CC BY
524
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
УДК 657.6
отличительные особенности современного зарубежного опыта организации контроля
В. А. КАБАШКИН,
доктор экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита E-mail: kva1955@bk. ru Е. Ю. КАРТАШЁВА, студентка кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита E-mail: kva1955@bk. ru Московский государственный лингвистический университет
В статье приведены примеры организации контроля (аудита) в зарубежных странах, даны общие принципы и функции контролирующих органов. Обобщен материал по деятельности органов контроля зарубежных стран и выведены отличительные особенности современного зарубежного опыта организации контроля.
Ключевые слова: современные черты контроля (аудита), зарубежные органы контроля, особенности современного контроля.
Организация контроля (или аудита) является обязательным элементом управления социально-экономического развития государства, так как это влечет за собой ответственность перед обществом. Этот базовый принцип контроля зафиксирован в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации
высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Высшими органами финансового контроля (ВОФК) являются счетные палаты многих стран мира (Счетная палата Российской Федерации является членом ИНТОСАИ с 1995 г.).
Системы контроля (аудита) в странах с устоявшимися демократическими формами управления и с развитой рыночной экономикой уже достаточно хорошо изучены, поэтому приведем лишь основные признаки, характеризующие эту систему. В этих странах организация контроля при наличии достаточно эффективной системы контрольных органов рассматривается не в качестве самоцели, а в виде неотъемлемой части управления общественными финансами и материальными ресурсами, а также в виде одного из средств реализации права граждан на получение ими достоверной информации об использовании государственных и иных средств.
Контрольные органы зарубежных стран осуществляют главным образом контроль за расходованием государственных средств и управлением государственным имуществом. В рамках этой глобальной задачи они контролируют расходование средств министерствами, ведомствами и другими органами управления, выделенных на их содержание и на реализацию государственных программ, проверяют производственно-финансовую деятельность частных фирм по выполнению правительственных заказов [1]. При этом проверяется законность, целесообразность и эффективность производимых расходов. Рассмотрим деятельность контрольных органов зарубежных стран на примерах отдельных стран.
В Великобритании контрольно-ревизионные органы представляют собой централизованную разветвленную систему с мощным, хорошо организованным аппаратом, укомплектованным штатом квалифицированных работников (в центральном органе контроля работают более 900 сотрудников, половина из которых финансисты, 200 человек проходят специальную предметную финансовую подготовку) [2]. Однако в отечественной специальной литературе центральный орган контроля Великобритании имеет абсолютно разные названия: Национальное контрольно-ревизионное управление, Управление главного контролера, Национальный офис аудита, Национальный ревизионный совет (это обусловлено и разными подходами отечественных специалистов к пониманию контроля, и подменой при переводе термина «аудит» на слово «контроль», если речь идет о государственном органе, и т. д.).
Независимо от перевода центральному контрольному органу Великобритании предоставлено право осуществления контроля и проведения проверки счетов всех правительственных учреждений и широкого круга государственных органов, через которые проходит более 60 % государственных расходов. Этот орган контролирует также субсидии, предоставляемые местными органами власти системе здравоохранения, национализированным отраслям промышленности и государственным корпорациям. В итоге в поле зрения контроля попадают и подвергаются тщательной ревизии финансовые операции на общую сумму 150 млрд ф. ст. в год. По каждой проведенной ревизии составляется свое заключение. Кроме того, контрольные органы Великобри-
тании имеют право получать устные справки от компетентных лиц в проверяемых учреждениях. Ответственность британского высшего органа финансового контроля перед парламентом значительна: он представляет собой орган представительной демократии и наделен широкими контрольными полномочиями. Однако в стране нет единого целостного законодательства, регламентирующего работу контрольных органов.
