CC BY
514
Государственный финансовый контроль
мировой опыт организации государственного финансового контроля
в период социально-экономических реформ и возможность его применения
в россии
м.в. васильева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения
л.в. перекрестова,
доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент рАЕн, заслуженный работник Высшей школы рФ, заведующая кафедрой теории финансов, кредита и налогообложения
Волгоградский государственный университет
Организация контрольной деятельности является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так что необходимость контроля признана всеми зарубежными странами независимо от формы правления. Подтверждением этому является сложившаяся и эффективно работающая во всех развитых зарубежных странах система государственного финансового контроля (далее — ГФК). Положения Лимской декларации, обобщившие опыт организации ГФК различных стран, закрепили общепризнанное мнение, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются необходимым атрибутом демократического общества, обязательным элементом управления общественными финансами. Декларация прямо указывает на необходимость незамедлительного создания в каждом государстве высшего органа финансового контроля, независимость которого должна быть закреплена в законодательном порядке.
Ранее ни в одной стране мира не происходило становление системы ГФК одновременно с проведением масштабного реформирования экономики и реализацией ряда реформ: налоговой, бюджет-
ной, пенсионной, административной, ЖКХ и т. д.
Хотя формально организация первых органов ГФК произошла еще в 1993 г., еще рано говорить о том, что в России имеется эффективная система ГФК. Основные усилия по созданию системы ГФК были предприняты в последние годы, характеризующиеся концентрацией проводимых реформ.
В 2007 году Председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин заметил, что в России до сих пор не удалось создать прозрачную и эффективную бюджетно-финансовую систему, которая могла бы обеспечить целевое и результативное использование огромных бюджетных ассигнований, нацеленных на решение сверхсложных инвестиционных и управленческих задач XXI в. [1]. При этом С. В. Степашин отметил, что главная задача экономической политики государства — обеспечение трансформации доходов от экспорта сырья в форсированное развитие перерабатывающих производств, инновационной экономики и базовой инфраструктуры. Общепризнанно, что без этого не удастся кардинально повысить глобальную конкурентоспособность России, вернуть ее в ряд наиболее влиятельных стран мира. Если не
удастся сократить экономическое отставание от стран ЕС и США, а также от динамично развивающихся стран Восточной Азии, и прежде всего Китая, в долгосрочной перспективе Россия рискует утратить суверенитет не только над принадлежащими ей запасами полезных ископаемых, но и над огромными и слабозаселенными территориями Восточной Сибири и Дальнего Востока. Стране нужна бюджетно-финансовая система, адекватная глобальным вызовам и глобальным рискам, с которыми сталкивается страна, способная стимулировать рост в наиболее важных отраслях и регионах, своевременно взвешивать и прогнозировать бюджетные риски, умеющая быстро перераспределять и концентрировать финансовые ресурсы.
В связи с рассматриваемой проблематикой становления системы ГФК в России в условиях социально-экономических реформ нам видится интересным рассмотреть опыт организации финансового контроля в период рыночных преобразований в других странах с тем, чтобы создать возможность для анализа этого опыта и по необходимости — для заимствования технологий, методик и элементов. Создание и становление системы ГФК в реформируемых экономиках зарубежных государств проходило по-разному. Мы считаем, что на текущий момент мировые системы ГФК можно объединить в три большие группы:
1. Системы ГФК в странах с развитой рыночной экономикой;
2. Системы ГФК в странах с развивающейся экономикой;
3. Системы ГФК стран бывшего Советского Союза.
Во всех странах с устоявшимися демократическими формами управления и с развитой рыночной экономикой действует эффективная система государственных контрольно-ревизионных органов. Организация контроля рассматривается там не как самоцель, а как неотъемлемая часть управления общественными финансами и материальными ресурсами, одно из средств реализации права граждан на получение ими достоверной информации об использовании государственных средств.
В систему государственного контроля входят органы парламентского и правительственного контроля, которые функционируют параллельно и тесно взаимодействуют между собой. При этом органы парламентского контроля осуществляют внешний контроль, а органы правительственного контроля — внутренний контроль. Безусловным правилом является верховенство парламентского
контрольно-ревизионного органа [2]. Учреждения парламентского контроля, которые главным образом следят за законностью, правильностью и эффективностью использования средств из государственного бюджета, действуют во всех странах. В США — это Главное контрольное управление Конгресса во главе с Генеральным контролером, в Великобритании — Национальный ревизионный совет во главе с Генеральным ревизором, в Канаде — ведомство Генерального ревизора, в Японии — контрольно-ревизионное управление, в Индии — парламентские комитеты государственной отчетности, бюджетных предположений, по делам государственных предприятий, в Финляндии —
5 Государственных ревизоров, в Австралии, ФРГ, Франции, Венгрии, а также в Европейском сообществе — Счетные палаты [3]. В большинстве стран параллельно с парламентскими действуют также правительственные контрольно-ревизионные системы. В США — это Административно-бюджетное управление при Президенте США, система инспекторских служб в федеральных ведомствах, Президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях («Совет по частности и эффективности»); в Индии — это служба Генерального инспектора и ревизора (департамент ревизий и счетоводства Индии); в Финляндии — это Ревизионное управление государственного хозяйства, входящее в Министерство финансов, в Канаде — это ведомство Генерального контролера и т. д. [4].
