CC BY
434
Финансовый контроль
Удк 336.02
модель оптимальной системы органов
финансово-бюджетного контроля: проблемы и возможности преодоления структурно-институциональной неэффективности
м. в. васильева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: Volgograd-sience@rambler. ru
А. С. НИЛОВА, соискатель кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
В статье отмечается, что оптимальная модель структуры органов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля базируется на разделении полномочий и улучшении взаимодействия контрольных органов на основе интеграционной роли высшего органа финансового контроля как в подсистеме внешнего контроля, так и в единой системе государственного финансово-бюджетного контроля, а также на ключевом положении Министерства финансов Российской Федерации об организации системы внутреннего финансово-бюджетного контроля на основе формирования методологии, стандартов и типовых положений, что позволяет устранить функциональные противоречия внешнего и внутреннего контроля. Процесс разграничения должен проходить и по горизонтали (между органами государственного финансового контроля публично-правового образования), и по вертикали (между
органами государственного финансового контроля разных публично-правовых образований). Для решения задачи оптимизации структуры контрольных органов предложен подход, позволяющий осуществлять выбор оптимального варианта наиболее приемлемой величины и структуры затрат по уровням системы финансово-бюджетного контроля.
Ключевые слова: оптимальная модель, структура органов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, институциональные преобразования финансового контроля, оптимизация структуры контрольных органов, структурно-институциональная эффективность.
Процессы, происходившие в сфере государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, различны по своей природе. Они ока-
зывали неоднозначное, а порой и противоречивое влияние на формирование его системы. Основная особенность таких процессов заключается в том, что они имеют по большей части не самостоятельный, а производный характер, обусловлены не столько природой контроля как функции управления общественными финансами и стратегией его усиления, сколько потребностями преобразований, осуществляемых в контролируемых сферах. Если административная и бюджетная реформы были концептуально обоснованы, осуществлялись последовательно и поэтапно, то следующие за ними изменения в вопросах контроля чаще всего представляли собой эпизодические попытки его приспособления к реформам. Таковы, к примеру, поправки в контрольные статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации [23, 24]. Это не уменьшает их значения, но в современной ситуации это мало способствует повышению результативности государственного и муниципального финансового контроля и сокращению затянувшегося процесса становления его системы. Результатом подобных изменений стало то, что современный государственный финансовый контроль в России все еще остается набором государственных органов, ведомств и служб, выполняющих отдельные контрольные функции.
Коммуникация контрольных действий недостаточна эффективна. В действующих законах до настоящего времени не нашел отражения эффективный механизм взаимодействия (в том числе и информационного) органов государственного финансово-бюджетного контроля как между собой, так и с органами государственного управления, правоохранительными органами, что особенно негативно отражается на результатах контрольной деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Несогласованность действий контрольных органов часто порождает дублирование их деятельности, необоснованно увеличивает нагрузку на контролируемые организации.
Успешное осуществление функций контроля возможно только при правильно построенной и организованной системе органов контроля, их научно обоснованной структуре, юридической подчиненности, наличии экономических рычагов, стимулирующих высокое качество работы [9].
Субъекты государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля - уполномоченные органы государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (му-
ниципальных органов), наделенные законом полномочиями по осуществлению финансово-бюджетного контроля, - традиционно подразделяются:
1) по объему контрольных полномочий (специально созданные для этой цели органы, их подразделения, наделенные контрольными полномочиями и имеющие организационно обособленный статус, а также органы общей компетенции, для которых контроль является составной частью деятельности);
2) по виду контроля (внешний, внутренний);
3) по уровням управления (федеральный, региональный, местный).
Выделяют три «вертикали» финансового контроля:
1) президентский финансовый контроль (во главе с Контрольным управлением главы государства) [1, 4, 8, 10, 11, 20, 28, 34, 36, 37];
2) внутренний финансовый контроль (во главе с Минфином России);
3) внешний финансовый контроль (контроль от имени Парламента России как представительного органа власти в лице Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Федерации (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).