В Германии высшим органом финансового контроля является Федеральная счетная палата (ФСП) [1], которая представляет собой автономное учреждение с особыми полномочиями и обязанностями, независимое от традиционных ветвей власти. В соответствии с законом президент немецкой Федеральной счетной палаты избирается законодательным органом. В ФРГ органы высшего финансового контроля устроены коллегиально, и в законодательстве этой страны установлены квалификационные требования для членов коллегий и ревизоров. В основном это требования, касающиеся необходимой квалификации для чиновника, занимающего высокие государственные должности. Для ревизоров необходим соответствующий профессиональный опыт именно в области финансового контроля. В настоящее время в Федеральной счетной палате имеются девять контрольных отделов, 60 секторов с общей численностью сотрудников свыше 500 человек. Кроме того, для поддержки деятельности Федеральной счетной палаты в рамках министерств и ведомств создано около 100 групп предварительной проверки, насчитывающих около 2 000 сотрудников, которые подчинены главам соответствующих ведомств, но действуют также и под руководством Федеральной счетной палаты. Палата контролирует все федеральные предприятия с 50 % долей участия государства и прочие организации и ведомства, если они распоряжаются государственными средствами.
Для отечественной практики важен анализ работы региональных контрольных органов. Так, в Германии счетные палаты земель являются самостоятельными и независимыми от Федеральной счетной палаты, но их цели и задачи сопоставимы, а методы контроля схожи. Федеральная счетная палата часто совместно с палатами земель проводит конференции, координирует работу по повышению квалификации сотрудников, по обмену информацией для предотвращения дуб-
лирования. Несмотря на высокие полномочия органов контроля, одним из их главных недостатков является отсутствие комплексности в реализации контрольных мероприятий.
Во Франции история высшего органа контроля восходит к средним векам. Он был создан Филиппом V в 1319 г. и получил название палаты счетов. С того времени его существование прерывалось лишь на шестнадцать лет в период Великой Французской революции. Палата счетов была восстановлена Наполеоном в 1807 г. под новым названием — Счетная палата Франции. За последние пятьдесят лет функции счетной палаты были значительно расширены. Она имеет в своем составе первого президента, семь палатных председателй, а также более 200 магистратов (юридические советники, инспекторы финансового контроля и аудиторы). Президент, председатели палат и советов назначаются на должность и освобождаются от должности декретом правительства, а остальные сотрудники счетной палаты в ранге судей — декретом президента республики.
Счетная палата Франции действует коллегиально, в этом она существенно отличается от высших контрольных органов других государств (например, Великобритании). Она является независимым органом и от парламента, и от правительства страны. Этот орган осуществляет контроль за счетами общенациональных государственных учреждений и предприятий. Он может тайно контролировать счета и ведение дел в государственных и частных учреждениях и на предприятиях, получающих финансовую помощь от государства или от общенациональных государственных учреждений, а также счета и ведение дел в учреждениях системы социальной безопасности. Французская система внешнего контроля государственных финансов характеризуется наличием общенациональной структуры государственных бухгалтеров, работающих в административно-территориальных единицах страны (коммунах, департаментах и округах). Они наделены полномочиями на управление государственными денежными средствами, ответственны за правильность осуществляемых ими операций и обязаны возмещать за свой счет ошибочно выплаченные или невостребованные денежные средства.
В Швеции государственный сектор управляется и контролируется на трех различных уровнях:
общенациональном, окружном и муниципалитетом. Национальное ревизионное бюро (НРБ) является центральным агентством по вопросам финансовой отчетности и ревизии. Генеральный ревизор руководит деятельностью бюро. Он утверждается кабинетом сроком на шесть лет, при этом допускается его повторное назначение. Руководители управлений назначаются кабинетом по предложению генерального ревизора. В бюро заняты 375 сотрудников. Около 100 из них занимаются проверкой эффективности использования финансовых средств, 140 — финансовой ревизией, 90 — прогнозами и финансовой отчетностью, а остальные занимаются административными вопросами и подготовкой кадров. Влияние парламента на деятельность Национального ревизионного бюро осуществляется главным образом через утверждение ими общих направлений деятельности бюро, которые доводятся до сведения бюро в связи с рассмотрением предложений по бюджету. Муниципалитеты и окружные советы имеют своих собственных ревизоров, утвержденных на политическом уровне.