В некоторых странах созданы специальные органы, контролирующие не только бюджетно-финансовые вопросы, но и всю работу государственного аппарата по существу. В Японии, например, такую функцию выполняет Управление административного контроля при канцелярии Премьер-министра. В его задачу входит подготовка предложений по совершенствованию системы и структуры государственного управления, укрепление служебной дисциплины государственных чиновников, борьба с коррупцией, с бюрократизмом, разработка проблем, волнующих различные слои населения, для решения которых требуется взаимодействие нескольких ведомств [5]. Рассматривая системы ГФК стран с развитой рыночной экономикой, сравним основные ее элементы (табл. 1).
Рассмотрим далее, как сформированы системы ГФК в странах с развивающейся экономикой.
В Чехии Высший орган учета и аудита (далее — ВОУА) был изначально образован в 1919 г. Законом
06 образовании Высшего органа учета и аудита и
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
17
Таблица 1
Сравнение систем гФк в развитых странах
Страна Правовые акты верховный орган гФк Функции органов гФк особенности, преимущества и недостатки системы
Германия «О Федеральной счетной палате Германии» от 11 июня 1985 г. Федеральная счетная палата ФСП: осуществление контроля и проверки расходов, обязательств по осуществлению расходов которые могли бы иметь финансовые последствия для имущества и долгов, а также соответствия деятельности правилам экономности, рациональности, эффективности хозяйствования федеральных органов власти, и прежде всего самого правительства [6] ФСП не облечена исполнительной властью. Палата лишь доводит до сведения высших органов законодательной и исполнительной власти результаты своих проверок и предоставляет свои рекомендации по их устранению. Данные органы не обязаны их принимать к исполнению. Наряду с ФСП существуют счетные палаты 16 федеральных земель, которые являются самостоятельными и независимыми от Федеральной счетной палаты органами финансового контроля. Они не подчиняются ФСП, которая в свою очередь не может ими руководить. Для них характерны отношения тесного сотрудничества. Земельная счетная палата не принадлежит ни к одной из трех классических ветвей власти. Но представляет собой нейтральный противовес партийно-государственной парламентской форме правления.
Франция Ст. 47 Конституции Республики Франция от 4 октября 1958 г. Закон от 22 июня 1967 г. «О Счетной палате» Генеральная инспекция финансов. Система контрольно- ревизионного управления министерства экономики и финансов Внутриведомственные звенья представлены контрольно-ревизионными управлениями ряда министерств, которые призваны проверять эффективность работы центральных и местных подразделений данной административной системы, соблюдение ими служебной дисциплины и т. д. Подобные управления существуют, например, в министерствах обороны, внутренних дел, народного образования [7]. В компетенцию бригад инспекторов финансов входит задача проверять также доли госсредств в смешанных предприятиях Высокая степень централизации и наличие жестких вертикальных межведомственных перегородок
Специальные межведомственные органы периодического и финансового контроля: государственный совет, Счетная палата, Генеральная инспекция финансов и Государственная инспекция администрации Обеспечение координации деятельности государственных органов в правовом и финансовом планах, пресечении бесхозяйственности и злоупотреблений в использовании бюджетных финансовых ресурсов. Государственный совет контролирует соответствующие законы, принимаемые административные решения, обеспечивая их юридическую взаимосвязь и чистоту. Счетная палата Франции помогает Парламенту и правительству в проверке должного исполнения национального бюджета. Счетной палатой обеспечивается контроль за финансовой деятельностью административных институтов, вскрываются ошибки и упущения, наносящие ущерб государству. Контроль в коммунах, департаментах и регионах проводится региональными счетными палатами Счетная палата независима от Парламента и от правительства. Спецификой этих органов является то, что они выступают в роли судов, проверяющих соответствие принятых парламентом законов конституции (конституционный совет), подзаконных актов правительства — действующему законодательству (госсовет) и административных решений, влекущих за собой увеличение доходов или уменьшение расходов государства, — финансовому закону, принятому парламентом. Ответственные работники этих органов приравнены к судьям: они несменяемы и не подчинены какому-либо министерству
Продолжение табл. 1
страна Правовые акты верховный орган гФк Функции органов гФк особенности, преимущества и недостатки системы
Великобритания Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ), возглавляемое Генеральным контролером и ревизором НКРУ занимается всем комплексом контрольно-ревизионных вопросов, вытекающих из членства Великобритании в Европейском Союзе. Финансовая деятельность местных исполнительных органов контролируется независимыми аудиторскими комиссиями, созданными отдельно для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Британский парламент сохраняет за собой право на решение принципиальных финансовых вопросов деятельности правительства. Текущий финансовый контроль за расходами министерств в рамках бюджета осуществляется по административной линии министерством финансов. Непосредственно парламенту подотчетен созданный особым законом национальный ревизионный (аудиторский) совет. Контролируя финансовую деятельность правительственных ведомств, он следит за экономичностью и эффективностью их расходов [8] Контроль за деятельностью администрации осуществляется через принцип разделения властей, все аспекты ее работы на всех уровнях являются объектом постоянного и требовательного наблюдения со стороны правительственных органов (парламент, местные выборные органы), а также находятся под юрисдикцией судебных органов. Совокупность положений (назначение Парламентом, гарантия пребывания в должности в течение определенного срока, свобода действий при выполнении своих функций, доступ к документам, право докладывать Парламенту), определяющих статус Генерального ревизора, гарантирует его независимость. Персонал состоит не из государственных чиновников, а из служащих Генерального контролера и ревизора. НКРУ совместно с проверенной организацией тщательно оценивает экономический эффект от проведенной проверки и ежегодно подводит итоги своей деятельности