Существует и иная классификация органов финансово-бюджетного контроля. Например, М. Э. Пашнанов выделяет три группы государственного финансового контроля:
1) органы государственного финансового контроля законодательных и представительных органов власти;
2) органы государственного финансового контроля исполнительных органов власти;
3) подразделения внутреннего контроля исполнительных органов власти (внутриведомственные контрольно-ревизионные отделы, управления и т. д.).
Несомненно, критерии, положенные в основу данных классификаций, являются основными. Однако нельзя не отметить, что в них неполно и неточно (с точки зрения выбранного критерия) произведена классификация.
В организации и функционировании финансово-бюджетного контроля имеется ряд проблем, которые негативно сказываются на его качестве и эффективности. По результатам рассмотрения данных проблем авторами составлено древо проблем организации и функционирования системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля (рис. 1).
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ
Условия организации и функционирования
Правовой блок
I
Формы организации и функционирования
Информационный блок
Отсутствие концепции
Отсутствие ФЗ о государственном финансовом контроле
I
Отсутствие программы информатизации
Отсутствие государственной информационно-аналитической системы
т
Отсутствие единой информационной системы о выявленных правонарушениях в бюджетной сфере
Организационный блок
Отсутствие единого подхода к структурной организации субъектов
Отсутствие стандартизации контрольных мероприятий, невозможность сопоставления их результатов
Методы организации и функционирования
Методологический блок
Отсутствие стандартизации методических рекомендаций по организации и проведению ГФБК и оформлению его результатов, оценке деятельности органов ГФБК
Отсутствие единства субъектов в вопросах формировании кадровой политики
Низкий уровень профессиональной подготовки специалистов
Коммуникативный блок
Недостаточная координация действий всех органов между собой, с другими субъектами контроля и надзора, государственными органами и общественностью
Неупорядоченность контроля
Институциональный блок
Частичное соблюдение принципов
Отсутствие приоритета между специально созданными органами
Отсутствие четкой структуры ведомственной подчиненности
рис. 1. Древо проблем организации и функционирования системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
Анализ полномочий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, установленных законодательством [25-26], действительно позволяет сделать вывод о том, что они в силу закрепленного правового статуса относятся к органам внешнего контроля. Тем не менее, на взгляд авторов, ни Счетная палата Российской Федерации, ни региональные контрольно-счетные органы не относятся к органам законодательной (представительной власти).
Современный этап развития Российской Федерации характеризуется углублением специализации государственных функций, совершенствованием
видов государственной деятельности и органов, их осуществляющих. Этой тенденции подвержен и государственный финансово-бюджетный контроль. Концептуально и организационно такую тенденцию обеспечивают различные теории, среди которых особое место занимает теория разделения властей.
О значении принципа разделения властей в правовом государстве написано много научных трудов. Конституционно формализованная в нашем государстве модель принципа функционального разделения властей весьма специфична, она предусматривает функциональное обособление всего лишь трех основных ветвей власти и осуществляемых в соответствии с ними видов государственной
деятельности: законодательной, исполнительной и судебной. Соответственно, в этой «схеме» ни государственный контроль, ни государственный надзор наглядно не просматриваются.
Публичные интересы закреплены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Стратегия национальной безопасности определяет экономический потенциал страны в качестве условия, от которого напрямую зависит состояние национальной безопасности Российской Федерации [27]. Несомненно, первоочередная роль в защите этого потенциала отводится финансово-бюджетному контролю как функции государственного управления финансами. Закономерностью и обязательным условием осуществления государственной власти признается необходимость систематического контроля за ней. В связи с этим авторам представляется возможным согласиться с В. Е. Чиркиным в том, что «государственный контроль нельзя поручать органам известной триады, ибо контроль осуществляется и за ними» [35].
Нельзя не признать, что на практике нередко приходится сталкиваться с позицией, когда деятельность органов финансового контроля, создаваемых органами законодательной (представительной) власти, относится к области парламентского контроля. Так, Л. Я. Хорина утверждает, что «органом контроля по линии законодательной власти» — парламентского контроля — является Счетная палата Российской Федерации [35]. Исследователь В. А. Крикунов также относит Счетную палату Российской Федерации к «уровню законодательной власти» [14]. Тем не менее Счетная палата Российской Федерации, несмотря на то, что она формируется парламентом страны, не относится к «уровню законодательной власти», как равным образом и к другим ветвям власти (у нее особый статус, закрепленный Конституцией РФ). К таким выводам можно прийти и в результате анализа БК РФ, который в качестве отдельных субъектов финансово-бюджетного контроля выделяет законодательные (представительные) органы и контрольно-счетные органы, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления: Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и наделяет их разными полномочиями [15].