В зарубежных государствах бывшего социалистического лагеря активно используется опыт стран с развитой рыночной экономикой.
В Чехии высший орган учета и аудита был изначально образован в 1919 г. и функционировал (с перерывами) до 1951 г., когда в качестве инструмента централизованного директивного правления было создано министерство государственного контроля. После 1989 г. на первом этапе демократических перемен после советской модели экономики в стране было создано Федеральное министерство контроля.
На втором этапе (после 1991 г.) кардинальные перемены в работе государственного аудита были продолжены. В полномочия министерства входили проверки государственных и подчиненных им органов, включая юридических и других лиц, получающих средства из государственного бюджета.
На третьем этапе перемен в концепции контрольно-ревизионной деятельности прошли подготовительные мероприятия по воссозданию высшего органа финансового контроля. Во время переходного периода и федеральное, и национальные министерства контроля (как и высший орган финансового контроля Чешской Республики) функционировали параллельно.
После того как в январе 1993 г. Чешская Республика стала отдельным независимым государством, в июле был образован сегодняшний высший орган финансового контроля, который действует и ныне.
В конституции предусматривается, что высший орган финансового контроля независим от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Его президент и вице-президент назначаются на девять лет президентом республики по предложению палаты депутатов. Коллегия высшего органа финансового контроля состоит из президента и 15 членов. Коллегия утверждает предложения президента по проекту бюджета, процедурные правила коллегии и сенатов, дисциплинарные требования внутри организации, ежегодный отчет и план контрольных мероприятий. Она также утверждает все аудиторские заключения, подтверждающие мнение об окончательном варианте государственного бюджета. Президент высшего органа финансового контроля незамедлительно представляет все утвержденные аудиторские заключения в палату депутатов, сенат, правительство Чешской Республики и заинтересованным министерствам по их запросу. Они также публикуются в Бюллетене высшего органа финансового контроля. Аудиторские протоколы и другие данные, имеющие отношение к утвержденным аудиторским протоколам, предоставляются по просьбе палаты депутатов, ее органов и правительства Чешской Республики. Высший орган финансового контроля осуществляет в основном финансовый аудит, акцент делается на соблюдении применяемых правил и инструкций. До настоящего времени несколько раз аудиторские заключения составлялись по финансовой отчетности соответствующих глав бюджета и ни разу — по итоговым государственным счетам.
В Хорватии высший орган финансового контроля — Государственное контрольно-ревизионное управление. Оно является новым учреждением, организованным после провозглашения Хорватией независимости и самоуправления, и создано в соответствии с законом о государственном контрольно-ревизионном управлении в июле 1993 г. Закон основан на принципах Лим-ской декларации — главного международного документа, касающегося организации, положения и функции государственного контроля. В
процессе принятия закона о государственном контроле особое внимание было уделено двум факторам, которые определили роль, полномочия и организационную структуру высшего органа финансового контроля. Первый фактор касался организации государственной власти в стране и обеспечения независимости Государственного контрольно-ревизионного управления, а второй — относился к процессу вхождения Хорватии в Европейский Союз, где роль и режим работы государственного финансового контроля были давно установлены. В ходе этого процесса Государственное контрольно-ревизионное управление перешло на стандарты ИНТОСАИ, что позволило ему преодолеть обстоятельства, в которых он начал свою работу: отсутствие соответствующего органа и опытных специалистов в области финансового контроля в Хорватии до обретения ею независимости. С учетом зарубежного опыта и основных направлений работы Государственное контрольно-ревизионное управление было организовано в качестве независимого и автономного органа, отделенного от исполнительной власти и подотчетного только парламенту Хорватии.