США Закон 1921 г. «О бюджете и финансовом контроле» Главное контрольное управление (ГКУ) Президент США выполняет лишь общие надзорные и контрольные функции и делегирует многие свои полномочия в этой сфере Исполнительному управлению Президента США, различным ведомствам своего кабинета [9]: министерство финансов США контролирует соблюдение федеральных законов в финансовой сфере; Управление контролера денежного обращения осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков; служба внутренних доходов — занимается сбором федеральных налогов и контролирует исполнение законов по федеральному налогообложению. Во многих федеральных министерствах и ведомствах действуют службы генерального инспектора, каждая из которых проводит бухгалтерские ревизии и расследования, касающиеся деятельности данного органа исполнительной власти [10]. Конкретную работу по проверке финансовой и административной деятельности федеральных органов исполнительной власти в США проводят Административно-бюджетное управление (АБУ) в Исполнительном управлении Президента США, служба Генерального инспектора, а также различные органы высшей законодательной власти — конгресса США Не создано специализированного ведомства, осуществляющего единый административный и финансовый контроль над деятельностью органов исполнительной власти. В рамках контрольно-ревизионной системы США существуют функционально независимые контрольные органы, которые инкорпорированы в государственно-правовую систему как необходимый элемент механизма регулирования баланса полномочий исполнительной и законодательной власти (Президента и Конгресса США) [11]. Органы государственного контроля США совмещают функции административного и финансового контроля. Генеральный контролер не может быть членом какой-либо партии. Во время исполнения должностных функций он не может заниматься политической деятельностью в любой форме. По окончании срока полномочий Генеральный контролер (которому устанавливается пенсия в размере оклада) не может до конца жизни занимать какую-либо должность в государственном аппарате [12]. Являясь генеральным контрольным органом, подчиненным только Конгрессу США, ГКУ имеет право на проверку деятельности всех правительственных программ и контрактов, а через контракты — и тех частных корпораций и фирм, которые заключили эти контракты
Окончание табл. 1
Страна Правовые акты верховный орган гФк Функции органов гФк особенности, преимущества и недостатки системы
В задачу ГКУ входит финансовый контроль деятельности исполнительных органов власти и осуществление утвержденных Конгрессом программ
Канада Акт о генеральном аудиторе Офис генерального аудитора Комитет по государственным счетам Проведение аудиторских программ правительства и финансовой деятельности по факту (апостериори) и представление отчета о результатах аудита палате общин парламента [13] В 90-х гг. XX в. путем внесения изменений в закон о главном аудиторе значительно расширены функции и полномочия главного аудитора, а также предоставлено право осуществлять проверку эффективности расходования государственных средств с точки зрения экономичности и действенности наличия механизмов измерения эффективности. Базовыми принципами в организации государственного финансового контроля являются принципы подотчетности и аудита
его полномочиях. Подчиняясь Парламенту, ВОУА осуществлял, в частности, последующий аудит финансового управления. Это был монократи-ческий и юридически независимый орган. Его председатель назначался Президентом Республики. За исключением периода нацистской оккупации ВОУА функционировал до 1951 г., когда в качестве инструмента централизованного директивного правления было создано Министерство государственного контроля.
После 1989 года на первом этапе демократических перемен после советской модели экономики в стране было создано федеральное министерство контроля и аналогичные министерства в Чешской и Словацкой Республиках. На втором этапе, после 1991 г., кардинальные перемены в работе государственного аудита были продолжены. На третьем этапе перемен в концепции контрольно-ревизионной деятельности прошли подготовительные мероприятия по воссозданию высшего органа финансового контроля. Во время переходного периода и федеральное, и национальные министерства контроля, как и высший орган финансового контроля Чешской Республики, функционировали параллельно [14].
После того как в январе 1993 г. Чешская Республика стала отдельным независимым государством, в июле 1993 г. был образован сегодняшний высший орган финансового контроля (ВОФК).
В Конституции предусматривается, что ВОФК независим от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Его Президент и Вице-президент назначаются на 9 лет Президентом Республики по предложению Палаты Депутатов. Коллегия ВОФК состоит из Президента и 15 чле-
нов. Коллегия утверждает предложения Президента по проекту бюджета, процедурные правила Коллегии и Сенатов, дисциплинарные требования внутри ВОФК, ежегодный отчет и план контрольных мероприятий. Она также утверждает все аудиторские заключения, подтверждающие мнение об окончательном варианте государственного бюджета. В Сенаты входят от трех до пяти членов; они образуются Коллегией и отвечают за каждое направление аудита при утверждении плана контрольных мероприятий.
