CC BY
1021
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
30 (267) - 2014
УДК 336.6
формирование высшего
контрольного органа — зарубежный опыт и законодательство российской федерации
А. Г. ЛУКИН,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры общего и стратегического менеджмента E-mail: Lagufk@mail.ru Самарский государственный университет
В настоящее время в научном сообществе Российской Федерации активно ведется полемика о том, нужен ли стране высший орган государственного финансового контроля, и если нужен, то какой из существующих органов государственного финансового контроля лучше подходит на эту роль. В настоящей работе предлагается изменить подход и рассмотреть эту проблему с точки зрения общества, которое само должно определиться не столько с тем, какой государственный орган будет осуществлять контроль, сколько с тем, какая ветвь власти будет представлять его интересы и реализовывать информацию высшего контрольного органа. Такой подход обосновывается рассмотрением зарубежного опыта по формированию и организации деятельности высших контрольных органов в наиболее развитых странах.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, органы государственного финансового контроля, Лимская декларация
За рубежом развитие теории и практики государственного финансового контроля (далее — ГФК) определяется двумя факторами: опытом национального государственно-правового развития и принципами Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в рамках Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. (далее — Лимская декларация)[13].
Государство, принявшее за основу принципы Лимской декларации [10], соглашается с постулатами, принятыми международным сообществом при обобщении исторического опыта организации и осуществления ГФК, из которых и вытекают эти принципы. Прямого указания на формулировку постулатов в декларации нет, однако они вытекают из текста самой декларации. Основные из них можно сформулировать следующим образом:
1) заинтересованным пользователем информации о деятельности ГФК выступает гражданское общество;
2) общество и государство устанавливают модель организации и правила осуществления ГФК (как внешнего, так и внутреннего) и закрепляют их в конституции и других законодательных и правовых актах;
3) государство, взяв на себя обязанность управления общественными централизованными финансами, несет ответственность перед обществом за правильность и эффективность их использования;
4) в финансовой деятельности государства и его структур не должно быть направлений, изъятых из системы контроля;
5) контрольные органы (как внешние, так и внутренние) должны быть максимально независимы от проверяемых ими государственных структур;
-► Формирование государственныхорганов
----► Каналы поставки информации ГФК
Рис. 1. Общая модель ГФК, предложенная Лимской декларацией
Внутренний контроль
6) контрольные органы не несут ответственности за ошибки, допущенные проверяемыми;
7) меры по результатам контроля должны принимать сами руководители проверенных организаций. Контрольные органы могут давать рекомендации по устранению выявленных нарушений и недостатков или обращаться в компетентные органы с требованием о применении таких мер.
К сожалению, в принципах ГФК, принятых Лимской декларацией, нет указаний относительно заинтересованного пользователя информации государственного финансового контроля. Все внимание в документе сосредоточено на деятельности контрольных органов, хотя из контекста принципов ясно следует мысль о том, что государство должно четко определить ветвь власти, которая будет представлять интересы народа в вопросах финансового контроля за формированием и использованием общественных финансов. Отсутствие такого указания приводит к тому, что государственная власть имеет возможность формально подходить к организации деятельности как высшего, так и иных контрольных органов, что сводит на нет весь смысл финансового контроля.
Как следует из принципов ГФК, принятых Лимской декларацией, данным документом предлагается следующая общая модель организации ГФК в государстве (рис. 1).
Благодаря такой модели, народ осуществляет финансовый контроль за деятельностью наемных управляющих (правительства) через свои, как правило, выборные или судебные органы. Это так называемый внешний контроль [10, ст. 3]. Главной
целью внешнего контроля, осуществляемого высшим контрольным органом, является предоставление информации ветви власти, олицетворяющей заинтересованного пользователя — народ — об уклонениях исполнительной власти от исполнения целей и функций государства. Для этого Лимской декларацией предлагается наделить высший контрольный орган исключительными полномочиями и реальной независимостью, подчинив их деятельность только закону [10, разд. II].
В качестве власти, представляющей народ страны, может выступать любая из ее ветвей, определенных Конституцией. В зависимости от того, какой ветви власти общество делегирует полномочия заинтересованного пользователя, выделяют три модели ГФК: парламентский, административный и судебный финансовый контроль [20]. К сожалению, в настоящее время применение той или иной модели связывают, прежде всего, с государственным органом, который формирует высший контрольный орган, а не с представлением интересов народа.
Хотя прямого указания на это в Лимской декларации нет, как правило, та ветвь власти, которая формирует высший контрольный орган, и выступает гарантом его независимости от исполнительной власти, чья деятельность подвергается контролю [10, ст. 9]. Именно эта ветвь власти должна содержать все признаки, отличающие заинтересованного пользователя, а именно [11]:
— непосредственно участвовать в процессе государственного регулирования экономических и финансовых процессов в стране;
— иметь закрепленные конституцией и законодательством контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти;
— иметь полномочия по формированию высшего контрольного органа и получения доступа к любым его источникам информации;
— иметь реальные рычаги влияния на исполнительную ветвь власти для обеспечения контроля за выполнением решений и рекомендаций высшего контрольного органа, а также для обеспечения его независимости.
Конечно, главное условие — заинтересованность ветви власти в соблюдении интересов народа и общества. При этом, как показывает история развития ГФК в зарубежных странах, возложение на ветвь власти полномочий по формированию высшего контрольного органа и обязанности по рассмотрению и принятию мер по информации финансового контроля значительно повышает ответственность как самой контролирующей власти, так и исполнительной власти, чья деятельность контролируется. Если хотя бы одно из этих условий не соблюдается, то это грозит резким снижением эффективности и результативности деятельности высшего контрольного органа.
