CC BY
303
Государственный финансовый контроль
СТАНДАРТИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
М.В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения Волгоградский государственный университет
Вопросы государственного финансового контроля (ГФК) являются достаточно актуальными в России, поскольку до сих пор не принят единый нормативный акт федерального уровня, который бы определил организационную структуру, систему, цели, задачи, виды ГФК. Существуют отдельные нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу общественных отношений, но этого уже недостаточно для создания эффективно работающего механизма ГФК.
Стандартизация деятельности субъектов ГФК, четкость и определенность законодательного закрепления понятия ГФК, форм и методов его осуществления, правового статуса органов позволят избежать сложностей в правоприменительной практике и деятельности контрольных органов. На данные проблемы обращают внимание как ведущие ученые в области финансово-правовой и финансовой науки, так и практики — В. В. Бурцев, Т. В. Конюхова, С. В. Степашин, В. Ю. Фокина и др. [1-5].
Необходимость стандартизации деятельности органов ГФК определяется рядом факторов: 1. На сегодняшний момент система ГФК включает в себя большое количество контрольно-ревизионных органов, каждый из которых имеет свои специфические цели и задачи. Однако, несмотря на разнообразие контролирующих органов и подконтрольных организаций, цель контрольно-ревизионной деятельности остается единой. Таким образом, контрольные мероприятия целесообразно проводить, руководствуясь едиными методиками и программами.
2. Отсутствие единых стандартов влечет за собой разобщенность контрольных органов на всех уровнях управления. Это не только повышает риск ошибок, но и приводит к снижению эффективности всей контрольно-ревизионной деятельности в целом, уменьшению ее прозрачности и, как следствие — к повышению коррупционности.
3. В российской действительности векторы возможностей сторон пока преимущественно разнонаправлены: контролирующий «имеет право», контролируемый «должен». Ведомственные регламенты такую «расстановку сил» сохраняют. Чтобы аргументированно судить об объективности контроля и его результатах, в чем заинтересованы все, нужны в первую очередь единые стандарты, утвержденные на федеральном уровне.
4. Реализация социально-экономических реформ (СЭР) в России, изменившиеся условия хозяйствования, политические и социально-экономические факторы требуют пересмотра действующих документов и методических указаний, регулирующих основные вопросы организации и проведения контрольных мероприятий, согласно основным международным документам, адаптированным под политико-экономические реалии страны [6 - 8].
Не станем утверждать, что в нашей стране не предпринимались попытки по унификации деятельности органов ГФК. Решение вопросов в сфере стандартизации ГФК постепенно, хотя
и крайне медленно, находит свое практическое разрешение. Так, содействию перехода на общие стандарты деятельности в ГФК способствовало вступление Счетной палаты РФ в Международную организацию высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейскую организацию высших органов финансового контроля (ЕВРО-САИ). Согласно документам этих организаций контрольно-ревизионная деятельность должна проходить в соответствии с рядом стандартов.
Стандарты ИНТОСАИ [9] прежде всего направлены на унификацию деятельности органов ГФК в различных странах в целях повышения эффективности международного сотрудничества в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством, хищением государственных средств. При этом стандарты ИНТОСАИ постоянно совершенствуются. С возникновением новых реалий в системах ГФК отдельных стран члены ИНТОСАИ признали необходимым обновлять и пересматривать эти стандарты с тем, чтобы поддерживать их полезность и высокое качество. В целом, международные стандарты носят рекомендательный характер, и страны самостоятельно принимают решения об их использовании. Об этом говорил заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации А. Н. Семиколенных на научно-практической конференции «Финансовый контроль и управление экономикой» [10], отмечая, что «в разработанном Счетной палатой РФ проекте системы стандартов мы опирались на ревизионные стандарты ИНТОСАИ, международные стандарты аудита МСА и утвержденные Правительством Российской Федерации стандарты аудиторской деятельности в России». О рекомендательном характере ревизионных стандартов ИНТОСАИ говорил и генеральный контролер Великобритании Джон Борн в ходе проверки деятельности Счетной палаты РФ в 2005 году [11].