Возглавляет и координирует работу Государственного контрольно-ревизионного управления генеральный аудитор, назначаемый парламентом на 8-летний срок с правом повторного назначения. Генеральный аудитор также несет ответственность за работу своего учреждения, заместителя, помощников и начальников управлений и отделов, которых он назначил. Число и специализация сотрудников, необходимых для работы отделов и выполнения задач, определяются положениями закона, устава и правил внутреннего распорядка. Работа организована таким образом, что все руководители непосредственно участвуют в контрольной деятельности и контрольных мероприятиях, т. е. управление осуществляется через непосредственное участие в работе. Согласно закону государственные счета, средства и институты, а также бюджеты местного правительства и местной администрации подвергаются ежегодной проверке. Другие учреждения проверяются в соответствии с ежегодной программой проверок или по поручению хорватского парламента.
В Словении высшим органом финансового контроля является Счетный суд, который был образован в 1994 г. актом парламента. Счетный
суд Словении взял на себя часть функций, ранее осуществлявшихся государственной счетной службой, однако полномочия его значительно расширились. Образование Счетного суда и установление его полномочий явились главным поворотным пунктом в организации финансового контроля государственного сектора. В соответствии с конституцией Словении высший орган финансового контроля Республики Словения является высшим органом надзора за государственными счетами, государственным бюджетом и всеми государственными расходами в стране. Счетный суд независим в выполнении своих обязанностей в соответствии с конституцией и законодательством. В законе о Счетном суде также указывается, что законы, в соответствии с которыми он осуществляет свои функции финансового контроля, не могут оспариваться ни в суде, ни в других государственных органах. Счетный суд может проводить расследования до начала проверки (предварительная контрольная процедура).
С самого начала аудиторы Счетного суда осуществляли свою деятельность в соответствии с аудиторскими стандартами ИНТОСАИ и главным образом проводили проверки соответствия законодательству. Постепенно Счетный суд вводит в свою практику проверку финансовой отчетности, используя международные аудиторские стандарты в качестве основы и аудиторские стандарты ИНТОСАИ для удовлетворения требований государственного сектора.
Счетный суд разработал процедуру последующего контроля, являющегося составной частью процесса аудита и включающего мониторинг влияния контрольной деятельности и применения аудиторских рекомендаций. Процедура последующего контроля начинается после завершения проверки и носит характер предложения по принятию юридических мер на основании доказательств того, что было допущено юридическое нарушение. Мониторинг следующих за проверкой действий необходим для совершенствования производственной деятельности пользователей государственных средств, планирования будущих проверок, оценки эффективности и целесообразности мероприятий Счетного суда и внедрения передового опыта. Процедура последующего контроля также включает составление отчетов о коррективных мерах по устранению
обнаруженных недостатков и ошибок (ответный отчет). В целях дальнейшего совершенствования своей работы Счетный суд также разработал метод обеспечения качества. Этому посвящено специальное руководство, в котором определяются пути и процедуры, используемые Счетным судом для проверки и обеспечения качества своей контрольной деятельности.
В Румынии высшим контрольным органом в финансовой сфере является Высший суд аудита Румынии, который был учрежден в соответствии с законом, принятым национальной законодательной ассамблеей еще 24.01.1864 г. По прошествии многих лет в соответствии с законом № 2/28, принятым в марте 1973 г., появился Высший суд финансового контроля. Потребность в новом высшем органе финансового контроля появилась в 1990 г. в связи с восстановлением румынской государственности на демократических принципах, согласно которым граждане имеют право получать из независимых и компетентных источников информацию о том, как расходуются государственные средства. В результате в конституции Румынии в 1991 г. было провозглашено, что высший орган финансового контроля осуществляет контроль за формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства и его институтов. В соответствии с законом высший орган финансового контроля имеет судебные полномочия. Счетная палата Румынии подчиняется парламенту, осуществляет контрольные функции независимо и в соответствии с положениями, предусмотренными в других правовых актах страны.