Большинство экономистов справедливо считают, что главным принципом деятельности счетных палат должен быть принцип независимости от
законодательной и исполнительной ветвей власти [16, 38]. Например, С. О. Шохин убедительно доказывает в своей работе, что Счетная палата РФ не является контрольным органом законодательной власти [2], и Н. Д. Погосян тоже отмечает, что «из текста ч. 5 ст. 101 Конституции РФ вовсе не следует вывод, что Счетная палата РФ является органом законодательной власти» [29].
Законодательные (представительные) органы вправе привлекать Счетную палату РФ (в пределах ее компетенции) к решению вопросов контроля, но сводить парламентский контроль к основной ее деятельности, что нередко приходится наблюдать, было бы неправильным.
Парламентский контроль — это комплекс мер, направленных на наблюдение и контроль за деятельностью исполнительной власти с возможным применением санкций (вотум недоверия, резолюции порицания, импичмент и т. п.). Поскольку законодательные (представительные) органы наделены правом утверждать федеральный бюджет и заслушивать отчет об его исполнении, постольку Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы, подотчетны им, являются важнейшими инструментами парламентского контроля в вопросах бюджетной политики государства. Как Счетная палата РФ, так и контрольно-счетные органы, созданные в субъектах Российской Федерации, а также — частично в муниципальных образованиях независимы в своей деятельности [26] и полномочны контролировать своих «создателей» на предмет использования бюджетных средств, выделенных на их содержание.
В этой связи представляется, что целесообразно законодательно определить статус Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов и их место в системе разделения властей. Однако, несомненно, что не в качестве исполнительных органов, как предлагает Ю. А. Крохина, но, возможно, как одного из элементов государственной власти, не входящих ни в одну из ее ветвей.
Данный опыт присутствует в организации финансового контроля в зарубежных странах. Так, в рамках контрольно-ревизионной системы США существуют функционально независимые контрольные органы, которые инкорпорированы в государственно-правовую систему как необходимый элемент механизма регулирования баланса полномочий исполнительной и законодательной власти (президента и Конгресса США). Министерство финансов США реализует ведомственный
финансовый контроль через бюро, к которым в частности относится и Налоговая служба США (Internal Revenue Service).
Высший орган финансового контроля (ВОФК) Польши в соответствии с конституцией также не входит в систему трех ветвей государственной власти, как и соответствующие ВОФК Румынии, Чехии, Венгрии. Органы внешнего финансового контроля, объединенные общей задачей, предметом и формами контроля и соподчиненные едиными принципами построения в ряде случаев обособлены в контрольную власть.
Существует мнение, что применяя с известной степенью условности к институциональной структуре Европейского союза (ЕС) традиционную «трехзвенную» систему разделения властей на власть законодательную, исполнительную и судебную, Европейская счетная палата вместе с национальными ВОФК (выполняя контрольную функцию) формируют новую четвертую контрольную ветвь власти, что является еще одной правовой особенностью ЕС.
Имеется несколько мнений по вопросу о правомерности рассмотрения в качестве органа финансово-бюджетного контроля Контрольного управления Президента РФ. В силу своей деятельности данное управление занимается и финансовыми проверками, когда это необходимо для решения его задач (оно привлекает для осуществления проверок, как показывает практика, специалистов и профессионалов ревизионного дела). Так входит ли Контрольное управление Президента РФ в структуру органов финансово-бюджетного контроля? Авторам представляется, что входит1.