Поскольку международные стандарты являются обобщенным результатом функционирования наиболее развитых учетных и контрольных систем в мире (американской и европейской), то совершенно очевидно, что их копирование может негативно сказаться на национальной практике. А. Н. Семиколенных отмечал, что «применение международных стандартов необходимо рассматривать через призму конституционных, юридических и других условий деятельности Счетной палаты Российской Федерации, а принятые стандарты проведения проверки финансовой отчетности в негосударственном секторе могут быть применимы для государственных аудиторов» [12].
Однако это не означает, что нашей стране в силу специфических особенностей системы ГФК не следует использовать международный опыт и опыт других стран. Наоборот, его использование диктуется необходимостью скорейшей разработки своих собственных правил, в которых бы оптимальным образом сочетались международные требования и национальные особенности.
Сразу отметим в этой связи, что системы ГФК развитых стран, таких как США, Канада, Великобритания, Германия и др. предусматривают общепринятые стандарты осуществления государственного контроля. Эти стандарты схожи со стандартами, применяемыми в независимом аудите, но более детальны. Стандарты, а также процедуры их реализации разрабатываются высшими органами ГФК. Эти же органы ГФК выпускают различные пособия и руководства по контролю в общественном секторе, которые тоже, хотя и с долей условности, можно отнести к стандартам.
В США Главное контрольное управление Конгресса разработало и применяет «Общепринятые государственные стандарты аудиторской деятельности»: стандарты для аудита государственных организаций, программ, деятельности и функций, которые обычно называют «Желтой книгой» [13]. Главное контрольное управление не является руководящим органом, а путем стандартизации управляет деятельностью иных контрольных органов. В то же время Главное контрольное управление может требовать от подчиненных органов выполнения своих функций в соответствии с принятыми стандартами.
В Хорватии в рамках выполнения Плана стратегического развития ГКРУ в настоящее время работает над расширением своих полномочий и включением в них проверки адаптации государственного сектора к европейским нормам и управлению средствами ЕС с учетом европейской интеграции. ГКРУ также разрабатывает систему проверок эффективности контрольных механизмов, включающих информационные технологии, для установления степени надежности этих систем. Порядок планирования контрольных мероприятий, их осуществление и составление соответствующих отчетов изложены в Руководстве для контролеров государственного сектора [14].
В Чешской Республике Коллегия ВОФК утверждает предложения Президента по проекту бюджета, процедурные правила Коллегии и Сенатов, дисциплинарные требования внутри ВОФК, ежегодный отчет и план контрольных мероприя-
тий. ВОФК осуществляет в основном финансовый аудит, акцент делается на соблюдении применяемых правил и инструкций. До сегодняшнего дня несколько раз аудиторские заключения составлялись по финансовой отчетности соответствующих глав бюджета и ни разу — по итоговым государственным счетам.
Международные стандарты финансовой отчетности разработаны исходя из общественных интересов и при условии их правильного применения обеспечивают ответственность при представлении финансовой отчетности, ее прозрачность, понятность и сопоставимость.
В настоящее время разработан и рекомендован к применению 41 международный стандарт финансовой отчетности (действует только 34 стандарта). При этом каждый стандарт регулирует определенный участок формирования итоговой финансовой информации, необходимый к раскрытию для внешних пользователей. Например, целью международного стандарта «Представление финансовой отчетности» (IAS 1) является обеспечение основы для представления финансовой отчетности общего назначения с тем, чтобы достичь ее сопоставимости. Данный стандарт устанавливает общие правила для представления финансовой отчетности, рекомендации по ее структуре, минимальные требования по ее содержанию и т. д. Международные стандарты финансовой отчетности закладывают основу для финансового учета, отчетности и раскрытия информации, на базе которой должна формироваться национальная система финансового учета и отчетности [15].
Однако, несмотря на принятые международные стандарты финансовой отчетности, остается немало вопросов, связанных с выбором оптимального направления работы по созданию стандартов и их законодательного утверждения.