В основу деятельности счетной палаты положены два основных принципа: верховенства и независимости. Первый принцип вытекает из понятия «высший орган финансового контроля». Независимость же счетной палаты ограничивается обязательным выполнением решений палаты депутатов или сената, которыми регулируется его деятельность. Это ограничение единственное, так как согласно закону ни один другой орган власти не может обязать счетную палату выполнять его решения. У счетной палаты свой бюджет, его члены независимы и не могут быть смещены со своих постов, на которые назначаются парламентом. Судей и обвинителей по финансовым правонарушениям назначает президент страны. Счетная палата самостоятельно подбирает штат ревизо-
ров, составляет планы проведения проверок, которые утверждаются на его пленарном заседании. Контроль осуществляется за формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства и его институтов, а также за использованием государственной и частной собственности. Сюда относятся средства специальных фондов, казначейства, центрального банка Румынии, государственных компаний и компаний, в которых государству принадлежит более 50 % уставного капитала. Этими положениями за счетной палатой закрепляется право осуществлять контроль за деятельностью юридических лиц, получающих гарантированные правительством ссуды, дотации и другие виды государственной помощи, а также конечных получателей средств Европейского Союза.
По результатам проверок счетная палата составляет отчеты, которые представляет на рассмотрение парламента через постоянно действующие комитеты сената и палаты депутатов. Полученную информацию анализируют специальные комиссии по бюджету и финансам, после чего депутаты обсуждают отчеты на совместном заседании обеих палат. Однако ни в парламенте, ни в городских администрациях не существует комиссий, непосредственно занимающихся рассмотрением результатов проводимых счетной палатой проверок и составляемых им рекомендаций по изменению ситуации к лучшему.
В Украине Счетная палата — единственный независимый конституционный орган государственного финансового контроля, который образован законодательной властью в 1997 г. и подотчетен ей. Это обстоятельство в значительной степени определяет функции по осуществлению контроля и обязывает в соответствии с действующим законодательством осуществлять анализ всех стадий бюджетного процесса. Такого рода деятельность обеспечивает, по сути, обратную связь между правительством, с одной стороны, парламентом, президентом и гражданами Украины — с другой. Полномочия Счетной палаты Украины определены конституцией Украины и Законом Украины «О Счетной палате». Вместе с тем ее правовое поле деятельности постоянно расширяется. К ранее определенным законодателем функциям в соответствии с Законом Украины «О проведении экономического эксперимента на предприятиях горно-металлургического ком-
плекса Украины» добавился анализ результатов этого эксперимента и подготовка соответствующего заключения. Согласно Закону Украины «О внесении изменений в Закон Украины «Об электроэнергетике»» Счетная палата осуществляет контроль расчетов за электроэнергию через региональные распределительные счета и консолидированный счет оптового рынка. Однако следует отметить, что, несмотря на постоянное расширение функций деятельности Счетной палаты, остается нерешенным ряд существенно важных проблем: контроль за доходной частью бюджета, финансовыми ресурсами местных органов власти и самоуправления, предприятий государственного сектора; контроль за государственной собственностью; принятие закона о финансовом контроле, регламентирующем разработку принципов и механизмов интегрирующего финансового контроля; разграничение задач органов финансового контроля и т. п.
В Республике Беларусь с обретением суверенитета высшим органом финансово-экономического контроля являлась Контрольная палата, которая была образована в соответствии с Законом Республики Беларусь от 13.03.1992 «О Контрольной палате Республики Беларусь» и действовала под руководством Верховного Совета Республики Беларусь (Парламента). Контрольная палата осуществляла контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов, использованием государственной собственности; контролировала исполнение законов Республики Беларусь, постановлений Верховного Совета Республики Беларусь и соответствие им иных актов, регулирующих отношения государственной собственности, а также хозяйственные, финансовые и налоговые отношения. Кроме того, Контрольная палата обладала правом законодательной инициативы.
В августе 1994 г. была создана Служба контроля Администрации Президента Республики Беларусь, в обязанности которой входило осуществление контроля за соблюдением органами власти и управления, субъектами хозяйствования нормативных актов в сфере экономики, использованием государственных средств и централизованно выделяемых ресурсов. Указом Президента Республики Беларусь от 04.08.1995 данная служба была преобразована в Службу контроля Президента Республики Беларусь.