Основным назначением ВОФК является обеспечение государственных учреждений и граждан надежной и компетентной информацией об управлении средствами налогоплательщиков, собранными доходами и государственным имуществом.
Высший орган финансового контроля, главным образом, проверяет, насколько эффективно и рачительно государственные и другие организации управляют государственным имуществом и выделенными им ресурсами и соблюдают ли они при этом положения законодательства. На основании результатов контрольной деятельности ВОФК готовит и представляет в Палату Депутатов в установленные сроки квалифицированное мнение о квартальном отчете об исполнении государственного бюджета и отчете об итоговых государственных счетах. Таким же образом ВОФК осуществляет проверки использования ресурсов, предоставляемых Чешской Республике из-за рубежа, и средств, по которым государство предоставило гарантии. Выпуск государственных ценных бумаг и проведение публичных тендеров также подпадают под контрольные полномочия ВОФК. Он может проверять процесс приватизации, но не
имеет права принимать решение о приватизации конкретного объекта. ВОФК имеет законный доступ к записям, помещениям, активам и лицам, имеющим отношение к проверке, но только после начала проверки. Аудит частных компаний с долей государственных акций не входит в компетенцию ВОФК. Программа аудита на каждый год включает примерно 40 полных проверок.
По просьбе Палаты Депутатов ВОФК также составляет замечания и заключения о предлагаемых законодательных актах, особенно тех из них, которые касаются бюджета, бухгалтерского учета, статистики, налоговой и инспекционной деятельности.
Первоначальный план контрольных мероприятий составляется на основе предложений, представленных Президентом, Вице-президентом и членами ВОФК. Учитываются также предложения со стороны Палаты Депутатов, законодательных органов и Правительства Чешской Республики, но Коллегия ВОФК совершенно независимо принимает решение о том, какие аудиторские проверки должны быть включены в годовой план контрольной деятельности. Президент ВОФК затем информирует Палату Депутатов и Правительство Чешской Республики об утверждении этого плана. План также публикуется в Бюллетене ВОФК.
Результаты контрольного мероприятия суммируются и оцениваются в виде аудиторского заключения (письменного отчета, суммирующего и оценивающего факты, установленные в ходе проверки, осуществляемой в соответствии с настоящим законом) на основании аудиторских протоколов и соответствующих документов, составленных в рамках данного контрольного мероприятия. Все аудиторские заключения должны проходить процедуру утверждения либо в Сенате ВОФК, либо в Коллегии ВОФК. Президент ВОФК незамедлительно представляет все утвержденные аудиторские заключения в Палату Депутатов, Сенат, Правительство Чешской Республики и заинтересованным министерствам по их запросу. Они также публикуются в Бюллетене ВОФК. Аудиторские протоколы и другие данные, имеющие отношение к утвержденным аудиторским протоколам, предоставляются по просьбе Палаты Депутатов, ее органов и Правительства Чешской Республики [15].
Высший орган финансового контроля осуществляет в основном финансовый аудит, акцент делается на соблюдении применяемых правил и инструкций. До сегодняшнего дня несколько раз аудиторские заключения составлялись по финан-
совой отчетности соответствующих глав бюджета и ни разу — по итоговым государственным счетам.
Если в ходе проверки ВОФК обнаруживает факты, указывающие на уголовные проступки или серьезные нарушения правовых положений, Президент ВОФК информирует об этом соответствующие правоохранительные органы.
Высший орган финансового контроля (ВОФК) Хорватии — Государственное контрольно-ревизионное управление (ГКРУ) — является новым учреждением, организованным после провозглашения Республикой Хорватия независимости и самоуправления в результате принятия Закона о ГКРУ в июле 1993 года. Закон основан на принципах Лимской декларации как главного международного документа, касающегося организации, положения и функции государственного контроля.
В процессе принятия закона о государственном контроле особое внимание было уделено двум факторам, которые определили роль, полномочия и организационную структуру высшего органа финансового контроля. Первый фактор касался организации государственной власти в стране путем последовательного установления системы трех ветвей власти и обеспечения независимости ГКРУ, а второй относился к процессу вхождения Хорватии в международный союз, где роль и режим работы государственного финансового контроля были давно установлены. В ходе этого процесса ГКРУ перешло на стандарты ИНТОСАИ, которые были опубликованы в Национальной газете.
Переход на стандарты ИНТОСАИ как нормативную основу деятельности и использование опыта других стран в дополнение к непосредственно оказанной экспертами помощи позволили ГКРУ преодолеть обстоятельства, в которых он начал свою работу: отсутствие соответствующего органа и опытных специалистов в области финансового контроля в Хорватии до обретения ею независимости. С учетом зарубежного опыта и основных направлений работы ГКРУ был организован как независимый и автономный орган, отделенный от исполнительной власти и подотчетный только Парламенту Хорватии [16].
Организационная структура ГКРУ отражает структуру правительства Республики Хорватия, которая является унитарным государством с хорошо развитой системой региональных и местных правительств в соответствии с Конституцией страны.
С учетом большого числа государственных учреждений на местном и региональном уровнях, подлежащих контролю, были образованы региональные отделения ГКРУ.