Значительное внимание за рубежом уделяется организации ГФК. Больше того, многие ученые связывают создание системы ГФК в своих странах с дальнейшим усилением и совершенствованием государственного управления. Основными проблемами, которые должны быть решены при формировании высшего контрольного органа, являются следующие:
1) кто будет выступать в качестве заинтересованного пользователя информацией ГФК;
2) как обеспечить независимость высшего контрольного органа таким образом, чтобы, с одной стороны, не создать неподконтрольного никому государственного ведомства, а с другой — повысить объективность и эффективность его деятельности.
Исполнительная власть также может осуществлять как внешний, через создание специализированных, подчиненных только главе исполнительной власти или одному из министров (как правило, министру финансов), так и внутренний финансовый контроль, через специализированные подразделения, подчиненные исключительно руководителю организации, внутри которой она создана [10, ст. 3]. Главной целью финансового контроля за исполни-
тельной властью является выявление отклонений от принятых ею стандартов и правил и информирование об этом правительства страны.
В случае создания внешних контрольных органов в рамках исполнительной власти необходимо решить вопрос о разделении полномочий и сфер деятельности, чтобы избежать излишнего давления финансового контроля на экономическую деятельность Правительства и связанных с подобной системой контроля дополнительных финансовых затрат. С другой стороны, необходимо создать из высшего контрольного органа, внешних и внутренних контрольных органов исполнительной власти единую систему. Лимская декларация предлагает решить эту проблему через разделение финансового контроля на предварительный контроль и контроль «по факту» [10, ст. 2]. Рассмотрим подробнее способы решения этих проблем на примерах развитых стран.
Государственный финансовый контроль в США. В соответствии с конституцией страны высшие органы государственной власти представлены в виде законодательной (Конгресс), исполнительной (президент) и судебной (Верховный суд и нижестоящие суды) ветвей власти [6, ст. I, II, III].
Взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти основаны на системе сдер-жек и противовесов. Это означает, что президент страны наделен широкими полномочиями, однако он самостоятельно осуществляет их лишь в отношении федеральных органов исполнительной власти. Конгресс США и Верховный суд независимы от президента и выступают равноправными партнерами во всех политических взаимоотношениях. В результате ни один президент США за всю историю данного государства не смог существенно повлиять на какие-либо вопросы внутренней или внешней политики, не заручившись поддержкой парламентского большинства. При этом за деятельностью всех высших органов власти, включая президента, осуществляется контроль со стороны всех общественно-политических сил: крупных предпринимателей, общественных организаций, профсоюзов, средств массовой информации, свободных от правительственной цензуры [24].
Президент США независим от Конгресса, поскольку и тот и другой получают власть напрямую от народа путем демократических всеобщих выборов. Президент не может распустить Конгресс, а Конгресс не может отправить в отставку правитель-
ство. Хотя назначение высших должностных лиц исполнительной власти является исключительной прерогативой президента, верхняя палата Конгресса (Сенат) имеет право утвердить или не утвердить предложенную президентом кандидатуру. Кроме того, Конгресс США обладает всей полнотой законодательной власти, принимая законы, которые обязательны для исполнения всеми должностными лицами, в том числе президентом. При этом законодательная власть Конгресса сдерживается правом президента наложить на закон вето, преодолеваемое 2/3 голосов Конгресса, а также правом Верховного суда США признать неконституционным любой закон.
Исходя из этих положений конституции США, а также учитывая, что президент страны является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти, в США в 1921 г. был создан высший контрольный орган — главное контрольно-финансовое управление США (Government Accountability Office, GAO), возглавляемое главным контролером США (Comptroller General of the United States). В соответствии с общим бухгалтерским законом 1921 г., которым и создан этот орган, основной целью главного контрольно-финансового управления США является консультирование президента США и Конгресса США по вопросам улучшения состояния экономики страны и эффективности расходования государственных средств [26].
Таким образом, в качестве заинтересованного пользователя в США выступают и законодательная ветвь власти, и президент, как руководитель государства, одновременно, хотя официально главное контрольно-финансовое управление США является органом Конгресса. Высший контрольный орган ежегодно готовит более 900 докладов (отчетов) о формировании, использовании и соблюдении порядка расходования государственных финансов, адресованных как президенту, так и Конгрессу. Эти доклады (отчеты) ложатся в основу государственных решений, при этом при определении результатов деятельности главного контрольно-финансового управления США учитывается сумма экономического эффекта, определяемая отношением суммы, которая была выручена в результате его деятельности в федеральный бюджет, к сумме затрат на его содержание. Например в 2007 г. на каждый вложенный доллар деятельность Главного контрольно-финансового управления США принесла стране прибыль 114 долл. [9].
Основная задача главного контрольно-финансового управления США состоит не в том, чтобы самостоятельно пресекать нарушения законодательства (включая устранение нецелевого либо неэффективного использования федеральных финансов), а в том, чтобы объективно и своевременно информировать президента, Конгресс и другие органы власти о фактах, которые могут негативно повлиять на финансовую систему и исполнение федерального бюджета США. Принятие решений и изменений приоритетов федеральной государственной политики остается за органами законодательной и исполнительной власти США [8].
Независимость главного контрольно-финансового управления США достигается через назначение главного контролера США на длительный срок — 15 лет, при этом его кандидатура выбирается президентом США из списка, предоставляемого комиссией, сформированной Конгрессом. Это должны быть профессионалы, которые не входят ни в одну из партий и не являются их сторонниками. Кандидатуру назначенного президентом главного контролера США утверждает Сенат. Отстранить главного контролера США от занимаемой должности ни президент, ни Конгресс самостоятельно не могут. Отстранить от должности его могут по решению Конгресса США в связи с импичментом, т.е. с соблюдением специальной процедуры и на строго оговоренных условиях, или по совместному (обоюдному) решению в связи со специфическими причинами.
Такая независимость позволяет главному контролеру США открыто и объективно готовить материалы для заинтересованного пользователя, не оглядываясь на чины и звания. Так, например, главный контролер США Д. Уолкер в 2007 г. открыто в прессе критиковал финансовую деятельность правительства США и призывал изменить его финансовую политику, прогнозируя в противном случае кризисную ситуацию в экономике страны [2].