Вопрос о правовой основе стандартизации ГФК имеет два аспекта. С одной стороны — правовое поле собственно стандартизации как процесса деятельности по созданию и установлению единых требований, обязательных или рекомендуемых для всех государственных органов, юридических лиц и граждан. Другой аспект — правовая база контроля, который государство осуществляет в финансовой сфере
В России и в том, и в другом отношении имеются заметные трудности. До 2003 года в стране действовал Федеральный закон «О стандартизации». Затем ему на смену пришел Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Он на финансово-бюджетную
сферу не распространяется. Ничего не сказано о стандартах контроля в одном из первых регламентирующих финансовый контроль в России документов — Указе Президента РФ от 25.07.1996 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [16].
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ [17], где установлены основы и формы государственного и муниципального финансового контроля, также не содержится указаний, определяющих, кто и как должен заниматься вопросами стандартизации финансово-бюджетного контроля. В законе о Счетной палате РФ контрольные и ревизионные стандарты упоминаются мимоходом, только в связи с планированием деятельности палаты.
Таким образом, можно резюмировать, что правовая база ГФК в части стандартизации контрольно-ревизионной деятельности окончательно не сформирована.
Правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Он предусматривает наличие в стране федеральных и внутренних правил (стандартов) аудиторской деятельности [18 — 21]. Еще на первом этапе становления аудита были созданы качественные стандарты, одобренные Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ. Опыт подготовки аудиторских стандартов может принести ощутимую пользу для стандартизации в сфере ГФК.
С учетом положений ФЗ «Об аудиторской деятельности» можно заключить, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его правил (стандартов) в Российской Федерации законодательно признана. Вместе с тем термин «стандарт» еще не стал полноправным применительно к контрольной практике.
Важное значение для выработки тактических мероприятий необходимо проводить только на базе принятых стратегических решений.
К последним мы можем отнести принятие:
• единой концепции ГФК и закона «О государс -твенном финансовом контроле в Российской Федерации»;
• стратегии реализации ГФК;
• нормативно-правовой базы ГФК;
• федеральных стандартов ГФК как части стратегии и законодательных элементов ГФК. На сегодняшний момент в сфере ГФК имеются
и действующие стандарты, и проектные наработки.
Ряд стандартов созданы и применяются Счетной палатой РФ [22].
По мнению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора необходимо формирование интегрированной системы ГФК.
Интеграция контрольных органов разных уровней власти не означает их слияния или соподчинения — конституционное устройство Российской Федерации этого в принципе не допускает. Речь идет о создании условий для более глубокой кооперации органов финансового контроля.
В настоящее время отсутствуют единые принципы и единая методологическая база государственного и муниципального контроля. Проведенный Росфиннадзором анализ показывает, что существующие различия к организации контроля и вынесению санкций настолько велики, что ставят под вопрос тезис единства системы ГФК.
Росфиннадзор считает задачей особой важности разработку единых стандартов государственного финансово-бюджетного контроля для контрольных органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Международные стандарты могут стать в данном случае хорошей исходной базой, однако должны быть существенно дополнены и конкретизированы с учетом специфики бюджетной системы России. Росфиннадзор разработал проект Основных требований (Стандартов) к порядку организации и осуществления финансового контроля контрольными органами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, бюджетным законодательством РФ и стандартами Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI).
Однако прежде чем их принять, необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс РФ. Тем не менее, регионы сами начали работу над формированием региональных стандартов финансово-бюджетного контроля.
Это обусловлено пониманием важности обеспечения на территории регионов полной прозрачности всех финансово-бюджетных потоков, всех финансовых операций и обеспечения законности в финансово-бюджетной сфере.
В сегодняшних условиях, когда все больше и больше федеральных средств передается субъектам РФ, все более и более остро встает проблема их правильного использования, нет иного пути, чем выстраивание теснейших рабочих взаимодействий
с контрольными органами субъектов РФ и в ближайшей перспективе с контрольными органами муниципальных образований.