Ранее авторами уже отмечалось, что одной из классификаций органов финансово-бюджетного контроля является классификация, в основе которой лежит объем контрольных полномочий, предоставленный органу контроля законодателем. В соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающими правовой статус и полномочия Контрольного управления Президента РФ, данный орган можно отнести к федеральным органам контроля общей компетенции. Его основная функция -
1 О том, что КУ Президента РФ входит в систему органов финансово-бюджетного контроля указывают В. В Бурцев, А. А. Быстряков, М. Э. Пашнанов, Г. Б. Постригич, З. Р. Хамбу-латова (см. Бурцев В. В. Организация финансового контроля в Российской Федерации: теория и практика. М.: Дашков и Ко, 2002. С. 379; Быстряков А. А. Реформа государственного финансового контроля в Российской Федерации (вопросы теории и практики). М.: Изд-во РАГС, 2003. С. 21 и т. д.
осуществление общего финансового контроля, в том числе: контроль и проверка исполнения государственными органами (федеральными и субъектов Федерации) исполнительной власти, их должно ст-ными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ; подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений; совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти.
Анализ показал, что содержащийся в БК РФ перечень элементов системы государственного финансово-бюджетного контроля является неполным. В него не включены такие участники бюджетного процесса как Правительство РФ, главные администраторы бюджетных средств, бюджетополучатели, распорядители и администраторы бюджетных средств (управленцы). Данное упущение приводит к неверному пониманию внутреннего финансового контроля (только как специально проводимых мероприятий (аудит, проверка, ревизия и т. д.).
Представляется, что к федеральным органам общей компетенции в сфере финансово-бюджетного контроля также можно отнести: законодательные (представительные) органы, Правительство РФ, Центральный банк РФ, Федеральную налоговую службу (ФНС России), Федеральную службу страхового надзора (ФСС России), Федеральную службу по финансовому мониторингу и иные министерства и ведомства, которые являются главными распорядителями бюджетных средств.
К специально созданным в целях финансово-бюджетного контроля органам можно отнести:
- Счетную палату РФ, счетные палаты субъектов РФ и контрольно-счетные органы муниципальных образований;
- Министерство финансов РФ, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, иные федеральные службы, подведомственные Минфину России, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств;
- подразделения внутреннего аудита органов государственной власти и местного самоуправления, министерства и ведомства;
- подразделения внутреннего контроля-аудита предприятий и организаций - получателей бюджетных средств;
- независимых аудиторов, привлекаемых для внутреннего контроля-аудита предприятиями и организациями - получателями бюджетных средств.
Схематично организация государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля с учетом наличия территориальных подразделений представлена на рис. 2.
Нужно отметить, что, по мнению большинства специалистов, органов финансового контроля в стране более чем достаточно. Множество учреждений, отсутствие законодательно установленного разграничения их задач и полномочий порождают нескоорди-нированность в их контрольной деятельности, явным и неявным образом снижают ее результаты.
Руководитель Счетной палаты РФ С. В. Степашин приводит примеры дублирования проверок с органами Росфиннадзора и отмечает нежелание последнего сотрудничать со Счетной палатой РФ при проведении проверок, что порой доходит даже до судебных разбирательств. «Подобные факты... — проявление системной ошибки, которая влечет за собой неэффективное использование институтов государственного контроля, распыление кадровых ресурсов и средств государственного бюджета». Руководитель Росфиннадзора С. Ю. Павленко признает,
Органы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
Федеральные органы
Счетная палата Российской Федерации
Федеральное казначейство
Контрольное управление Президента РФ
Федеральная служба
финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)
Главные распорядители, распорядители бюджетных средств
Территориальные органы Федерального казначейства
Территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
Территориальные
распорядители бюджетных средств
Источник: авторская разработка.
Рис. 2. Общая схема системы государственного финансово-бюджетного контроля
Российской Федерации
«что пересечения. случаются, но они достаточно редки.. .всего 10-12. Явно не то количество, которое позволяет говорить о проблемах во взаимоотношениях Счетной палаты РФ и Росфиннадзора. » [5].
Действующие нормы бюджетного законодательства содержат положения, сравнительный анализ которых в совокупности с практикой правоприменения позволяет сделать вывод о том:
- что в системе финансово-бюджетного контроля существуют значительное дублирование и пересечение компетенций Росфиннадзора и Счетной палаты РФ, сферы влияния и объекты контроля между Счетной палатой РФ и Росфиннадзором не разделены. Исходя из положений ст. 157 БК РФ, Счетная палата Российской Федерации и Росфиннадзор вправе наравне проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Фактически Федеральная служба финансово-бюджетного надзора наделена полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой Российской Федерации, что нарушает конституционный принцип разделения властей. Именно такое положение при фактическом равенстве полномочий этих органов по отношению к объектам контроля является одной
из основных причин параллелизма действий и дублирования контрольных мероприятий в бюджетной сфере при далеко неполном охвате контролем используемых средств.