С созданием главного контрольно-финансового управления США связывают дальнейшее совершенствование государственного управления. Так, Дж. Сандкуист писал, что окончательное оформление современной президентской власти в США началось именно 10 июня 1921 г., в день, когда президент У. Гардинг подписал так называемый «общий бухгалтерский закон» [28]. И это не просто слова. Правильное отношение к финансовому контролю заставляет заинтересованного пользователя более
.....Формирование выборных органов власти
-► Формирование государственных органов
----► Каналы поставки информации ГФК
Рис. 2. Пользователи информации ГФК в США
ответственно подходить к формулировке правил и стандартов финансовой деятельности, избегать двойных стандартов в руководстве и управлении. По тому, как заинтересованный пользователь относится к финансовому контролю, можно судить о его намерениях в отношении деятельности всего субъекта хозяйствования. Так, собственнику или наемному руководителю, не заинтересованному в длительном существовании и развитии своего предприятия, который преследует собственные цели, отличные от миссии возглавляемого им субъекта хозяйствования, финансовый контроль будет всегда выступать помехой, а не помощником [12].
Главное контрольно-финансовое управление США официально подчиняется Конгрессу и президенту США как руководителю государства и выполняет в основном надзорные функции. Именно поэтому президент, уже как глава исполнительной власти, имеет свои органы финансового контроля, среди которых можно выделить институт генеральных инспекторов и административно-бюджетное управление при исполнительном управлении президента [22]. Таким образом, президент дополнительно к информации главного контролера США является заинтересованным пользователем
информацией контрольных финансовых органов исполнительной власти, что позволяет наладить взаимодействие между двумя уровнями контроля, обмен информацией между ними и, как следствие, увеличивает эффективность ГФК.
Отдельного внимания заслуживает институт генеральных инспекторов. Это, по сути, агенты президента и Конгресса США, встроенные в систему исполнительной власти страны. Созданный законом «О Генеральном инспекторе» от 1978 г., институт генеральных инспекторов является одной из немногочисленных структур в правительстве США, подотчетных президенту и Конгрессу страны. Считается, что создание этого института значительно повысило ответственность исполнительной власти в стране [25]. Генеральных инспекторов назначает президент страны из числа профессионалов, которые отбираются по принципам равенства, объективности и по проявленным способностям, невзирая на их партийную принадлежность [27] (рис. 2).
С 1990 г. в обязанность генеральных инспекторов вменен обязательный аудит финансовой отчетности органов исполнительной власти, для проведения которого они имеют право привлекать коммерческие аудиторские фирмы [4]. Тем самым
генеральным инспекторам предоставлена возможность осуществлять контроль за качеством работы собственных аппаратов, чередуя их проверки с проверками независимых аудиторов и сравнивая результаты этих проверок.
Таким образом, в США в качестве заинтересованного пользователя информацией высшего контрольного органа выступают Конгресс и президент страны как глава государства. При этом президент как глава исполнительной власти является заинтересованным пользователем информацией как ведомственного, так и вневедомственного финансового контроля.
Государственный финансовый контроль в ФРГ. Законодательство ФРГ представляет иную модель организации государственного финансового контроля. В отличие от США в этой стране высшая власть основана на принципе рационализированного парламентаризма. Нижняя палата парламента, Бундестаг — единственный высший государственный орган, который избирается народом на основе всеобщего, прямого тайного голосования и является представителем интересов всех граждан [7, ст. 38].
Президент ФРГ избирается федеральным собранием, основу которого составляет Бундестаг, к которому добавляется равное число представителей земель [7, ст. 54]. Любые правовые акты президента, за исключением некоторых, касающихся отде-
льных вопросов процедурного характера, требуют контрасигнатуры (подтверждения правомочности) канцлера ФРГ [7, ст. 5 8]. Именно поэтому в качестве заинтересованного пользователя президент страны рассматриваться не может (рис. 3).
Парламент ФРГ осуществляет финансовый контроль за формированием и использованием общественных финансов через специально созданный для этих целей бюджетный комитет Бундестага и комиссию по ревизии отчетности при этом комитете.
Именно поэтому конституцией ФРГ высшим контрольным органом определена федеральная счетная палата, которая является высшим независимым федеральным органом финансового контроля, подчиненным только закону [7]. О результатах своей деятельности федеральная счетная палата обязана информировать правительство и парламент страны (Бундестаг и Бундесрат) [7, ст. 114]. Таким образом, избранные народом представители поручили федеральной счетной палате решать задачу по осуществлению квалифицированного внешнего финансового контроля за управлением государственными финансовыми средствами, и в частности за бюджетом страны.
Независимость федеральной счетной палаты ФРГ достигается за счет назначения президента и вице-президента на период, превышающий период полномочий любого высшего органа государствен-
Народ ФРГ
-► Формирование государственных органов
----► Каналы поставки информации ГФК
Рис. 3. Пользователи информации ГФК в ФРГ
ной власти страны, — 12 лет [16, § 3]. Кроме того, членам федеральной счетной палаты ФРГ предоставляется статус федеральных судей. Президента и вице-президента федеральной счетной палаты выбирают Бундестаг и Бундесрат независимо друг от друга, а назначает на должность федеральный президент [16, § 5]. При этом отстранить от занимаемой должности президента или вице-президента счетной палаты можно только по основаниям, которые применяются к судьям высшей судебной инстанции, т.е. ни президент, ни парламент, ни канцлер ФРГ открыто повлиять на их отстранение не могут [16, § 3].
Членов федеральной счетной палаты ФРГ назначает на должность федеральный президент по предложению президента федеральной счетной палаты ФРГ. К ним также относятся положения о применении дисциплинарной и иной ответственности как к высшим судебным чиновникам.