Возглавляет и координирует работу ГКРУ Генеральный аудитор, назначаемый парламентом на 8-летний срок с правом повторного назначения. Генеральный аудитор также несет ответственность за работу своего учреждения, заместителя Генерального аудитора, помощников Генерального аудитора и начальников управлений и отделов, которых он назначил.
Число и специализация сотрудников, необходимых для работы отделов и выполнения задач, определяются положениями Закона, Устава и Правил внутреннего распорядка. Работа организована таким образом, что все руководители непосредственно участвуют в контрольной деятельности и контрольных мероприятиях, т. е. управление осуществляется через непосредственное участие в работе.
Согласно Закону государственные счета, средства и институты, а также бюджеты местного правительства и местной администрации подвергаются ежегодной проверке. Другие учреждения проверяются в соответствии с ежегодной программой проверок или по поручению хорватского парламента. Проверки осуществляются на основе стандартов ИНТОСАИ.
На начальном этапе работы ГКРУ контрольные мероприятия в основном представляли собой проверки правильности ведения учета и целевого использования средств. С принятием и внедрением новой системы бухгалтерского учета появились условия для проведения аудита эффективности. Сегодня ГКРУ дает оценку эффективности и экономичности деятельности организации, оценку эффективности при достижении целей, указанных в программах, а также осуществляет проверку законности проведенных финансовых операций и устанавливает, насколько финансовые отчеты отражают финансовое состояние и финансовый результат в соответствии с принятыми принципами и нормами бухучета.
В рамках выполнения Плана стратегического развития ГКРУ в настоящее время работает над расширением своих полномочий и включением в них проверки адаптации государственного сектора к европейским нормам и управлению средствами ЕС с учетом европейской интеграции. ГКРУ также разрабатывает систему проверок эффективности контрольных механизмов, включающих информационные технологии, для установления степени надежности этих систем.
Порядок планирования контрольных мероприятий, их осуществление и составление соот-
ветствующих отчетов изложены в Руководстве для контролеров государственного сектора.
Благодаря накопленному опыту и выявлению основных потребностей в течение десяти последующих лет в структуру были внесены небольшие изменения, но первые серьезные перемены в структуре произошли в течение 2002 г. в результате расширения полномочий ГКРУ и включения в них аудита переходных процессов и приватизации.
В дальнейшем было образовано два департамента для проведения аудита переходных процессов и приватизации, а также, в частности, для поддержания связи с другими полномочными органами.
Высший орган финансового контроля Республики Словения — Счетный суд — был образован в 1994 г. актом Парламента. Он начал свою работу 1 января 1995 г., менее чем через четыре года после провозглашения независимости Словении. До 1990 года финансовый контроль государственного сектора на территории сегодняшней Словении осуществлялся органами власти тех территорий, на которых находились словенские регионы. После провозглашения в 1991 г. независимой Словении все функции бывшей федеральной службы были возложены на Государственную счетную службу Словении. В 1994 году юридическим правопреемником службы стало Агентство платежей Республики Словения. В том же самом году был принят Закон о высшем органе финансового контроля (ВОФК), и Счетный суд начал свою деятельность 1 января 1995 года. Он взял на себя часть функций, ранее осуществлявшихся Государственной счетной службой, однако полномочия его значительно расширились. Образование Счетного суда и установление его полномочий, таким образом, явились главным поворотным пунктом в организации финансового контроля государственного сектора. В соответствии с Конституцией Словении высший орган финансового контроля Республики Словения является высшим органом надзора за государственными счетами, государственным бюджетом и всеми государственными расходами в стране. В Конституции предусматривается, что Счетный суд независим в выполнении своих обязанностей в соответствии с Конституцией и законодательством. В Законе о ВОФК также указывается, что законы, в соответствии с которыми Счетный суд осуществляет свои функции финансового контроля, не могут оспариваться ни в суде, ни в других государственных органах [17]. Проведенная в Словении в 1999 г. пенсионная реформа, повысившая порог выхода на пенсию для мужчин
и женщин, хотя и дала позитивные результаты, тем не менее не обеспечила стабильность финансов на долгосрочную перспективу. Поэтому было необходимо принять дополнительные меры, в первую очередь для повышения занятости, включая пожилое население [18].
Демографические прогнозы по Словении потребовали разработки более оптимистического альтернативного сценария. Он исходит из позитивного воздействия на экономию общественных расходов более позднего выхода на пенсию лиц старше 55 лет и требует принятия мер по стимулированию трудовой активности и снижению безработицы этого слоя населения Словении до 2050 г. до нынешнего уровня наиболее развитых стран ЕС. Это даст двойной эффект: увеличит приток средств в пенсионный фонд из фонда заработной платы работающих пенсионеров и повысит прирост ВВП как ключевого фактора долгосрочной стабильности государственного бюджета. По этому сценарию до 2030 г. повышение трудовой активности пожилых людей обеспечит необходимый приток средств в пенсионный фонд, в то время как в последующий период до 2050 г. по демографическим причинам потребуется увеличить соответствующие поступления на 3,5 % ВВП. Минимальная пенсия по старости будет расти в зависимости от повышения средней заработной платы с некоторым отставанием от нее, что связано с изменением ст. 151 закона о пенсионном обеспечении, предусматривающей выравнивание пенсионных прав лиц, вышедших на пенсию в разные годы. С учетом этого доля в ВВП расходов на пенсионное обеспечение вырастет до 2050 г. на 1,7 процентных пункта. Проведение пенсионной реформы, окончание которой намечено на 2025 г., считается важным фактором обеспечения долгосрочной стабильности финансовой системы. Благодаря этому не будет повышаться нынешний довольно низкий уровень государственного долга по отношению к ВВП. В этом же направлении действует и недавно принятый закон о единых принципах переоценки всех социальных трансфертов.