При этом в настоящее время сложно сделать однозначный вывод о роли Росфиннадзора в системе органов финансового контроля федерального уровня. Важной характеристикой Росфин-
надзора является то, что его деятельность распространяется на отношения в финансово-бюджетной и валютной сферах.
Органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации
Контрольные органы представительных органов местного самоуправления
Финансовые органы субъектов Российской Федерации
Финансовые органы муниципальных образований
Тем не менее в действующей системе федеральных органов исполнительной власти деятельность Росфиннадзора координируется Минфином России, бюджетные полномочия Росфиннадзора в БК РФ не раскрыты, в то время как их четкое определение способствовало бы его более эффективной работе. Нормы БК РФ предлагают рамочное регулирование, а к настоящему моменту не существует достаточного правового регулирования этих вопросов в подзаконных нормативных актах2, не уточнены формы и порядок осуществления полномочий;
- что в соответствии с п. 1 ст. 266 БК РФ главные распорядители (органы исполнительной власти) являются органами финансового контроля. Минфин России приказом от 25.12.2008 N° 146н утвердил Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. В соответствии с ним федеральные органы исполнительной власти (субъекты финансового контроля) должны ежегодно проводить контрольные мероприятия (ревизии, проверки) по утвержденному перечню. Однако согласно ст. 157 БК РФ бюджетные полномочия органов государственного контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, устанавливаются Правительством РФ. В настоящее время названные полномочия не установлены;
- что наибольшие проблемы возникают в ходе деятельности и взаимодействия Росфиннадзора со Счетной палатой РФ и управлением финансово-бюджетного надзора Министерства финансов РФ. Очевидной областью пересекающихся интересов данных контрольных органов и Счетной палаты РФ в регионах являются межбюджетные отношения. Счетная палата РФ осуществляет контроль за государственными средствами, не только находящимися в распоряжении федеральных органов власти, но и передаваемыми региональным бюджетам в виде дотаций, трансфертов, субвенций и ссуд.
Качественные институциональные изменения внешнего государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля практически не были опосредованы изменениями федерального законодательства. Несмотря на то, что в период с 2004 г. только в федеральное законодательство, регламентирующее бюджетный процесс, было внесено более 250 изме-
2 Данный факт признается и самим Росфиннадзором. См., например, интервью с А. А. Адыевым, руководителем территориального Управления Росфиннадзора в Республике Татарстан // Бюджет-ру: интернет-портал. 2001. URL: http://bujet. ru/article/36898.php.
нений3, данные изменения не сопровождались качественными изменениями законодательства о государственном и муниципальном финансово-бюджетном контроле4 в целом и внешнем государственном и муниципальном контроле5 в частности.
3 Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3 (ред. от 30.09.2010) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011); Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 29.11.2010) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»; распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р «О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.; приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27.01.2010 № 16 «О межведомственной комиссии по вопросам создания государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации»; приказ Федерального казначейства от 25.01.2010 № 1н «О сроках представления сводной месячной, квартальной и годовой бюджетной отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2010 г.»; приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2009 № 150н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»; Федеральный закон от 22.07.2008 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.; письмо Федерального казначейства от 18.12.2007 № 42-7.1-15/2.4418 «Об особенностях составления и представления годовой отчетности об исполнении федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета за 2007г.»; Федеральный закон от 03.03.2008 № 19-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» и др.
4 Исключение может составить Федеральный закон от 29.12.2010 № 437-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым в область действия контрольных полномочий были включены государственные корпорации и государственные компании.
5 Так, в исследуемый период в Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» были внесены изменения в нормы о контроле за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета, о порядке внесения предложений о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты и досрочного освобождения от должности председателя Счетной палаты, заместителя председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты; установлены ограничения, накладываемые на Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты.
Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы в подсистемах внутреннего финансово-бюджетного контроля, состоял не в создании иерархической системы «федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство», а в четком разграничении компетенций названных органов исполнительной власти.
В результате осуществления административной реформы функции Минфина России как органа внутреннего государственного финансового контроля были значительно усилены: на него были возложены обязанности по координации и контролю за деятельностью находящихся в его ведении ФНС России, ФСС России, Росфиннадзора, Росфинмониторинга, Федерального казначейства, т. е. тех служб, которые оказывают самое непосредственное влияние на движение финансовых ресурсов государства как в плане их формирования, так и в плане их расходования в соответствии с установленным на законодательном уровне порядком. Однако в конечном счете все сводилось к внешне простому решению: усилению роли контрольно-ревизионных органов Минфина России. Организационная структура органов внутреннего финансово-бюджетного контроля не претерпела с 2004 г. значительных изменений6.
С началом нового периода реформирования бюджетного процесса в России внешний государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль эволюционировал в основном за счет совершенствования методологического аппарата (усилиями таких специально созданных органов финансово-бюджетного контроля, как Счетная палата РФ, Росфиннадзор, Федеральное казначейство), организационной структуры, информационно-технологической базы и повышения эффективности межуровневого взаимодействия
Рассматривая развитие организационно-правового блока механизма системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, нельзя не отметить, что в последние несколько лет законодателем предпринимались весьма успешные попытки совершенствования правового регулирования контрольной деятельности в бюджетной сфере.
В этой связи особо необходимо отметить принятие Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
6 Однако необходимо отметить, что в настоящее время наблюдается процесс оптимизации структуры и функций Федерального казначейства.
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Проведенный анализ показал, что организационная структура, функции, цели, задачи государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в комплексе не учитывают базовых принципов, обеспечивающих рациональное распределение функциональной нагрузки, ответственности между ее элементами, согласование мотивационных составляющих в процессе формирования управленческих воздействий: системности; согласованности; рыночности (обеспечение эффективности воспроизводственных процессов на основе децентрализованных процедур принятия решений); оптимальности [21].
Понятие оптимальной структуры относится к воспроизводству режима наиболее благоприятного развития системы контроля в целом. Причем задача оптимизации может предполагать наличие нескольких критериев и накладываемых ограничений, например, на общую величину используемых ресурсов, на ожидаемый контрольно-целевой результат, на величину рисков, ущерба и т. д.
Традиционно выделяют два подхода к формированию оптимальной организации финансово-бюджетного контроля.
Первый подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически сверху донизу выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения - это объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате РФ или Генеральной прокуратуре РФ [17, 18, 19, 27, 33].
Авторы считают, что даже в целях обеспечения необходимой целостности системы органов финансового контроля недопустимо создание жесткой вертикали с единым контрольным органом.
Другой подход, называемый неопределенно «конституционный», заключается в том, что систему государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля (в полном смысле этого слова) по ряду причин создать нельзя, но необходимо развить на основе существующей законодательной и нормативной базы ее отдельные элементы, укрепив между ними связи. Представители второго подхода считают, что «системность» вовсе не требует «мо-
нолитности», т. е. многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, которая позволяет мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений.
Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля и обеспечением координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса [1, 28].
Так, С. Ю. Павленко считает, что в России может существовать интегрированная система государственного финансового контроля, которая обеспечит взаимодействие органов финансово-бюджетного надзора федерального, регионального и муниципального уровней. Она также включит в себя контрольно-ревизионные подразделения главных распорядителей бюджетных средств: министерств, служб, агентств» [5].
Целостность институциональной системе органов финансового контроля способен придать интегрирующий институт, которому была бы отведена функциональная роль по координации
действий контрольных органов. Выполнение данной функции, действительно, можно поручить одному органу, в качестве которого большинство экономистов называют Счетную палату Российской Федерации [6] (рис. 3).
На взгляд авторов, характеристика современной системы государственного и муниципального финансового контроля как вертикально-трехкон-турной конструкции не отменяет необходимости формирования единой эффективной системы финансового контроля. Она только подчеркивает сложность проблем и возможную неоднозначность вариантов их решения. В этой связи следует отметить, что некоторые исследователи полагают, что в современных условиях России нужен институт государственного финансового контроля, который бы регулировал деятельность остальных учреждений и был бы системообразующим [3, 13].