В соответствии с бюджетным законодательством Германии «вся хозяйственная деятельность федерации и земель, включая ту, которая связана с имуществом и предприятиями особого назначения, контролируется и проверяется счетной палатой» [18, § 42]. Правительство ФРГ осуществляет финансовый контроль через министерство финансов и его территориальные органы, которое, в свою
очередь, реализует расходные полномочия в части кассового исполнения федерального бюджета и администрирования всех доходов, поступающих в казну государства [13].
Таким образом, в ФРГ в качестве заинтересованного пользователя от имени народа выступают парламент страны и ее канцлер. Они наделены всеми правами и полномочиями, которые позволяют им действенно и эффективно оказывать влияние на процесс использования бюджетных средств государства. При этом высший контрольный орган, который подотчетен парламенту, является фактически единственной государственной структурой, осуществляющей государственный финансовый контроль средств бюджетов.
Государственный финансовый контроль в Великобритании. В отличие от США и ФРГ в Соединенном Королевстве главой государства является монарх, который делегирует свои полномочия по управлению государством парламенту и премьер-министру страны. При этом в полномочия парламента входит контроль за деятельностью правительства, для чего в составе палаты общин формируются специальные постоянно действующие комитеты по отраслям управления.
Именно поэтому подчинение высшего контрольного органа — национальной счетной палаты
.....^ Формирование выборных органов власти
-► Формирование государственных органов
----► Каналы поставки информации ГФК
Рис. 4. Пользователи информации ГФК в Великобритании
во главе с генеральным контролером и аудитором парламенту — закономерно, учитывая, что обращение к данной модели произошло после анализа результатов административной модели управления в 1983 г. Причиной такого перехода стала возникшая необходимость обеспечения большей независимости высшего контрольного органа от исполнительной власти.
С принятием решения о подчинении высшего контрольного органа парламенту Великобритании главный контролер и аудитор (в одном лице) приобрел статус члена нижней палаты парламента. Он назначается парламентом по ходатайству премьер-министра, согласованному с главой комитета нижней палаты парламента по финансовому контролю [17, ч. 1, ст. 1, п. 1]. Главный контролер и аудитор формирует национальную счетную палату, которая действует от его имени [17, ч. 1, ст. 3, п. 6] (рис. 4).
В целях организации постоянного взаимодействия генерального контролера и аудитора и парламента Великобритании формируется комитет по финансовому контролю палаты общин. На заседаниях комитета рассматриваются материалы, предоставленные генеральным контролером и аудитором, приглашаются и заслушиваются представители проверенных организаций и члены национальной счетной палаты, проводившие проверку. Результаты проработки контрольных материалов выносятся на ежегодное обсуждение палаты общин, а в случае необходимости более частых обсуждений комитет инициирует рассмотрение доклада на очередной сессии палаты общин [1]. Деятельность генерального контролера и аудитора контролирует комиссия, формируемая при нижней палате парламента, в состав которой входят глава комитета по финансовому контролю, президент палаты общин и 7 депутатов палаты [17, ч. 1, ст. 2].
Ведомство генерального контролера и аудитора является мощной централизованной системой, которая занимается как текущим, так и последующим финансовым контролем. Генеральный контролер и аудитор осуществляет санкционирование выделения государственных средств центральным правительственным учреждениям и другим государственным органам, а также заверяет счета всех правительственных учреждений и широкого круга государственных органов и докладывает парламенту. Кроме того, он проводит ревизию более 600 счетов в год и составляет более 50 докладов по ре-
зультатам проверок эффективности и экономности использования бюджетных средств [21].
Как видно из рис. 4, заинтересованным пользователем информации высшего контрольного органа выступает парламент Великобритании, а именно — палата общин. В соответствии с наделенными полномочиями парламент в общем отвечает критериям заинтересованного пользователя и в состоянии влиять на работу правительства страны в случае, если оно допустит отклонения от интересов общества.
Таким образом, формирование высшего контрольного органа в различных странах имеет как свои особенности, так и сходные черты. Во всех странах заинтересованным пользователем информацией высшего контрольного органа выступают наиболее влиятельные ветви государственной власти, которые в соответствии с конституцией имеют возможность влиять на политику и действия исполнительной власти, а также непосредственно взаимодействуют с высшим контрольным органом и (или) содержат структурные подразделения, которые осуществляют такое взаимодействие (табл. 1).
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации. С началом рыночных преобразований Россия отказалась от теории народнохозяйственного контроля как не соответствующей новым экономическим реалиям, однако не восприняла и положений Лимской декларации. Судя по всему, отсутствие закрепленной в Конституции РФ нормы, определяющей, кто же будет выступать в качестве заинтересованного пользователя от имени общества, а также кто будет осуществлять полномочия высшего контрольного органа, привело к тому, что в российском государстве фактически нет заинтересованного пользователя информацией ГФК.
Что позволяет сделать такой вывод? Считается, что закрепление в Конституции РФ [5] основных принципов, присущих всей деятельности государства, а именно: законности (ст. 15, п. 2); федерализма (ст. 11); единства финансовой политики (ст. 114); гласности (ст. 15, п. 3); участия граждан в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления (ст. 32) и иных, позволяют обеспечить выполнение органами государственной власти воли народа, в том числе и в области государственных финансов. Наверное, поэтому в Основном Законе РФ ничего не сказано о высшем финансовом контрольном органе страны и, соответственно, о
Таблица 1
Заинтересованные пользователи информации высшего контрольного органа в США, ФРГ и Великобритании
Страна Учредительный акт Заинтересованные пользователи Высший контрольный орган Статус высшего контрольного органа
США «Общий бухгалтерский закон» 1921 г. (Budget and Accounting Act) Конгресс США. Президент США Главный контролер США. Главное контрольно-финансовое управление США Главный контролер США выбирается президентом и утверждается Сенатом США на 15 лет
ФРГ Конституция ФРГ (ст. 114). Закон о бюджетных принципах (§55 и др.). Закон о Федеральной счетной палате Бундестаг Бюджетный комитет бундестага. Канцлер ФРГ Федеральная счетная палата Все члены ФСП обладают статусом судей, президент ФСП назначается президентом ФРГ на 12 лет
Великобритания Национальный конституционный акт «О финансовом контроле» 1983 г. (National Audit Act, 1983) Палата общин парламента. Комитет по финансовому контролю палаты общин. Комиссия по финансовому контролю при палате общин Генеральный контролер-аудитор. Национальная счетная палата Генеральный контролер-аудитор является членом палаты общин
степени его независимости, как это рекомендует Лимская декларация [10, ст. 5].