Принятие региональных стандартов позволит наполнить реальным содержанием имеющиеся соглашения о взаимодействии контрольных органов разного уровня (в первую очередь в части проверки использования межбюджетных трансфертов) и сделать работу контрольных органов разного уровня действительно системной.
Целью введения данных стандартов является создание на территории субъектов РФ единых требований к организации и осуществлению финансово-бюджетного контроля всеми без исключения органами финансового контроля государственных и муниципальных органов исполнительной власти.
Росфиннадзор разработал свой проект Общего порядка (стандартов) осуществления финансового контроля контрольными органами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Предлагаемые Росфиннадзором стандарты предназначаются в качестве единых для контрольных органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Федеральная служба совместно с органами власти субъектов РФ и своими территориальными подразделениями предпринимает шаги по внедрению стандартов на практике.
В настоящее время в четырех субъектах РФ заключены соглашения с территориальными управлениями Росфиннадзора (в Республике Татарстан, Брянской области, Алтайском крае, Волгоградской области [22, 23]).
В контрольных органах также разработаны внутренние регламентирующие документы и внутриведомственные стандарты, сборники методических документов и рекомендаций по проведению контрольных мероприятий. К примеру, в целях создания базовых основ управления качеством аудита был утвержден и уже активно применяется на практике стандарт «Управление качеством контрольных мероприятий», разработанный с учетом зарубежного опыта. Всего в Счетной палате РФ используется 19 стандартов финансового аудита, которые регламентируют правила и процедуры контрольных мероприятий и в конечном итоге определяют качество их результатов [25].
Однако между данными документами, разрабатываемыми в разных органах ГФК, равно как и в различных подразделениях этих органов, нет системности, взаимоувязки, а следовательно, нет
и сопоставимости в работе и в ее оценке. Процесс формирования и расходования государственных средств охвачен контролем далеко не полностью, хотя контролирующих органов в стране более чем достаточно. Результаты ревизий и проверок каждый контролирующий орган оценивает по-своему, общий объем выявленных финансовых нарушений в масштабе страны не определяется. Последний факт является важным аргументом в пользу разработки целостной системы стандартов, охватывающей все уровни управления: от государственного до муниципального.
На наш взгляд, малоэффективно, а скорее даже — затратно и непроизводительно проводить стандартизацию на уровне отдельных органов. Внутренняя стандартизация органов ГФК будет лишь частичным решением общего вопроса стандартизации. По нашему мнению, кроме внутренних методик, норм, регламентов и правил, учитывающих специфику конкретных органов и их подразделений, необходима и система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.
Приведенные примеры свидетельствуют, что отечественная практика развивается пока по линии ведомственной стандартизации ГФК. При этом действующие стандарты Счетной палаты РФ и проекты, опубликованные Росфиннадзором, заметно отличаются друг от друга [25]. Работу по стандартизации, начинающуюся с ведомственного и регионального уровней, прекращать не стоит. Но тот путь, на который авторы стандартов вступили сейчас, более долог и труден. Впоследствии с появлением федеральных стандартов, которое обязательно состоится, стандарты других уровней придется приводить с ними в соответствие. Такой подход, на наш взгляд, не даст быстрых действенных результатов.
Отметим и такой момент: параметры стандартизации, обязательность наличия и исполнения федеральных и иных правил (стандартов) должны быть установлены законодательным актом, регулирующим правоотношения в данной сфере. Становится понятно, что поправок в Бюджетном кодексе РФ или в иных законодательных актах явно недостаточно для создания правовой базы стандартизации ГФК. Бюджетный Кодекс РФ охватывает не все государственные финансовые потоки, тем более другие финансовые потоки, на которые государство обязано или может влиять. В Бюджетном кодексе РФ отсутствует такое понятие, как ревизия, являющаяся одним из основных ме-
тодов финансового контроля. Значит, необходимо еще раз подчеркнуть необходимость принятия федерального закона о государственном финансовом контроле, одной из задач которого будет создание правовой базы стандартизации ГФК.