Среди таких органов называются и Межведомственный совет руководителей органов финансового контроля под председательством министра финансов Российской Федерации, и председателя Счетной палаты Российской Федерации, и Координационный совет РФ [4].
Источник: авторская разработка.
Рис. 3. Модель оптимальной структуры органов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
Реализация любого из этих предложений сможет послужить единству действий органов, входящих в систему государственного и муниципального финансового контроля в процессе формирования системы контроля. При этом необходимость включения таких органов, обладающих полномочиями в сфере межведомственного регулирования, в структуру системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля отпадет по мере ее преобразования в систему, выстроенную хотя и не по принципу строгой иерархии и соподчиненности органов финансового контроля, но на основе единства целей, принципов и согласованности действий при осуществлении контроля за использованием государственных и муниципальных средств.
Более целесообразным авторам видится усиление роли Счетной палаты Российской Федерации как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также как органа, осуществляющего коммерческое применение государственной собственности.
Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых, правообеспечивающих деятельность Счетной палаты Российской Федерации решений [12, 17, 39], в частности, необходимо предусмотреть более действенные нормы воздействия на нарушителей бюджетного законодательства, что также необходимо внести в качестве поправок к действующему законодательству7.
Особое положение высшего контрольного органа признано большинством развитых стран, что
7 В настоящее время законодательство предусматривает две формы воздействия на нарушителей бюджетной дисциплины: представления и предписания. Предусмотренное ст. 24 Федерального закона от 11.01.2005 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» приостановление всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, осуществляемое по согласованию с Государственной Думой РФ, на практике почти не применяется. К сожалению, закон не предусматривает никаких санкций за неисполнение представления или предписания Счетной палаты РФ. В то же время предписание Счетной палаты РФ может быть обжаловано в судебном порядке (однако не вполне ясно в каком: в арбитражном суде или суде общей юрисдикции), следовательно, в этом случае Счетная палата РФ выступает в суде в качестве ответчика. Также представляется обоснованным предоставить Счетной палате РФ право взыскивать с нарушителей бюджетного законодательства в бесспорном порядке бюджетные средства, используемые не по целевому назначению.
нашло отражение в основополагающем документе Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) - Лимской декларации руководящих принципов контроля. Там сказано: «Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены конституцией» [22].
Счетная палата Российской Федерации, несомненно, является в настоящее время именно таким конституционным органом. Однако признанию за ней статуса ВОФК должно (как минимум) предшествовать определение места Счетной палаты Российской Федерации в системе разделения властей (о чем уже было сказано ранее), а также разработка «механизмаустранения недостатков», выявленных Счетной палатой РФ в процессе осуществления контрольной деятельности8.
В противном случае, если орган внешнего контроля не обличен властью, традиционно присущей органу административной юстиции, эффективность контроля снижается, что обусловлено наличием «в цепочке реализации его решений» дополнительного звена - правоохранительного органа (наделение контрольно-ревизионных органов (в основном ВОФК) квазисудебными функциями характерно для Албании9, Франции, Венгрии, Словении, Румынии). При отсутствии у контрольных органов права прямого обращения в суд возмещается лишь незначительная часть выявленного ущерба (1020 % от общей суммы выявленных нарушений).
Кроме того, на взгляд авторов, целесообразно наделение Счетной палаты Российской Федерации, накопившей солидный опыт и вышедшей по многим параметрам деятельности на уровень международных стандартов, полномочиями:
- по координации усилий действующих органов внешнего контроля субъектов РФ и муниципальных
8 Этот тезис подтверждается и практикой Счетной палаты РФ. Так, важным фактором, влияющим на положительную динамику исполнения представлений Счетной палаты РФ в 2010 г., было признано усиление взаимодействия Счетной палаты РФ с Генеральной прокуратурой РФ, правоохранительными органами. См. Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2010 г. и основные направления деятельности в 2011 г. URL://http://www. ach. gov. ru/userfiles/tree/report-2010-1-4-tree_files-fl-381.pdf.