Тем не менее в соответствии с Конституцией РФ народ как единственный источник власти (ст. 3, п. 1) осуществляет свободные выборы и, соответственно, непосредственно поручает контроль за соблюдением своих интересов президенту страны и нижней палате парламента — Государственной Думе (ст. 3, п. 3). В числе таких полномочий и осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти. Сравнение полномочий в отношении влияния на правительство со стороны выборных органов власти в России приведено в табл. 2.
Если исходить из конституционных полномочий при рассмотрении кандидатуры на роль заинтересованного пользователя информацией ГФК, то гораздо предпочтительнее выглядит Президент РФ. Он не входит в структуры ни одной из ветвей власти, создавая фактически самостоятельную ветвь, которая находится над тремя другими (законодательной, исполнительной, судебной), при этом в его обязанности входит организация взаимодействия между ними. Кроме того, он определяет основные направления политики, выражая волю народа, и наделен полномочиями формировать органы исполнительной власти и отрешать высших чиновников от должности. Президент имеет право непосредственно влиять на все процессы, происходящие в недрах законодательной и исполнительной ветвей власти. Наконец, он наделен полномочиями издавать свои нормативные и правовые акты, ко-
торые имеют силу закона. Помимо полномочий, вытекающих из Конституции РФ, Президент РФ может регулировать бюджетные полномочия участников бюджетного процесса, являющихся органами федеральной власти [3, ст. 152, п. 2].
Полномочия Парламента РФ гораздо уже, он оформляет управленческие решения Президента и Правительства РФ в законодательные акты, может высказать свое неодобрение деятельностью Правительства и Президента РФ с соблюдением строго определенных процедур, согласиться или не согласиться с деятельностью правительства, заслушав его отчет, правда, без каких-либо правовых последствий.
Тем не менее, несмотря на все вышесказанное, в Российской Федерации была принята именно парламентская модель организации ГФК и формирования высшего контрольного органа. Президент РФ не обязан рассматривать материалы ГФК и принимать по ним какое-либо решение, а высший контрольный орган не наделен полномочиями обращаться к президенту со своими выводами и рекомендациями. Президент РФ участвует только в формировании Счетной палаты, предлагая парламенту кандидатуры ее председателя, его заместителя и аудиторов или внося в парламент представление о досрочном их освобождении по основаниям, указанным в законе о Счетной палате, т.е. он фактически выключен из системы ГФК.
Обязанности по контролю за составлением и исполнением федерального бюджета закреплены
Таблица 2
Сравнительный анализ конституционных полномочий, позволяющих осуществлять влияние на деятельность Правительства РФ со стороны Президента и Парламента РФ
Функция Выборный орган власти
Президент РФ Парламент РФ
Конституционные полномочия Обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти [5, ст. 80]. Определяет основные направления внутренней и внешней политики государства [5, ст. 80], обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства [5, ст. 84]. Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации [5, ст. 83], а в случае несогласия Думы с кандидатурой Председателя Правительств наделен полномочиями ее распустить и назначить главу Правительства своим решением [5, ст. 111]. Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации [5, ст. 83]. Принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации [5, ст. 83]. Принимает решение о согласии или несогласии с вотумом недоверия Правительству страны со стороны Парламента, а в случае несогласия с вотумом недоверия наделен полномочиями распустить Государственную Думу [5, ст. 117]. Назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров [5, ст. 83]. Обладает законодательной инициативой, подписывает и обнародует федеральные законы [5, ст. 84]. Издает обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации и не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам указы и распоряжения [5, ст. 90] Дает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства [5, ст. 103]. Наделен полномочиями по решению вопроса об объявлении недоверия Правительству Российской Федерации [5, ст. 103]. Ежегодно заслушивает отчет Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности [5, ст. 103]. Рассматривает и принимает разработанные Правительством Российской Федерации законы об утверждении федерального бюджета и об исполнении федерального бюджета за соответствующий период [5, ст. 114]. Наделен правом законодательной инициативы [5, ст. 104]
за Парламентом РФ. Он рассматривает и принимает законы о федеральном бюджете на соответствующий период и об исполнении федерального бюджета за отчетный период, которые разрабатываются Правительством. В составе Государственной Думы сформирован комитет по бюджету и налогам, в ведение которого входит рассмотрение отчетов Счетной палаты РФ, которые она представляет в Парламент РФ в соответствии с законодательством [23]. Парламент с участием Президента РФ формирует на паритетных между палатами основах орган по контролю за исполнением федерального бюджета — Счетную палату [5, ст. 101], отчет о работе которой заслушивается один раз в год.
Как следует из полномочий Парламента РФ, к каким бы то ни было серьезным последствиям для Правительства РФ такая деятельность парламента не ведет. В крайнем случае объявляется вотум недо-
верия Правительству РФ, который может привести к роспуску самого Парламента, если президент не согласится с его мнением. Соответственно, и информация Счетной палаты РФ остается невостребованной.