Стандарты являются нормативным документом, устанавливающим основные принципы и единые требования к осуществлению финансового контроля в финансово-бюджетной сфере в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Система стандартов состоит из общих стандартов, рабочих стандартов и внутренних стандартов.
Общие стандарты устанавливают единые требования к органам финансового контроля и работникам органов финансового контроля.
Рабочие стандарты устанавливают единые требования к организации контрольной деятельности органов финансового контроля и деятельности работников органов финансового контроля.
Практическая реализация стандартов органами финансового контроля обеспечивается путем разработки, утверждения в установленном порядке и применения законодательства, регламентирующего организацию контрольной деятельности органов финансового контроля и работников органов финансового контроля.
Стандарты обязательны для применения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при организации и осуществлении контрольной деятельности, а также работниками государственных органов и иных организаций, участвующих в осуществлении контроля в качестве контролеров, специалистов или экспертов.
Структура построения стандарта должна быть единой:
• общие положения (формулируются цель и задачи стандарта, определяется объект стандартизации, сфера применения стандарта и его взаимосвязь с другими стандартами, даются определения и/или трактовка терминов, применяемых в стандарте);
• изложение положений стандарта;
• практические приложения, которые могут содержать порядок применения стандарта, описание технологии выполнения каждого этапа проверки, перечень контрольных процедур, вопросников и тестов, таблиц, схем, рабочих документов с цифровыми примерами,
Группы общих стандартов государственного финансового контроля
нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» и содержит 32 вида нарушения, детализированных по признакам нарушений более чем на 200 нарушений. Оба классификатора имеют различную структуру, объем признаков нарушений.
Государственный финансовый контроль решает стоящие перед ним задачи путем приме-
иллюстрирующими методики и порядок проведения контрольных процедур, систематизированный перечень нормативных документов, используемых при осуществлении конкретных контрольных мероприятий. Процесс стандартизации деятельности контрольных органов ГФК — это система мероприятий по выработке и установлению единых правил (стандартов) выполнения норм законодательства в целях обеспечения надлежащего качества и результативности контрольной деятельности.
Стандарты следует объединить в группы (см. рисунок):
планирования и подготовки контрольных мероприятий;
взаимоотношений проверяющих и проверяемых;
проведения контрольных мероприятий; оформления результатов и реализации материалов контрольных мероприятий; оценки эффективности деятельности органов ГФК.
Стандартизация в оформлении результатов сегодня проявляется в попытках различных органов ГФК разработать классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления государственного финансового контроля. Классификатор Счетной палаты РФ называется «Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля». Он утвержден решением Коллегии Счетной палаты РФ от 22.10.2004 (протокол № 33 (403), п. 31) и содержит более 150 признаков нарушений. Классификатор Росфиннадзора называется «Классификатор
1) 2)
3)
4)
5)
нения выработанных многолетним опытом методов (ревизий, проверок, экспертиз). Их результаты обязательно фиксируются и документально оформляются. Деятельность органов контроля организуется и планируется. Все это вместе взятое можно назвать процедурами контроля. Вот эти процедуры, особенно сами контрольные мероприятия и должны быть предметом стандартизации [26].
Объектом стандартизации может быть все то, что имеет перспективу многократного применения, например, государственное управление или же его отдельные функции [27].
В целом стандарты ГФК, являясь исходным, руководящим правилом и порядком деятельности контролеров, основой целесообразности и эффективности функционирования специализированных органов ГФК, будут формулировать единые базовые требования, определяющие нормативные требования к качеству государственного финансового контроля и обеспечивать определенный уровень гарантии его результатов при их соблюдении.