Во исполнение Конституции Республики Беларусь указом Президента Республики Беларусь от 05.12.1996 был образован Комитет государственного контроля Республики Беларусь путем объединения функций Службы контроля Президента Республики Беларусь и Контрольной палаты Республики Беларусь — высший орган финансового контроля. Образование комитета имело принципиальное значение для повышения эффективности контрольной работы и ликвидировало параллелизм и дублирование в работе двух высших государственных органов финансового контроля в стране.
Кроме того, в целях совершенствования системы мер по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем, Указом Президента Республики Беларусь от 14.09.2003 в высшем органе финансового контроля создан департамент финансового мониторинга. Его основными задачами являются: принятие эффективных мер по противодействию легализации доходов, полученных незаконным путем; создание и функционирование автоматизированной интегрированной системы учета, обработки и анализа информации о финансовых операциях, подлежащих особому контролю; взаимодействие с компетентными органами иностранных государств, в том числе и через участие в работе международных организаций в соответствии с международными договорами Республики Беларусь в области противодействия легализации доходов, полученных незаконным путем.
Приоритетом в работе высшего органа финансового контроля является обеспечение действенного контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, целевым и эффективным использованием государственных средств и собственности, соблюдением законодательства банками, страховыми и небанковскими финансовыми организациями, участниками рынка ценных бумаг, соблюдением субъектами хозяйствования законодательства при осуществлении внешнеэкономической деятельности, ценообразованием и состоянием дел на потребительском рынке. Наряду с контрольной деятельностью Комитет государственного контроля выполняет значительный объем аналитической работы и инициирует принятие нормативных актов, регулирующих экономические и финансовые отношения в республике.
В Казахстане с 1996 г. независимый от исполнительной власти внешний финансовый контроль осуществляется Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета. Вопросы формирования и подотчетности высшего органа финансового контроля отражены в Конституции Республики Казахстан, принятой в 1995 г. Так, председатель и два члена счетного комитета назначаются на должность президентом республики сроком на пять лет, шесть членов (по три члена от каждой палаты) — назначаются сроком на пять лет парламентом. Отчет высшего органа финансового контроля утверждается на совместном заседании палат парламента страны. В структуру счетного комитета входит также его аппарат, целью которого является обеспечение своевременной и качественной реализации его полномочий. Основными задачами счетного комитета являются:
— контроль за соблюдением требований бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы исполнения республиканского бюджета;
— контроль за целевым и эффективным использованием средств республиканского бюджета, кредитов, государственных и гарантированных государством займов, предназначенных для выполнения государственных и отраслевых программ правительства и других расходов в соответствии с единой бюджетной классификацией;
— контроль за полнотой и своевременностью поступлений в республиканский бюджет.
Счетный комитет, руководствуясь стандартами внешнего и внутреннего финансового контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов (стандарты контроля), проводит контроль за соответствием, контроль за финансовой отчетностью и эффективностью. Таким образом, полномочия, функции и принципы проведения контроля счетным комитетом соответствуют Лимской декларации, ИНТОСАИ, а также ревизионным стандартам ИНТОСАИ.