Проводимая пенсионная реформа повлияла на то, что в феврале 2001 г. был принят новый Закон о ВОФК, внесший большое количество изменений в работу Счетного суда: его полномочия были расширены в отношении видов проверок, которые он может проводить, изменилась его юрисдикция в отношении операций, которые он может проверять, увеличилось число проверок, которые Счетный суд должен осуществлять каждый год, появилась возможность проведения расследования до начала про-
верки (предварительная контрольная процедура), новые аспекты появились в процессе проведения проверок и последующих контрольных процедур, были расширены полномочия Президента Счетного суда, было уменьшено число членов и урезаны полномочия сената. С введением нового Закона о ВОФК произошли и изменения в отчетности. Предыдущие три вида отчета (предварительный отчет, первый отчет сената и второй отчет сената), которые составлялись и подписывались руководителями контрольных департаментов (предварительный отчет) или президентами сенатов, были заменены единым аудиторским отчетом — его всегда подписывает Президент Счетного суда. Все проверки, начатые в период действия предыдущего Закона, продолжаются в соответствии с процедурами, изложенными в том Законе. С самого начала аудиторы Счетного суда осуществляли свою деятельность в соответствии с аудиторскими стандартами ИНТОСАИ и главным образом проводили проверки соответствия законодательству. Постепенно Счетный суд вводит в свою практику проверку финансовой отчетности, используя аудиторские стандарты МФБ в качестве основы и аудиторские стандарты ИНТОСАИ для удовлетворения требований государственного сектора [19].
Со временем Счетный суд разработал руководство по проведению проверок, устанавливающее процесс финансового контроля и контроля соответствия законодательству. Счетный суд получает доказательства при помощи хорошо структурированного подхода, основанного на стандартной модели аудиторского риска. Большинство проверок начинается с оценки структуры и действия системы внутреннего контроля в проверяемой организации, после чего следует сбор прямых подтверждающих доказательств. Это обычно происходит в форме выборочной проверки операций, отраженных в финансовой отчетности. И, наконец, аудитор проводит оценку результатов проверки и предлагает свое заключение о финансовой отчетности.
Счетный суд разработал ряд программ аудиторских проверок правильности ведения записей и раскрытия расходов, а также программ оценки соответствия бюджетных расходов законодательству. Эти аудиторские программы применимы к достаточно большому объему расходов, определяемому методом выборки денежной единицы.
В своей контрольно-ревизионной деятельности Счетный суд широко пользуется информационными технологиями. Ему удалось разработать методы и способы контроля, обеспечивающие сис-
тематический сбор информации. В целях повышения эффективности своей деятельности Счетный суд приобрел программные лицензии.
Высший орган финансового контроля Республики Словения является одним из самых молодых высших органов финансового контроля и не имеет давних традиций. Несмотря на это, Счетный суд завоевал высокую репутацию и уважение европейского профессионального сообщества. За десять лет своего существования Счетный суд разработал ряд видов деятельности и инициатив, чтобы соответствовать статусу более развитых высших контрольных органов стран Европы. Наряду с прочим он ввел аудит эффективности, чему способствовали совместные программы, проведенные с высшим контрольным органом Великобритании. Счетный суд также приступил к проверкам информационных технологий, что стало неотъемлемым элементом его контрольной деятельности, касающейся финансовой отчетности и правильности исполнения государственного бюджета, а также бюджетов налоговой администрации, пенсионного фонда и фонда медицинского страхования Словении.
Деятельность по организации ВОФК проводилась параллельно с осуществлением ряда реформ, важнейшей из которых стала налоговая реформа 2005 — 2006 гг., которая была призвана обеспечить реализацию новой стратегии в области общественных финансов в связи с введением с 1 января 2007 г. евро и вступлением Словении в еврозону [20]. Счетный суд Словении выполнял важную функцию контроля государственного сектора в соответствии с самыми высокими этическими и профессиональными стандартами. Счетный суд разработал процедуру последующего контроля, являющегося составной частью процесса аудита и включающего мониторинг влияния контрольной деятельности и применение аудиторских реко-
мендаций. Процедура последующего контроля начинается после завершения проверки и носит характер предложения по принятию юридических мер на основании доказательств того, что было допущено юридическое нарушение. Мониторинг следующих за проверкой действий необходим для совершенствования производственной деятельности пользователей государственных средств, для планирования будущих проверок, для оценки эффективности и целесообразности мероприятий Счетного суда и внедрения передового опыта. Процедура последующего контроля также включает составление отчетов о коррективных мерах по устранению обнаруженных недостатков и ошибок (ответный отчет). В целях дальнейшего совершенствования своей работы Счетный суд также разработал метод обеспечения качества. Этому посвящено специальное руководство, в котором определяются пути и процедуры, используемые Счетным судом для проверки и обеспечения качества своей контрольной деятельности.