В более же конкретном смысле стандартизация ГФК позволит:
• координировать деятельность и более тесно взаимодействовать в плане организации, проведения и реализации материалов контрольного мероприятия (включая проведение совместных проверок, осуществление контроля на основе поручений по взаимной договоренности и т. д.) различным специализированным органам государственного финансового контроля, согласовывать цели, задачи контроля, средства и методы их достижения и т. п. (в рамках координации);
• установить критерии для оценки деятельности специализированных органов государственного финансового контроля;
• регламентировать выполнение функций специализированных органов ГФК по содержанию и времени, что в свою очередь должно уменьшить дублирование, непроизводительные затраты и потери времени в процедурах контроля;
• унифицировать методики вскрытия серьезных проблем (нарушений, злоупотреблений и иных отклонений) в рамках самых разных объектов ГФК;
• создать единую унифицированную информационную базу.
В плане регулирования конкретных аспектов реализации полномочий контрольных органов стандартизация:
• закрепит такой порядок контроля, который обеспечит соблюдение его принципов, предохранит от предвзятости и субъективизма;
• позволит ясно очертить права и обязанности участников процедур контроля, что создаст предпосылки правовых гарантий соблюдения их интересов;
• даст возможность сопоставлять и более широко использовать результаты работы разных органов ГФК;
• обеспечит наиболее рациональные формы и процедуры контроля (при которых достигается максимальная эффективность контроля, обеспечивается достижение наибольших результатов при наименьших затратах времени, трудовых и иных ресурсов) [31].
Кроме этого, стандартизация ГФК будет способствовать внедрению наилучших технологий, достижений мировой науки и практики контроля. Стандарты обеспечат высокое качество, экономичность, эффективность и объективность контрольной деятельности.
Стандартизация ГФК во многом позволит решить проблему концентрации деятельности контролеров на тех областях (выявлять те нарушения), где контроль может быть проведен с наименьшими издержками, а не на тех (т. е. не обязательно на тех), где возможные нарушения влекут за собой значительные потери для государства (иначе говоря, контролеры, минимизирующие свои трудозатраты, с большей вероятностью будут концентрировать свое внимание не столько на существенных для государства объектах контроля, сколько на тех, где контроль осуществлять легче).
Стандартизация будет являться весьма важным фактором системности основных органов ГФК, она создаст организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придаст их системе свойства самоорганизации.
В то же время система органов ГФК, обладая взаимосвязанными признаками целостности (стандартизация) и обособленности (для каждого органа свои задачи), будет иметь свойства, которыми не обладает ни один из органов, взятый в отдельности. Иными словами, базовые стандарты ГФК (а следовательно, и общие программы базового контрольного образования) обусловят так называемый синергетический эффект (или эффект взаимосвязи) в системе ГФК, при котором суммарная отдача функционирования контрольных органов будет выше, чем сумма показателей отдачи каждого в отдельности, в силу унифицированности систем документации и терминологии, методической и информационной совместимости, единства измерений контрольных работ, а следовательно, возможности усиления взаимодействия, результатом которого будет объединение усилий, взаимозаменяемость (при необходимости), а также экономия всех видов ресурсов (в том числе от совмещения банков информации) [31].
Стандартизация на уровне отдельных органов — лишь частичное решение общего вопроса стандартизации. Кроме внутренних регламентов, учитывающих специфику конкретных органов и их подразделений, необходима и система общих для всех основных специализированных контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов. При этом для каждого специализированного органа ГФК должна будет определяться степень совместимости общих стандартов с его полномочиями (т. е. использовать эти стандарты орган будет в пределах своих задач и полномочий). Иными словами, каждый специализированный орган ГФК должен будет согласовывать свою деятельность (регламентированную внутренними стандартами) с основными требованиями, указанными в общих стандартах.
На наш взгляд, так как органы государственного финансового контроля должны самостоятельно определять формы, объем и методику контроля (иначе будет нарушен принцип их независимости), общие стандарты в отношении внутренних будут иметь направляющую функцию.
Немаловажное значение в системе стандартизации имеют внутренние стандарты контрольных органов (органов, для которых контроль является определяющим видом деятельности).