Учитывая, что в Конституции Российской Федерации нет указания на статус, основы деятельности и порядок формирования Счетной палаты, регулирование ее деятельности осуществляется на основании законодательства страны. Созданная в Российской Федерации система государственного регулирования, в том числе и деятельности Счетной палаты, является многоуровневой. В идеале такая система должна рассматривать регулируемый вопрос от общего к частному. Если следовать созданной схеме регулирования, то на первом уровне, согласно Конституции РФ, Счетная палата является органом, создаваемым для контроля со стороны Парламента
за исполнением федерального бюджета [5, ст. 101, п. 5]. На втором уровне — в Бюджетном кодексе РФ — Счетная палата рассматривается как один из органов государственного (муниципального) контроля, предназначенный для осуществления внешнего финансового контроля [3, ст. 157, 265]. И только на третьем уровне, в законе о Счетной палате, ей присвоен статус высшего органа внешнего ГФК [15, ст. 2].
Результаты своей деятельности Счетная палата доводит до Парламента РФ в виде ежеквартальных оперативных отчетов об исполнении федерального бюджета [15, ст. 19] и ежегодного отчета о своей работе, которые также доводятся и до Правительства РФ и должны быть опубликованы в средствах массовой информации [15, ст. 31]. Однако Парламент РФ не владеет рычагами воздействия на Правительство, а последнее не обязано рассматривать материалы Счетной палаты и принимать по ним меры. Таким образом, цель формирования Счетной палаты РФ, декларированная в Законе о ней, — «...обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля)» [15, ст. 1, п. 2] — остается недостижимой.
При этом полномочия и задачи Счетной палаты РФ увеличиваются по мере понижения уровня регулирования. Если в соответствии с Конституцией Российской Федерации основным предназначением Счетной палаты является контроль за исполнением федерального бюджета [5, ст. 101], то в законе о Счетной палате в ее задачи входит и борьба с коррупцией [15, ст. 5].
К сожалению, наделение Счетной палаты РФ дополнительными полномочиями создает необходимость дополнительных затрат на их реализацию, но не ведет к положительному эффекту. Ведь заинтересованного пользователя в информации, которая с таким трудом добывается аудиторами Счетной палаты, как было сказано, нет, и весь их труд остается невостребованным.
Об этом свидетельствуют и результаты работы Счетной палаты, которые ежегодно публикуются в официальном отчете. В качестве иллюстрации можно рассмотреть процесс реализации предложения Счетной палаты РФ о разделении полномочий между ней и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзором) через введение в Бюджетный кодекс РФ понятий внешнего и внутреннего
контроля в соответствии с требованиями Лимской декларации. Впервые это предложение прозвучало в отчете в адрес Федерального Собрания РФ в 2004 г., и из года в год повторялось почти без изменений до 2012 г. [19]. Реализация этого предложения осуществилась только с 1 января 2014 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ [14]. Также и иные предложения Счетной палаты в адрес Парламента и Правительства РФ по пересмотру правил осуществления ГФК, использования государственных финансов, введения санкций за наиболее часто повторяющиеся нарушения и т.д., как правило, не находят своего отражения в изменении законодательства и влияния на деятельность органов государственной исполнительной власти. На информацию Счетной палаты оперативно реагируют только правоохранительные органы, когда получают материалы с явными признаками совершенных преступлений.
Как уже говорилось, Счетная палата является не высшим контрольным органом, а высшим органом внешнего государственного аудита (контроля) [15, ст. 2]. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к внешним контрольным органам относятся помимо Счетной палаты РФ контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [3, ст. 265, п. 2]. Однако ни в Бюджетном кодексе РФ, ни в Законе о Счетной палате РФ не обозначено верховенство последней над контрольно-счетными органами. Их взаимоотношения строятся на договорной основе [15, ст. 13, п. 1, подп. 22], и в полномочия Счетной палаты РФ входит оказание помощи контрольно-счетным органам по их просьбе, в том числе методологической, организационной, в подготовке кадров и т.д. [15, ст. 14, п. 1, подп. 7-9].
Таким образом, говорить о наличии в Российской Федерации высшего контрольного органа, рекомендованного Лимской декларацией, нельзя. Это связано с тем, что отечественные ученые до сих пор не определились, нужен ли такой орган российскому государству или нет. Существуют различные варианты подходов к рассмотрению данного вопроса, которые условно можно сгруппировать по следующим трем проблемам.
1. Нужен ли в условиях существования равноправных ветвей власти контрольный орган, который стоял бы над всеми ветвями власти и осуществлял бы влияние на остальные?
2. Должен ли высший контрольный орган быть центром единой централизованной системы орга-
.....^ Формирование выборных органов власти
-► Формирование государственных органов
----► Каналы поставки информации ГФК
Рис. 5. Модель формирования Счетной палаты Российской Федерации
нов ГФК? Или же в условиях разделения властей и федерализма такая централизация недопустима, но тогда по отношению к чему данный контрольный орган будет высшим?
3. Какой из существующих органов ГФК будет эффективнее выполнять роль высшего контрольного органа: Счетная палата РФ или Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, подчиненная Минфину России?
Создается такое впечатление, что под высшим контрольным органом современная российская наука понимает отдельную ветвь власти, которая должна довлеть над остальными. При этом в Лим-ской декларации конкретно сказано, что высший контрольный орган — это орган государственной власти, который обладает только функциональной и организационной независимостью, позволяющей выполнять возложенные на него задачи [10, ст. 5]. Наиболее широкими контрольными полномочиями должна обладать та ветвь власти, которая имеет возможность реально представлять интересы народа как заинтересованного пользователя.
К сожалению, и опыт построения систем ГФК в различных странах в России рассматривают именно с позиций разрешения названных проблем. Именно поэтому и модель формирования и функционирования Счетной палаты РФ была внешне скопирована с зарубежных моделей парламентского контроля, без учета различий в распределении властных полномочий между ветвями власти в Российской Федерации и за рубежом (рис. 5).
Такой подход недопустим по следующим причинам.
