична для стран англосаксонской системы права (Канада, Великобритания, Индия, Австралия) и характеризуется отделением статуса главы ВОФК от самого органа.
Например, в Великобритании Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ) действует как орган при Генеральном контролере и аудиторе. Персонал НКРУ состоит не из государственных чиновников, а из служащих Генерального контролера и аудитора.
Основное назначение Управления Генерального аудитора Канады - оказывать ему содействие при осуществлении возложенных на него полномочий.
Австралийское национальное ревизионное управление имеет аналогичный статус. Согласно Закону о Генеральном аудиторе в Австралийском союзе Генеральный аудитор является независимым служащим парламента и возглавляет национальное ревизионное управление. Однако собственной компетенцией национальное ревизионное управление не обладает и фактически является аппаратом Генерального аудитора.
Даже названия ВОФК, например, «Управление Генерального аудитора Канады» или «Контролер и Генеральный аудитор Индии», указывают на некую сопод-чиненность отношений главы ВОФК и самого органа, а также персонифицированность.
Более распространенной является вторая модель формирования ВОФК, при которой образуется орган, наделяемый соответствующей компетенцией, а глава ВОФК входит в его состав. Такая модель наибольшее распространение нашла в странах с романогерманской (континентальной) правовой системой (счетные палаты во Франции, ФРГ, Австрии, счетные трибуналы в Испании, Бразилии, Счетный суд в Италии, Высшая контрольная служба в Чехии и т. д.).
Для замещения соответствующей должности главы ВОФК существует определенный порядок. Процедура назначения неодинаково отражена в законодательстве зарубежных государств. Варьируются также объем закрепляемых норм и их источник права.
В ряде стран порядок назначения на должность главы ВОФК и срок, на который он назначается, содержится в документе, возглавляющем иерархию нормативных правовых актов, - конституции.
Так, в конституции Индии, - пожалуй, одной из самых объемных в современном мире, - руководителю ВОФК посвящена отдельная глава V «Контролер и генеральный аудитор Индии». Согласно статье 148 Конституции2 он назначается приказом президента. Причем до вступления в должность он приносит присягу президенту или лицу, для этого назначенному.
Действующий Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г. 3, именуемый также «конституцией» содержит не только нормы о порядке назначения на должность главы ВОФК, но также определяет срок пребывания в должности и требования, предъявляемые к руководителю этого органа. Согласно статье 122 конституции Председатель Счетной палаты избирается по предложению Главного комитета Национального совета сроком на 12 лет; повторное избрание не допускается. Перед вступлением в должность он приносит присягу федеральному президенту. Председатель Счетной палаты не может входить в состав какого-либо представительного органа и в течение предшествующих четырех лет не должен быть членом федерального правительства или правительства одной из земель.
В соответствии с Законом о Счетной палате Австрии4 документы о назначении ее Председателя подписываются федеральным президентом и федеральным канцлером в день принятия присяги.
Другую группу составляют страны, в которых положения о главе ВОФК содержатся в органических и обычных законах. В ряде стран положения о руководителе ВОФК инкорпорированы в текст нормативных правовых актов о самом органе, в других существуют отдельные законы о главе ВОФК. Полагаем, что это связано со спецификой организации высшего контрольного ведомства.
Например, в Австралии действует Закон о Генеральном аудиторе, согласно которому Генеральный аудитор утверждается в должности Генерал-губернатором Австралии .
В соответствии с Законом о Федеральной счетной палате ФРГ6 Председатель избирается парламентом по представлению федерального правительства. Решение принимается большинством голосов путем проведения тайного голосования. Среди требований, предъявляемых к главе Федеральной счетной палаты - наличие квалификации, требуемой для должности судьи.
Процедуры назначения руководителя высшего органа аудита в зависимости от количества участвующих в них лиц можно подразделить на процедуры, в которых решение принимается одним субъектом (скажем, в Бельгии глава Счетной палаты назначается Палатой представителей, в Монголии - парламентом), и процедуры, где решение принимается двумя и более субъектами (например, процедура назначения Президента ВОФК Италии предусматривает издание указа Прези-
2 Конституция Индии//Конституции зарубежных стран. Учеб. пособие. Сост. В.В.Маклаков. Москва. Волтерс Клувер. 2006.
3 Закон о Федеральной счетной палате ФРГ/Конституции государств Европейского союза. Сб. под ред. Л.А.Окунькова. М.:НОРМА-ИНФРА. 1999.
4 www.ach.gov.ru/international/foreign/vofk/austria/law
5 Является официальным представителем монарха в Австралии (в настоящее время Королевой Австралии является Елизавета II) и главой исполнительной власти на территории Австралийского Союза.
6 Закон о Федеральной счетной палате ФРГ /Федеральная счетная палата/издание 4-ое, типография «Мекер Меркур Друк Гмбх». Кельн., 1995.