Одной из особенностей словацкого ВОФК является его право обязывать проверяемые организации составлять список мер по исправлению недостатков и нарушений, выявленных при проверке. Проверяемые органы обязаны представить список этих мер в установленные сроки и осуществить эти меры на основании рекомендаций ВОФК. Более того, проверяемые организации обязаны представить письменный отчет о выполнении этих мер. Близость экономик восточноевропейских стран позволяет нам обратить внимание на их опыт по организации системы ГФК с тем, чтобы иметь возможность при разработке учесть ряд моментов или использовать некоторые элементы систем для заимствования (табл. 2).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в мире не существует единого
Страна верховный орган гФк Функции органов гФк особенности системы элементы, возможные для заимствования при реформировании отечественной системы гФк
Чехия Высший орган финансового контроля (ВОФК) Обеспечение государственных учреждений и граждан надежной и компетентной информацией об управлении средствами налогоплательщиков, собранными доходами и государственным имуществом ВОФК независим от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти Дисциплинарные требования внутри ВОФК. Независимость решений о том, какие аудиторские проверки должны быть включены в годовой план контрольной деятельности. Тщательная подготовка проверяющих аудиторов для квалифицированного проведения аудиторских проверок. Публикации в Бюллетене ВОФК результатов проверок
Таблица 2
Сравнение систем гФк в странах с развивающейся или реформируемой экономикой
Продолжение табл. 2
страна Верховный орган ГФк Функции органов ГФк Особенности системы Элементы, возможные для заимствования при реформировании отечественной системы ГФк
Хорватия Государственное контроль-но-реви-зионное управление (ГКРУ) Проверка всего процесса: исполнение доходов и расходов, финансовые операции и отчетность государства, всех его органов и функций; проверка всех структур местного правительства и получателей средств местного бюджета, а также юридических лиц, которые частично или полностью финансируются за счет государственных средств или в которых Хорватия или местное правительство имеют контрольный пакет акций. Государственные счета, средства и институты, а также бюджеты местного правительства и местной администрации подвергаются ежегодной проверке. Другие учреждения проверяются в соответствии с ежегодной программой проверок или по поручению хорватского парламента. Проверки осуществляются на основе стандартов ИНТОСАИ ГКРУ был организован как независимый и автономный орган, отделенный от исполнительной власти и подотчетный только Парламенту Хорватии Руководители непосредственно участвуют в контрольной деятельности и контрольных мероприятиях, т. е. управление осуществляется через непосредственное участие в работе. На начальном этапе работы ГКРУ контрольные мероприятия в основном представляли собой проверки правильности ведения учета и целевого использования средств. С принятием и внедрением новой системы бухгалтерского учета появились условия для проведения аудита эффективности. ГКРУ постоянно расширяет полномочия, а также разрабатывает систему проверок эффективности контрольных механизмов, включающих информационные технологии
Республика Словения Счетный суд Функция контроля государственного сектора в соответствии с самыми высокими этическими и профессиональными стандартами. Проведение независимых проверок в пределах юридической компетенции Счетного суда, установленной Конституцией Словакии и Законом о ВОФК, в целях предоставления Национальному Совету Словацкой Республики, органам государственной власти и населению независимой информации о обеспечении обоснованного и эффективного расходования государственных средств. Счетный суд является высшим органом надзора за государственными счетами, государственным бюджетом и всеми государственными расходами в стране. Счетный суд независим в выполнении своих обязанностей. Законы, в соответствии с которыми Счетный суд осуществляет свои функции финансового контроля, не могут оспариваться ни в суде, ни в других государственных органах. Возможность потребовать от государственных властей проведения проверок по своему усмотрению Большинство проверок начинается с оценки структуры и действия системы внутреннего контроля в проверяемой организации, после чего следует сбор прямых подтверждающих доказательств. Повышение профессиональных навыков аудиторов, для чего был разработан обучающий курс. Счетный суд стремится стать уважаемой профессиональной организацией, гарантирующей использование денег налогоплательщиков получателями государственных средств в соответствии с законом, экономно, эффективно, результативно и на запланированные цели. Бюджетирование по результатам. Право обязывать проверяемые организации составлять список мер по исправлению недостатков и нарушений, выявленных при проверке. Инициирование внесения поправок в основные законы
Окончание табл. 2
Страна верховный орган гФк Функции органов гФк особенности системы элементы, возможные для заимствования при реформировании отечественной системы гФк
Румыния Счетная палата Контроль осуществляется за формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства и его институтов, а также за использованием государственной и частной собственности: средств специальных фондов, казначейства, Центрального банка Румынии, государственных компаний и компаний, в которых государству принадлежит более 50 % уставного капитала. Право осуществлять контроль за деятельностью юридических лиц, получающих гарантированные правительством ссуды, дотации и другие виды государственной помощи, а также конечных получателей средств ЕС Подчиняется парламенту Самостоятельный бюджет Счетной палаты. Принципы верховенства и независимости
подхода к проблемам организации и проведения аудита государственных финансов. Однако обращает на себя внимание высокая эффективность деятельности контрольно-ревизионных органов зарубежных стран. В результате проводимых проверок и ревизий им удается вскрывать и возвращать в бюджет крупные суммы незаконно израсходованных государственных средств. Главное внимание при проведении ревизий обращается на целесообразность и экономическую эффективность затрат, на основе анализа финансово-хозяйственной деятельности вырабатываются конструктивные предложения и рекомендации по сокращению нерациональных расходов, а практическая отдача от них оказывается еще более значительной.