1. Акцентирование внимания на контрольном органе исключает вопрос представительства интересов народа в формировании и использовании государственных финансов, а значит, народ не в состоянии влиять на исполнительную власть, не имея заинтересованного пользователя в системе ветвей власти.
2. В результате освобождения наиболее сильных ветвей власти от бремени заинтересованного пользователя информацией ГФК снимается их ответственность перед народом, который наделил эти ветви большими полномочиями для соблюдения своих интересов. Наделение полномочиями заинтересованного пользователя тех ветвей власти, которые не имеют возможности реального влияния на исполнительную власть, дискредитирует ГФК как несостоятельную структуру.
3. Отсутствие интереса пользователя информацией ГФК превращает его деятельность в практически бесполезную трату времени, сил и средств бюджетов, вызывая эффект раздражения своим постоянным вмешательством, поскольку проверяемые знают, что им не грозит никаких последствий в результате такого вмешательства.
Таким образом, высший контрольный орган, для организации деятельности которого использован весь мировой опыт с учетом международных рекомендаций и всего лучшего, что накоплено было за всю историю национального ГФК, необходим не только для эффективного и действенного контроля за общественными финансами. Он, отражая сущность финансового контроля [12], должен выступать в качестве индикатора отношения госу-
дарственной власти к финансовым и экономическим процессам, происходящим в стране, показывая ее заинтересованность в выполнении целей именно государственного управления и направленность ее на осуществление функций государства.
Список литературы
1. Агапцов С., Петракова С. Организационно-правовые основы парламентского контроля в Великобритании // Финансовый контроль. 2006. № 11 (60).
2. БавыринД. «Крутой Уолкер» обещает дефолт. URL: http://vz.m/poHtics/2007/8/14/100972.htmL
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. URL: http://consultant.ru/popular/budget.
4. Гусева Н.М. Некоторые предпосылки и тенденции развития государственного финансового контроля в США и Японии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 2.
5. Конституция Российской Федерации. URL: http://constitution.ru.
6. Конституция США. URL: http://hist.msu. ru/ER/Etext/cnstUS.htm.
7. Конституция ФРГ. URL: http://rfhwb.de/Pravo/ Pravo_ru/pravo_ru1.htm.
8. Корф Д.В. Правовое регулирование финансового контроля в сфере образования в США. URL: http://lexed.ru/pravo/theory/ezegod41.
9. Краткий обзор результатов деятельности Главного контрольно-финансового управления США за 2007 г. URL: http://gao.gov/about /gglance. html.
10. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме 17.10.1977. URL: http://eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/ eurosai/.content/documents/others/ISSAI/ISSAI-1-Lima-declaration-Ruso.pdf.
11. Лукин А.Г. Интерес пользователей информацией как основа организации финансового контроля. URL: http://uecs.ru/finansi-i-kredit/item/522-2011-07-20-08-41-19.
12. Лукин А.Г. Система финансового контроля на предприятии. М.: Креативная экономика, 2014.
13. Милова Л.Н. Общие принципы и особенности функционирования органов казначейства в России и в зарубежных странах // Вестник Самарского муниципального института управления. 2012. № 4. С. 72-79.
14. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.07.2013 252-ФЗ. URL: http://consultant. ru/document/cons_doc_LAW_150289.
15. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ. URL: http:// consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156927.
16. О федеральной счетной палате: закон Германии от 11.07.1985. URL: http://ach.gov.ru/ru/ bulletin/122.
17. О финансовом контроле: закон Великобритании от 1983 г. (вступил в силу 01.01.1984). URL: http://budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2003/ schpal2003bull09/schpal692003bull9-10.htm.
18. Об основах федерального и земельного бюджетного права: закон Германии от 19.08.1969. URL: http://constitutions.ru/archives/426.
19. Отчеты о работе Счетной палаты РФ по годам. URL: http: //ach .gov. ru/ru/revi sion/reports -by-years.
20. Парыгина В.А. Правовые модели построения систем бюджетного контроля в европейских странах. URL: http://law-n-life.ru/arch/n101.aspx.
21. Петракова С.Г. Организационно-правовые основы специализированного финансового контроля Великобритании. Опубл.: Публичные финансы и финансовое право. М.: Готика, 2005. С. 49-63.
22. Петров А. Президент, Конгресс и контроль // Президентский контроль. 1994. № 1. С. 65.
23. Положение о Комитете Государственной Думы РФ по бюджету и налогам (утв. решением Комитета Государственной Думы РФ по бюджету и налогам от 16.01.2008, протокол № 1). URL: http:// komitet2-11.km.duma.gov.ru/site.xp/049056.html.
24. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: Юридическая литература, 1994. 176 с.
25. Франко А. Сравнительный анализ деятельности генеральных инспекторов в США и Счетной палаты Российской Федерации // ЧиновникЪ. 2003. № 4. С. 70-77.
26. Budget and accounting act. GAO: working for good government since 1921. URL: http:// gao.gov/about/history/articles/working-for-good-government/01-introduction.html.
27. LightP.C. Monitoring government: Inspectors general and the search for accountability. Washington, DC: The Brookings Institution, 1993.
28. Sundquist J. The Decline and Resurgence of Congress. Brookings Institution Press, 1981, p. 39.
National interests: priorities and security ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)
Foreign experience
THE FORMATION OF THE SUPREME SUPERVISORY BODY: FOREIGN PRACTICES AND LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Andrei G. LUKIN
Abstract
At the present time the scientific community of the Russian Federation actively pursues polemic whether the country needs the supreme body of the State financial control, and if it is the case, then which of the existing bodies of the State financial control is better for this purpose. The paper proposes a change in approach and considers the problem from the point of view of society, which itself should decide not only what State body will exercise control, but also what branch of the government will represent its interests and implement information emanating from the supreme supervisory body. This approach is based on consideration of the foreign experience in the formation and organization of the supreme control offices in the most developed countries.