дента Республики на основании предложения Председателя Совета Министров после предварительного изучения мнения Президентского Совета, который является саморегулируемым органом магистратов ВОФК; Президент ВОФК Чехии назначается Президентом Республики по предложению Палаты депутатов).
В зависимости от степени участия субъектов конституционного права в процедуре назначения глав ВОФК можно говорить о следующих вариациях.
В ряде стран в процессе назначения руководителей высших органов аудита участвует парламент. Например, в Болгарии Председатель Счетной палаты избирается Народным Собранием. Президента Высшей контрольной палаты Республики Польша избирает Сейм (нижняя палата Парламента) с согласия Сената (верхней палаты). В Монголии Генеральный аудитор назначается Великим государственным хуралом по представлению Председателя Великого государственного хурала.
К другой группе относятся страны, в которых главы ВОФК назначаются органами исполнительной власти. Председатель Счетной палаты Франции назначается Советом Министров, Контролер и Генеральный аудитор Индии - Президентом, которому согласно конституции принадлежит исполнительная власть.
Третий вариант назначения главы ВОФК можно охарактеризовать как смешанный, поскольку он допускает участие и парламента, и органов исполнительной власти, а также главы государства. Причем соотношение в разных странах между указанными субъектами может быть различным.
В Китайской Народной Республике Всекитайское собрание народных представителей по представлению Премьера Государственного совета утверждает кандидатуру главного ревизора Государственного контрольно-ревизионного управления КНР. Председатель Китайской Народной Республики на основании решений Всекитайского собрания народных представителей назначает главного ревизора.
В Малайзии Генеральный аудитор назначается Верховным главой Федерации, именуемым Янг ди-Пертуан Агонгом, по совету Премьер-министра и после консультации с Советом Правителей.
В Соединенных Штатах Америки Конгресс создает на паритетных началах комиссию из представителей обеих палат с включением в ее состав представителя Президента. Комиссия предлагает Президенту кандидатуры. Президент выбирает наиболее подходящую на его взгляд кандидатуру, которая впоследствии должна быть утверждена Сенатом.
Генеральный контролер и аудитор Великобритании назначается королевой. Формальное назначение предваряет согласование кандидатуры претендента министром финансов и комитетом по бюджету Палаты общин, после чего премьер-министр страны представляет кандидата на голосование членов нижней палаты парламента. В случае положительного исхода голосования королева производит назначение.
С порядком назначения непосредственно связан вопрос о сроке полномочий главы ВОФК.
Одним из возможных вариантов является отсутствие указания на срок полномочий главы ВОФК, как, например, в Великобритании, где срок пребывания Генерального контролера и аудитора на этом посту законом не ограничен. Аналогичный порядок установлен в отношении Контролера и Генерального аудитора Индии. Президент Счетной палаты Италии не может быть уволен со своего поста, который он может поки-
нуть только добровольно или с наступлением пенсионного возраста.
В других странах установлен определенный срок полномочий главы ВОФК. В ряде случаев он закреплен в конституции, как, например, в Австрии, где он составляет 12 лет.
В других странах упоминание о сроке полномочий встречается в законах, регламентирующих деятельность ВОФК. В Канаде Генеральный аудитор назначается сроком на 10 лет без права повторного переизбрания. При этом в законе особо оговаривается, что Генеральный аудитор не может выполнять свои полномочия после достижения им 65-летнего возраста. В США глава ВОФК назначается на 15 лет, в ФРГ - на 12 лет, в Австралии - на 10 лет, в Болгарии - на 9 лет, в Израиле - на 7 лет, в Португалии - на 4 года.
Стоит также отметить, что в ряде стран допускается повторное назначение на пост главы ВОФК (Хорватия, Испания). Как правило, устанавливается определенное ограничение на замещение должности. Например, Генеральный аудитор Австралии назначается на 10 лет, при этом одно и то же лицо не может занимать этот пост дважды.
Законодательство других государств также устанавливает запрет на повторное замещение поста главы ВОФК (Австрия, Болгария, Израиль).
При назначении главы ВОФК следует учитывать, что законодательство устанавливает перечень требований, которым должен соответствовать кандидат на пост высшего органа аудита страны.
Как правило, это требования к возрасту, наличию гражданства и соответствующего образования, стажу работы. И все же у каждого государства свои особенности. Так, Президент Федеральной счетной палаты ФРГ должен иметь специальную квалификацию, требуемую для назначения на должность судьи, получить юридическое образование и сдать два государственных экзамена.