В США, например, согласно данным исследовательской службы конгресса, суммарный экономический эффект от деятельности федеральных контрольно-ревизионных органов за последние 50 лет исчисляется примерно в 500 млрд долл. [21].
История развития государственного управления и контроля в странах с рыночной экономикой свидетельствует о том, что кардинальное повышение эффективности и результативности бюджетных расходов может быть достигнуто только путем создания современной системы финансового менеджмента в органах исполнительной власти [22].
Анализ мирового опыта контрольной деятельности свидетельствует о наличии различных форм осуществления контроля, с одной стороны, с другой — о единстве и общности в содержательном
смысле функций и форм финансового контроля.
Можно обозначить основные признаки, присущие практически всем зарубежным системам
ГФК:
1. Независимость органов ГФК от органов исполнительной и законодательной власти.
2. Оценка средств, потраченных на контрольно-ревизионную деятельность, в сравнении с достигнутыми эффектами.
3. Акцент в проводимой политике ГФК на целевое использование, экономичность, эффективность, а также на наличие процедур для измерения эффективности программ расходования государственных финансовых средств. Указанное выше важно учесть при создании
единой системы ГФК в нашей стране.
литература
1. Степашин С. ^.«Экономическая политика России XXI век», октябрь 2007 г. Официальный сайт Счетной палаты РФ.
2. Годин А. М, Горегляд В. П., Подпорина И. В. Бюджетная система РФ. — М.: Дашков и К. — 2007. — С. 480.
3. Там же, с. 481.
4. Там же, с. 481.
5. Там же, с. 483.
6. Там же, с. 484.
7. Там же, с. 491.
8. Там же, с. 490.
9. Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль. - СПб: Питер. - 2004. - С. 271.
10. Годин А. М, Горегляд В. П., Подпорина И. В. Бюджетная система РФ. — М.: Дашков и К. — 2007. — С. 489.
11. Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль. - СПб: Питер. - 2004. - С. 271.
12. Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль. - СПб: Питер. - 2004. - С. 273.
13. Годин А. М, Горегляд В. П., Подпорина И. В. Бюджетная система РФ. - М.: Дашков и К. - 2007. -С. 495.
14. По материалам официального сайта Счетной палаты РФ.
15. Там же.
16. Там же.
17. Там же.
18. КнязевЮ. К. Налоговая реформа в Словении. // Журнал «Финансы» № 12. 2007. С. 36 - 37
19. По материалам официального сайта Счетной палаты РФ.
20. КнязевЮ. К. Налоговая реформа в Словении. // Журнал «Финансы». № 12. 2007. С. 36 - 37.
21. Годин А. М., Горегляд В. П., Подпорина И. В. Бюджетная система РФ. - М.: Дашков и К. - 2007. -С. 497.
22. Грачева М. В. Внутренний контроль и аудит в секторе государственного управления. Опыт развитых стран // Журнал «Финансы». № 3. 2007. С. 63.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ФОРУМ «ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-БАНКОВСКИХ СИСТЕМ РОССИИ И КИТАЯ»
15-16 октября 2008 г. Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» в сотрудничестве с рядом высших учебных заведений Китая и посольством КНР в России проводит Международный форум «Опыт реформирования финансово-банковских систем России и Китая». Ожидается участие в Форуме представителей государственных структур, учреждений науки и высшего образования, государственных и коммерческих банков, финансовых, страховых и промышленных компаний России, Китая, Германии, Англии и других стран. Общее число участников - свыше 300 человек. На Форуме предполагается обсудить широкий спектр актуальных проблем, в частности:
• Современные тенденции и перспективы развития финансово-банковских систем России и Китая;
• Опыт проведения бюджетных реформ в России и Китае: бюджетная поддержка инноваций;
• Финансовые проблемы реформирования социальной сферы в России и Китае;
• Взаимодействие государства и банков в рыночной экономике;
• Международные стандарты банковской деятельности и особенности развития национальных банковских систем;
• Роль банков развития в инновационной экономике;
• Финансово-экономические инструменты инновационного развития экономики России и Китая;
• Институциональное развитие страхования в инновационной экономике;
• Развитие финансово-банковских систем России и Китая как фактор укрепления их позиций на мировом рынке в XXI веке;
• Проблемы модернизации финансово-экономического образования в современных условиях.
В рамках Форума будут проведены пленарные и секционные заседания, а также заседания «круглых столов». Участие в форуме бесплатное. Заявки следует направлять в оргкомитет: 8(499)943-94-21; 8(499)943-95-01; [email protected]