Keywords: State financial control, authorities, Lima Declaration
References
1. Agaptsov S., Petrakova S. Organizatsionno-pravovye osnovy parlamentskogo kontrolya v Ve-likobritanii [Organizational and legal fundamentals of parliamentary control in the UK]. Finansovyi kon-trol' — Financial control, 2006, no. 11.
2. Bavyrin D. "Krutoi Uolker" obeshchaet defolt [Cool Walker promises default]. Available at: http:// vz.ru/politics/2007/8/14/100972.html. (In Russ.)
3. Budget Code of the Russian Federation. Available at: http://consultant.ru/popular/budget. (In Russ.)
4. Guseva N.M. Nekotorye predposylki i tendent-sii razvitiya gosudarstvennogo finansovogo kontrolya v SShA i Yaponii [Some assumptions and tendencies of development of the State financial control in the United States and Japan]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya — Problems of State and municipal administration, 2012, no. 2.
5. Constitution of the Russian Federation. Available at: http://constitution.ru. (In Russ.)
6. United States Constitution. Available at: http:// hist.msu.ru/ER/Etext/cnstUS.htm. (In Russ.)
7. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Available at: http://rfhwb.de/Pravo/Pravo_ru/ pravo_ru1.htm. (In Russ.)
8. Korf D.V. Pravovoe regulirovanie finansovogo kontrolya v sfere obrazovaniya v SShA [Legal regulation of financial control in the field of education in the United States]. Available at: http://lexed.ru/pravo/ theory/ezegod41. (In Russ.)
9. Summary of the results of the General Accounting office activities for 2007. Available at: http://gao. gov/about /gglance.html.
10. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts. Accepted by the 9th Congress of the International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) in Lima of October 17, 1977. Available at: http://eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/ eurosai/.content/documents/others/ISSAI/ISSAI-1-Lima-declaration-Ruso.pdf. (In Russ.)
11. Lukin A.G. Interes pol'zovatelei informatsiei kak osnova organizatsii finansovogo kontrolya [The interest of users of information as a basis for financial control]. Available at: http://uecs.ru/finansi-i-kredit/ item/522-2011-07-20-08-41-19. (In Russ.)
12. Lukin A.G. Sistema finansovogo kontrolya na predpriyatii [System of financial control in an enterprise]. Moscow, Kreativnaya ekonomika Publ., 2014.
13. Milova L.N. Obshchie printsipy i osobennosti funktsionirovaniya organov kaznacheistva v Rossii i v zarubezhnykh stranakh [General principles and features of the functioning of the Treasury in Russia and in foreign countries]. Vestnik Samarskogo munitsipal'nogo instituta upravleniya — Bulletin of Samara Municipal Institute of Management, 2012, no. 4, pp. 72-79.
14. Federal Law "On Amendments to the budget code of the Russian Federation and individual legislative acts of the Russian Federation" of July 23, 2013 № 252-FZ. Available at: http://consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_150289. (In Russ.)
15. Federal Law "On Audit Chamber of the Russian Federation" of April 05, 2013 № 41-FZ. Available at: http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 156927. (In Russ.)
16. German Federal Law "On Federal Court of Audits" of July 11, 1985. Available at: http://ach.gov. ru/ru/bulletin/122. (In Russ.)
17. The Act of Great Britain "On Financial Services Authority" of 1983 (entered into force on January 01, 1984). Available at: http://budgetrf.ru/Publications/ Schpalata/2003/schpal2003bull09/schpal692003bull9-10.htm. (In Russ.)
18. German Federal Law "On the principles of federal and land budgetary law" of August 19, 1969. Available at: http://constitutions.ru/archives/426. (In Russ.)
19. Reports on the work of Audit Chamber of the Russian Federation on an annual basis. Available at: http://ach.gov.ru/ru/revision/reports-by-years. (In Russ.)
20. Parygina V.A. Pravovye modeli postroeniya sistem byudzhetnogo kontrolya v evropeiskikh stranakh [Legal models of construction of systems of the budgetary control in the European countries]. Available at: http://law-n-life.ru/arch/n101.aspx. (In Russ.)
21. Petrakova S.G. Organizatsionno-pravovye osnovy spetsializirovannogo finansovogo kontrolya Velikobritanii. V sb. "Publichnye finansy i finansovoe pravo" [Institutional and legal fundamentals of specialized financial control of Great Britain. In: Public finance and financial law]. Moscow, Gotika Publ., 2005,pp.49-63.
22. Petrov A. Prezident, Kongress i kontrol' [The President, the Congress and control]. Prezidentskii kontrol' — Presidential control, 1994, no. 1, p. 65.
23. Provision on the State Duma Committee on Budget and Taxes. Approved by the State Duma Committee on Budget and Taxes of January 16, 2008, Protocol № 1. Available at: http://komitet2-11.km.duma. gov.ru/site.xp/049056.html. (In Russ.)
24. Sakharov N.A. Institutprezidentstva v sovre-mennom mire [Institution of presidency in the modern world]. Moscow, Yuridicheskaya literatura Publ., 1994, 176 p.
25. Franko A. Sravnitel'nyi analiz deyatel'nosti general'nykh inspektorov v SShA i Schetnoi palaty Rossiiskoi Federatsii [Comparative analysis of activity of general inspectors in the USA and Audit Chamber of the Russian Federation]. Chinovnik — Public official, 2003, no. 4, pp. 70-77.
26. Budget and accounting act. GAO: working for good government since 1921. Available at: http://gao. gov/about/history/articles/working-for-good-govern-ment/01-introduction.html.
27. Light P.C. Monitoring government: Inspectors general and the search for accountability. Washington, DC, The Brookings Institution, 1993.
28. Sundquist J. The Decline and Resurgence of Congress. Brookings Institution Press, 1981, p. 39.
Andrei G. LUKIN
Samara State University, Samara, Russian Federation Lagufk@mail.ru