Лицо, назначаемое Генеральным аудитором Монголии, должно соответствовать следующим требованиям: быть гражданином Монголии, достигшим возраста 40 лет, при этом возраст не должен превышать предельный для государственного служащего; не должен иметь судимости, а также быть привлечен к уголовной ответственности; иметь образование в сфере экономики, финансов, бухгалтерии, права, государственного управления или других смежных областей; иметь опыт работы на государственной службе не менее 10 лет; не занимать никаких должностей и не работать в организациях, чья деятельность противоречит обязанностям Генерального аудитора Монголии, не иметь финансовой заинтересованности в предприятиях любого типа собственности и профессиональной направленности, а также в негосударственных организациях.
Среди требований, предъявляемых к главе ВОФК Австрии - запрет одновременно совмещать указанный пост и входить в состав какого-либо представительного органа. Более того, претенденты на эту должность не должны в течение предшествующих четырех лет входить в федеральное правительство или правительство одной из земель. Председатель Счетной палаты не может также участвовать в руководстве и управлении предприятиями, деятельность которых подлежит контролю со стороны Счетной палаты или направлена на получение прибылей.
Базовым документом практически для всех государств по вопросам внешнего государственного аудита является Лимская декларация руководящих прин-
ципов контроля7. Она не содержит четких рекомендаций о том, как должны назначаться члены8 высшего контрольного органа, и о сроках их полномочий. Статья 6 Лимской декларации определяет, что порядок назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего контрольного органа зависит от конституционного устройства страны. Вместе с тем отмечается, что независимость членов высшего контрольного органа должна быть гарантирована Конституцией.
В статье 14 также подчеркивается, что члены и сотрудники высшего контрольного органа должны иметь квалификацию и честность, необходимые для того, чтобы успешно выполнять возложенные на них обязанности, должное внимание следует уделять уровню теоретической подготовки, работоспособности и опыту работы по специальности.
Кроме того, к членам и сотрудникам ВОФК предъявляются повышенные моральные требования. В обобщенном виде они изложены Международной организацией высших органов аудита в Этическом кодексе9 -официальном перечне ценностей и принципов, которыми следует руководствоваться в работе. В частности, этическая формула Кодекса требует от всех лиц, вовлеченных в государственный аудит, быть честными, независимыми и объективными, соблюдать фактический и политический нейтралитет, не использовать свой официальный статус в личных целях, избегать отношений, влекущих риск коррупции или сомнения в их независимости и объективности.
В Российской Федерации порядок назначения на должность главы высшего органа финансового контроля - Председателя Счетной палаты Российской Федерации определяется статьей 103 Конституции Российской Федерации и принятым на ее основе Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», а также Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума).
Интересно, что в россии должность председателя счетной палаты российской федерации появилась раньше, чем сам орган. 17 января 1994 года государственная дума назначила на должность первого председателя счетной палаты российской федерации депутата государственная думы х.м.кармокова10 Обращает на себя внимание тот факт, что назначение первого председателя счетной палаты российской федерации проводилось на основании норм только конституции, поскольку на тот момент не существовало ни федерального закона «о счетной палате российской федерации», ни регламента государственной думы, содержащих положения о процедуре назначения на эту должность.
7 Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году//http://www.ach.gov.ш/ш/intematюnal/Nmskay/
8 Согласно статье 16 Лимской декларации членами считаются лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, т.е. - это члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов.
9 Этический кодекс ИНТОСАИ// http://www.ach.gov.ru
10 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О заместителях Председателя Государственной Думы, председателях и заместителях председателей комитетов Государственной Думы, председателе Мандатной комиссии Государственной Думы, Председателе Счетной палаты, Уполномоченном по правам человека» от 17 января 1994 года № 13-1 ГД//Ведомости ФС РФ, 1994, № 1, ст. 44.
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»11 был подписан Президентом Российской Федерации 11 января 1995 года, а Регламент Государственной Думы был принят 22 января 1998 года12.
За время существования Счетной палаты Российской Федерации порядок назначения на должность ее Председателя претерпел изменения. Первоначально Председатель Счетной палаты Российской Федерации назначался на должность Государственной Думой.
В 2004 году в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» были внесены измене-ния13. В настоящее время Председатель Счетной палаты Российской Федерации назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет.
Как отмечает С.М.Шахрай14, для упрочения независимости и повышения политического веса Счетной палаты Российской Федерации в процедуре ее образования участвуют не только избранный населением парламент, но и избранный всеобщим голосованием президент. Здесь работает своего рода «принцип двух ключей», происходит сложение воли двух избранных населением институтов. Президент вносит кандидатуру Председателя Счетной палаты Российской Федерации в палату Федерального Собрания, а Государственная Дума ее утверждает.
Требования к кандидату на пост Председателя Счетной палаты Российской Федерации закреплены в статье 5 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»15.
Итак, сравнительный анализ законодательства зарубежных государств позволяет говорить о разнообразии подходов к процедуре назначения глав ВОФК, что объясняется социально-экономическими и политическими особенностями каждой страны. Стоит отметить, что определенной закономерности между порядком назначения глав ВОФК и формой правления конкретного государства не прослеживается. Полагаем, что при рассмотрении вопроса о порядке назначения сле-
11 Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г.//Собрание законодательства Российской Федерации от 16 января 1995 г., № 3, ст.167.