Под внутренними стандартами следует понимать документы, детализирующие и регламентирующие единые общие и процедурные стандарты государственного финансового контроля в соответствии со спецификой каждого конкретного контрольного органа. Каждый орган государственного финансового контроля, исходя из общеустанав-ливаемых (общих для всех специализированных органов государственного финансового контроля) стандартов, должен будет сформировать пакет внутренних стандартов, отражающих его собственный подход к государственному финансовому контролю (для неспециализированных органов государственного финансового контроля требования общеустанавливаемых стандартов будут носить лишь показательный характер).
Таким образом, внутренние стандарты органов ГФК должны содержать конкретные рекомендации, позволяющие контролерам на практике определить четкий порядок своих действий по выполнению требований общеустанавливаемых стандартов.
В качестве внутренних стандартов могут выступать как общие, так и процедурные стандарты (инструкции, методические рекомендации, пособия и другие документы, обязательные к применению в конкретном органе государственного финансового контроля).
В качестве приложений к внутренним стандартам могут быть разработаны инструкции, методики, вопросники, рабочие схемы и таблицы, макеты и другие документы вспомогательно-технического характера.
В целях обеспечения выполнения требований как общеустанавливаемых, так и внутренних стандартов органов государственного финансового контроля в контрольном органе должна быть налажена адекватная система контроля качества (контроля за выполнением требований стандартов). Следует отметить, что наличие в органе ГФК системы внутренних стандартов и ее методологического сопровождения является необходимым показателем профессионализма этого органа, содействует повышению качества его работы.
Федеральные стандарты призваны представить и детализировать базовые характеристики ГФК, способствовать ликвидации существующей его асимметрии, обеспечить определенный уровень гарантии результатов. Экономически потребность в таких стандартах определяется единством экономического пространства и единством бюджетной системы РФ. В правовом отношении решающим
выступает то обстоятельство, что финансовое регулирование в стране находится в ведении РФ. Единые государственные стандарты обобщат и объединят пригодные для многоразового использования разными органами контроля единые требования, оптимизирующие способы решения задач, стоящих перед государственными контролерами.
Рассмотрим варианты конечных результатов внедрения профессиональных стандартов в системе ГФК.
Мы придерживаемся мнения В. В. Бурцева [31], что в данном направлении видятся два пути, или две программы развития стандартизации. Во-первых, стандарты должны обратить внимание руководителей и специалистов органов государственного финансового контроля на новые общие подходы к функционированию государственной контрольной системы, определить пути ее развития и совершенствования, закрепить соответствующий понятийный аппарат. Во-вторых, программа развития стандартизации должна предполагать проведение регламентации всей профессиональной деятельности контролеров, практической унификации ГФК по предложенным стандартам.
В рамках стандартизации ГФК можно реализовать предложение Ю. Ю. Болдырева о разработке технико-экономических норм и нормативов на основные контрольные операции, что позволит сделать сопоставимым объем работ, проводимых контролерами. Как справедливо считает Ю. Ю. Болдырев, это позволит сделать оценку труда контролеров более объективной, ввести единую систему учета объема и качества их труда [32].
При разработке стандартов необходимо четко определить их сферу применения, а также разграничить обязательные стандарты и стандарты, носящие рекомендательный характер.
Единые стандарты деятельности органов ГФК должны быть ясными для понимания, удобными в использовании и согласованными (т. е. находиться в надлежащем соотношении, соответствии), а также иметь четкую иерархическую структуру.
Таким образом, стандартизация деятельности органов ГФК позволит определить основные унифицированные требования к правилам и процедурам осуществления контроля, согласно которым оценивается его качество, эффективность и результативность, а также обеспечение целостности, взаимосвязанности, последовательности и объективности контроля, осуществляемого органами финансового контроля в соответствии с их полномочиями.
Введение единых стандартов и усиление интеграции субъектов ГФК различного уровня позволит создать базу данных финансово-бюджетного надзора, что в свою очередь позволит не только более эффективно планировать работу всех структурных элементов системы ГФК, но и послужит основанием для введения ограничений на занятие руководящих постов должностными лицами, допускавшими нарушения норм финансово-бюджетного законодательства.