Таким образом, анализ формирования системы контроля в развитых странах и странах с реформируемой экономикой показывает, что практически во всех случаях формирование этой системы проводилось поступательно, в плановом порядке, при достижении высокого уровня консенсуса в обществе и не сопровождалось сменой политического режима или государственно-
го устройства. Все изменения и законопроекты о контроле в этих странах долго готовились, их результативному внедрению сопутствовали грамотно продуманные социально-экономические реформы, любые изменения в законодательстве тщательно отрабатывались, при обязательном привлечении к этому процессу представителей гражданского общества и квалифицированных профессионалов, что впоследствии и сказалось на успешной и достаточно гладкой адаптации системы контроля к рыночным условиям и параметрам социально-экономических отношений в зарубежных странах. Близость экономик центральных и восточноевропейских стран позволяет России обратить внимание на их опыт по организации системы контроля, чтобы иметь возможность при разработке положений отечественной системы контроля учесть ряд моментов или использовать некоторые элементы систем для заимствования. Однако при этом надо учитывать следующее:
• в настоящее время в мире не существует единого подхода к проблемам организации и осуществления контроля (аудита) за государственными финансами;
• обращает на себя внимание высокая эффективность деятельности контрольно-ревизионных органов зарубежных стран. В частности, на основе анализа финансово-хозяйственной деятельности вырабатываются конструктивные предложения и рекомендации по сокращению нерациональных расходов, при этом практическая отдача от таких органов оказывается еще более значительной;
• в мировой финансовой практике общепринятыми функциями органов контроля являются:
— контроль за доходными источниками бюджета;
— контроль за бюджетными расходами;
— контроль за эффективностью и законностью использования налоговых льгот;
— пресечение финансовых злоупотреблений законодательными методами, исключая «лазейки» в действующем законодательстве. Опыт стран, имеющих давние традиции рыночной экономики, свидетельствует о том, что финансовый контроль строится по определенной схеме, с разграничением сфер контроля и подчи-
ненности органов контроля, т. е. минимизируется дублирование в деятельности органов контроля (см. таблицу).
По этой же схеме, как правило, организуют свою деятельность контрольные органы бывших социалистических стран Европы и Азии.
Изучение отечественной и зарубежной систем органов государственного финансового контроля подтверждает наличие единых задач и общих принципов в организации работы органов контроля, но с учетом национальных особенностей и исторического развития. Все страны стремятся повысить роль и ответственность органов контроля, обеспечивая им необходимые полномочия и соответствующую материальную базу.
Анализ состояния современной системы контроля ряда стран свидетельствует о том, что до сих пор не выработана и не утверждена единая концепция государственного и муниципального финансового контроля (не принят общенациональный закон «О государственном финансовом контроле»). При этом в действующих законодательных и нормативно-правовых актах отсутствует четкое разделение полномочий контролирующих органов и законодательно закрепленный механизм взаимодействия органов финансового контроля [2].
В рамках выработки отечественной концепции следует учитывать, что организация контроля — это обязательный элемент управления, поэтому его следует рассматривать не как самоцель контрольного мероприятия, а как неотъемлемую часть системы регулирования общественных финансовых ресурсов. Будучи обязательным элементом этого процесса, он призван вскрывать отклонения от принятых стандартов, выявлять нарушения установленных принципов, законности, обеспечивать эффективное использование государственных средств на как можно более ранней стадии с тем, чтобы получить возможность своевременного принятия корректирующих мер. При этом важно понимать, что деятельность большинства контролирующих органов зарубежных стран основана на применении единых международных стандартов.
По существу экономическая категория «финансовый контроль» — это контроль за законностью и целесообразностью действий органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемый в процессе планирования
Организация финансового контроля в развитых странах
Орган финансового контроля Особенности
Подчиненность Назначение
Высший орган государственного финансового контроля Парламенту или президенту Общий контроль за расходной частью бюджета и управлением государственным имуществом
Налоговое ведомство Правительству или министерству финансов государства Контроль за доходной частью бюджета
Контрольно-ревизионные подразделения в министерствах и ведомствах Соответствующему министерству или ведомству, финансируемому за счет бюджета Детальный контроль за расходной частью бюджета
Виды контроля по времени проведения
1 i
и ведения хозяйственной деятельности в интересах реализации стратегии социально-экономического развития страны, ее территорий и хозяйствующих субъектов. По этой причине важно уделить на подготовительном этапе проведения контрольного мероприятия внимание подбору критериев, на основании которых можно будет делать соответствующие выводы и давать предложения по совершенствованию хозяйственных механизмов [2].
Собственно до начала проведения контрольного мероприятия отбираемые критерии имеют первоначальный смысл и определенное заданное содержание. После отбора и компенсирования эти же критерии становятся шире по содержанию, их сумма имеет новое качество.
Она позволяет значительно обогатить представление об исследуемом явлении.
Исходная система ключевых критериев видовой характеристики государственного контроля приведена авторами на рис. 1.