12 Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-
II ГД//Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 1998, № 7, ст. 801.
13 Федеральный закон от 1 декабря 2004 г. № 145-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации от 6 декабря 2004 г. № 49 ст. 4844
14 Интервью Руководителя аппарата Счетной палаты С.М.Шахрая информационному агентству «Интерфакс» («Интерфакс», 14 января 2010 года).
15 Председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Председатель Счетной палаты не может состоять в родственных отношениях с Президентом Российской Федерации, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства Российской Федерации, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Председателем Следственного комитета Российской Федерации, Председателем Конституционного Суда Российской Федерации, Председателем Верховного Суда Российской Федерации и Председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
дует учитывать, например, особенности взаимоотношений между парламентом и правительством, а также статус самих высших органов аудита. Представляется ненужным приводить законодательство государств к единому знаменателю, взяв за основу какую-либо определенную модель. Важно, чтобы требования, предъявляемые к кандидатам на пост главы ВОФК, срок их полномочий, а также сама процедура назначения были направлены на обеспечение независимости главы ВОФК и возможности для его стабильной работы.
Список литературы:
I. Степашин С.В. Конституционный аудит. М: Наука. 2006. С. 539
2. Интервью Руководителя аппарата Счетной палаты С.М.Шахрая информационному агентству «Интерфакс» («Интерфакс», 14 января 2010 года).
3.Конституции зарубежных стран. Учеб. Пособие. Сост. В.В.Маклаков. Москва. Волтерс Клувер. 2006.
4. Конституции государств Европейского союза. Сб. под ред. Л.А.Окунькова. М.:НОРМА-ИНФРА. 1999.
4. Закон о Федеральной счетной палате ФРГ//Издание 4-ое, типография «Мекер Меркур Друк Гмбх». Кельн., 1995.
5. Закон о Счетной палате Австрии //www.ach.gov.ru/internati опаІ/Югеідп/уоА^аиБМа/^
6. Этический кодекс ИНТОСАИ //http://www.ach.gov.ru
7. Лимская декларация руководящих принципов контроля http://www.ach.gov.ru/ru/international/limskay/
8. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-Федерального закона//Собрание законодательства Российской Федерации от 16 января 1995 г., № 3, ст.167.
9. Федеральный закон от 1 декабря 2004 г. № 145-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации от 6 декабря 2004 г. № 49 ст. 4844
10. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О заместителях Председателя Государственной Думы, председателях и заместителях председателей комитетов Государственной Думы, председателе Мандатной комиссии Государственной Думы, Председателе Счетной палаты, Уполномоченном по правам человека» от 17 января 1994 года № 13-І ГД//Ведомости ФС РФ, 1994, № 1, ст. 44.
II. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-11 Г «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 1998, № 7, ст. 801.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья посвящена исследованию ряда аспектов правового положения руководителя высшего органа финансового контроля. Автор на основании проведенного исследования законодательства ряда зарубежных государств освещает такие вопросы, как порядок назначения главы высшего органа финансового контроля, срок его полномочий и требования, предъявляемые к кандидатам на этот пост.
Обращение к исследованию указанных элементов, характеризующих политико-правовое положение главы ВОФК, а также влияющих на обеспечение его независимости, представляется актуальным.
Значимость работы заключается в изложении существующих подходов регулирования указанных аспектов, вариантов их закрепления в нормативных правовых актах, а также в выявлении определенных закономерностей по данной проблематике. В статье
приводятся положения, которые содержатся по данной тематике в документах ИНТОСАИ.
Научная новизна работы заключается в комплексном рассмотрении процедуры назначения на пост главы высшего органа государственного аудита с использованием разнообразных критериев (положение, занимаемое главой ВОФК в национальных системах; источники права, регулирующие данный вопрос; количество, состав и степень участия субъектов в процедуре назначения и др.).
В статье отмечается, что порядок назначения на должность глав ВОФК различен и определенной закономерности между ним и формой правления конкретного государства не прослеживается. При рассмотрении вопроса о порядке назначения следует учитывать, например, особенности взаимоотношений между парламентом и правительством, а также статус самих высших органов аудита.
Автором подчеркивается, что требования, предъявляемые к кандидатам на пост главы ВОФК, срок их полномочий, а также сама процедура назначения должны быть направлены на обеспечение независимости главы ВОФК и возможности для его стабильной работы.
Статья отличается высокой информативностью и представляет определенный научный интерес, как с точки зрения теоретических, так и практических задач.
Рецензируемая статья заслуживает публикации в научном издании, включенном в Перечень ВАК Минобрнауки России.
Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, профессор
д.ю.н. С.М.Шахрай