Литература
1. Бурцев В. В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 2.
2. Конюхова Т. В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Российское право. 2008. № 2.
3. Степашин С. В. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки/ / Российское право. 2007. № 3.
4. Степашин С. В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее//Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.
5. Фокина В. Ю. Проблемы правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации// Юридический мир. 2006. № 5.
6. Васильев А. А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации [Текст] / А. А. Васильев: автореф. дисс.: канд. юрид. наук. — М., 2003. — С. 9 - 10.
7. Ахполов А. А. Без квалифицированного финансового контроля не может быть эффективной государственной власти [Текст] / А. А. Ахпо-лов //Финансы. 2003. № 9. С. 3 - 7.
8. Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики [Текст] / Ю. М. Воронин. — М.: Финансовый контроль, 2005. — С. 70 — 71.
9. http://www. intosai. org/de/portal/documents/ intosai/audit_related/.
10. Тезисы выступления заместителя Председателя Счетной палатыРоссийскойФедерации А. Н. Се-миколенных на научно-практической конференции «Финансовый контроль и управление экономикой» (Москва, 16 декабря 2003 года) //
официальный сайт Счетной палаты — http:// www ach. gov. ra/news/priloj/16122003.php.
11. По материалам http://www. ng. ru/ideas/2005-10-28/9_stepashin. html.
12. Тезисы выступления заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации А. Н. Семиколенных на научно-практической конференции «Финансовый контроль и управление экономикой» (Москва, 16 декабря 2003 года) // официальный сайт Счетной палаты — http: //www.ach.gov. ru/news/priloj/16122003.php.
13. Подробнее об этом см.: Government Auditing Standards. 1994 Revision. (Yellow book) United States General Accounting Office. — June 1994, By the Comptroller of the United States.
14. По материалам с официального сайта Счетной палаты РФ.
15. Воронин Ю. М, Мешалкина Р. Е. Стандартизация финансового контроля: Россия и мировой опыт. - М.: - 2003. - С. 9.
16. Овсянников Л. Н. Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации // Финансы. - № 2, 2007. - С. 46.
17. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ.
18. Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности первой очереди утверждены Постановлением Правительства РФ № 696 от
23.09.2002. Консультант Плюс - Режим доступа: www.consultant. ru.
19. Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности второй очереди утверждены Постановлением Правительства РФ № 405 от
04.07.2003. Консультант Плюс - Режим доступа: www.consultant.ru.
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 06.02.2002 № 80 «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности».
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.09.2002 № 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности».
22. Соглашение о введении в действие основных требований (стандартов) к порядку организации и осуществления финансового контроля на территории Волгоградской области. Администрация Волгоградской обл. и УФС финансово-бюджетного надзора в Волгоградской обл., 26 февраля 2007 г.
23. http://www.ach.gov.ru/bulletins/2003/3-9.php.
24. Методический совет территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Центральном Федеральном округе / http://www.rosfinnadzor.ru/catalog. aspx?Id=865.
25. Официальный сайт Росфиннадзора http://www. rosfinnadzor. ru/catalog. aspx?Id=865.
26. Овсянников Л. Н. Государственный финансовый контроль: подходы к стандартизации // Финансы. 2007. № 2. С. 47.
27. Там же.
28. Там же.
29. Этический Кодекс для аудиторов в государственном секторе // Официальный сайт Счетной палаты РФ http: //www ach.gov.ru/agencies/ priloj/0106044.php.
30. Кодекс этики аудиторов России. Принят Советом по аудиторской деятельности при Министерстве финансов Российской Федерации. Протокол № 16 от 28 августа 2003 г. Согласован с Координационным советом российских профессиональных объединений аудиторов и бухгалтеров. Протокол № 2 от 25 июля 2003 г.
31. Бурцев В. В. Концептуальный подход к процедурам государственного финансового контроля // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 2.
32. Болдырев Ю.Ю. Проблемы правового и методологического обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации // М., 1998.