При этом следует учесть, что в систему государственного контроля входят органы парламентского и правительственного контроля,
СУБЪЕКТ КОНТРОЛЯ
Высший орган контроля. Региональные контрольно-счетные органы. Другие органы, осущестьляющие государственный или _муниципальный контроль_
Задачи контроля
Предварительный Оперативный Текущий Последующий
В период При аиа- В ходе По результатам
подготов- лизе от- проверки исполнения
ки проекта четности и исполне- бюджета соот-
бюджета т.д по ния бюд- ветствующего
соответст- реализа- жета соот- уровня
вующего ции проек- ветствую-
уровня та и ис- щего
полнения уровня
норматив-
ных по-
ложении
Общая
Определение эффективности использования средств
Использование средств по отдельным компонентам (оплата консультационных услуг, закупка оборудования и т.д.)
Предмет контроля (основные характеристики состояния и поведения объекта контроля — количественные, качественные, структурные, временные и иные характеристики)
Объект государственного контроля и проверки администраций региона (объекты государственно-частного партнерства под гарантии, механизмы и финансовые потоки по использованию средств и т.д.)
Г1
Вид государственного контроля
п
Внутренний
Рис. 1. Признаки, определяющие выбор вида контроля
которые функционируют параллельно и тесно взаимодействуют между собой. Непосредственно органы парламентского контроля осуществляют внешний контроль, а органы правительственного контроля — внутренний контроль. Учреждения парламентского контроля, которые главным образом следят за законностью, правильностью и эффективностью использования средств из
контроль
Внутренний контроль
Контроль прокуратуры
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СРЕДСТВА
Контроль пред-стаьительных органоь
Д, О, V
, О, V
Контроль иностранных инве-стороь и российских предпринимательских структур (получателей гарантий)
Внутрихозяйственный контроль субъекта (получателя государственных заемных средств и гарантий)
Виды контроля (по времени проведения): А - предварительный; + - оперативный; О - текущий; V - последующий.
Рис. 2. Качественная характеристика видов контроля
государственного бюджета, действуют во всех странах. На основе указанной схемы признаков, определяющих выбор вида контроля, далее приведена качественная характеристика основных видов контроля (государственного финансового контроля и государственного контроля собственности и ресурсов) в системе организации национального контроля (рис. 2).
Анализируя рис. 1 и 2, можно обратить внимание на то, что приведенные параметры и направления адекватны к применению аудита эффективности использования государственных средств, а также к проведению контроля (аудита) со стороны предпринимательских структур (получателей государственных средств или государственных гарантий). Следует обратить внимание на органы внутреннего контроля, которые нормативно не определены, но к ним фактически относятся, например, органы казначейства. Если направленность деятельности органов казначейства не будет меняться, для них будет свойственно осуществление только внутреннего государственного финансового контроля.
Анализ зарубежного опыта организации контрольной деятельности также показывает, что целесообразно выделить три признака, присущих практически всем зарубежным системам контроля:
— независимость органов контроля от органов исполнительной и законодательной власти;
— оценка средств, потраченных на контрольную деятельность, в сравнении с достигнутыми эффектами;
— акцент в проводимой политике контроля, направленный на рациональность, экономичность, эффективность, а также на
наличие процедур для измерения эффективности программ расходования государственных средств.
Данные характеристики целесообразно учесть при совершенствовании системы контроля в России. Кроме того, анализ зарубежного опыта организации контрольной деятельности выявил наличие различных форм осуществления контроля, а также единство и общность в содержательном смысле функций и форм финансового контроля.
Список литературы
1. Васильева М. В. Мировой опыт государственного финансового контроля периода социально-экономических реформ и возможность его применения в России/ М. В. Васильева, Л. В. Пере-крестова // Финансы и кредит № 38 (326), 2008.
2. Кабашкин В. А. Совершенствование контроля государственных долговых обязательств в Российской Федерации. М.: Дрофа, 2007.
3. Официальный сайт Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании (United Kingdom National Audit Office): http://www//nao. gov. nk.
a v
д. a v
a v
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЫ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