9 ВОФК Албании имеет право требовать от проверяемых субъектов и высших органов государственной власти применения дисциплинарных мер или выплаты установленной законом компенсации при выявлении прямого или косвенного ущерба, а также при необходимости рассмотрения дела в суде. Органы государственной власти обязаны отчитаться в течение 20 дней о выполнении или невыполнении этих рекомендаций.
контрольно-счетных органов (начиная с планирования контрольных мероприятий);
- по методологическому и методическому обеспечению контрольной деятельности системы внешнего государственного и муниципального контроля;
- по досудебному разрешению споров сторон по результатам проверок использования государственных средств контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований.
Считаем обоснованным положение, закрепляющее за Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами, созданными законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления, функции бюджетного аудита (аудит законности, аудит бюджетной отчетности и аудит эффективности).
Для обеспечения системности государственного финансового контроля Счетная палата РФ должна контролировать рациональное формирование государственных ресурсов, целевое и эффективное расходование бюджетных средств министерствами и ведомствами. Необходимо включение в сферу ее полномочий проведение комплексных проверок эффективности общей деятельности Банка России. Также в функции Счетной палаты РФ должен входить контроль за деятельностью налоговых и таможенных служб, контрольных и казначейских органов Министерства финансов РФ по исполнению государственного бюджета. Одновременно Счетная палата РФ должна подвергаться контролю в части бюджетной сметы Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
Счетная палата Российской Федерации должна стать мобильно реагирующим на динамичные изменения социально-экономических условий развития органом, который занимается независимым контролем за стратегической эффективностью формирования государственных ресурсов, за использованием бюджетных средств и за распоряжением государственной собственностью. Она должна осуществлять комплексные программы финансового контроля за стратегически важными государственными мероприятиями и направлениями социально-экономического развития Российской Федерации, такими, например, как государственные целевые программы.
Подчиняющийся Минфину России Росфин-надзор должен быть ограничен более узкими
контрольными задачами. Минфин России - это главный распорядитель государственных средств. И, естественно, он должен контролировать, как распоряжаются этими средствами другие участники бюджетного процесса. Но этот контроль - контроль внутренний (в рамках системы исполнительной власти), и его задача - упорядочить процесс распоряжения государственными средствами.
Для решения задачи оптимизации структуры контрольных органов можно использовать подход, позволяющий определить соотношение контрольно-целевого результата (КЦР) на 1 руб., затраченный на содержание контрольной системы (прагматический критерий) [7].
Если критерием оптимизации выступает прагматический критерий, то математически эта модель принимает вид:
N
D = ^ ц,jXj ^ max при ограничениях:
м
N
У X: < C, X, > 0,
j=1
где D - величина совокупного контрольно-целевого результата;
ц - средний ожидаемый контрольно-целевой результат по j;
x - величина используемых ресурсов в j-м уровне иерархической структуры. Кроме того,
1 t
Цj = T X rj(t^
1 t=i
где T - период времени функционирования данной системы, состоящей из N иерархических уровней;
r - величина контрольно-целевого результата в срок t по j-му уровню на единицу ресурсов на уровне иерархической структуры. Представим, что согласно модели получено распределение ресурсов по уровням иерархической цепи, что дает некий ожидаемый контрольно-целевой результат КЦР
Базовым принципом построения эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля является создание такой организационной схемы субъектов контроля, которая оптимально обеспечивает достижение цели системы и выполнение ее функций, а также обеспечивает соблюдение основополагающих принципов контроля. Изучение параметров системной эффективности позволяет определить дополнительные
резервы роста контрольно-целевого результата и решать задачи структурной оптимизации.
Для решения задачи оптимизации секторальной структуры исследуемой системы (ее подсистем, интегрированных звеньев10) можно использовать подход, позволяющий определить отношение КЦР к затратам на осуществление контроля (прагматический критерий) и риску средств контроля. Затем необходимо «наложить» результаты оптимизации, полученные в результате расчета прагматического критерия и риска, и предложить вариант выбора наиболее приемлемой структуры затрат по уровням системы контрольных органов.
Если критерием оптимизации выступает «прагматический критерий» 11 (П ), то математически
г г V прагм''
прагм
эта модель принимает вид: r.
■ max, при огранияениях:
1 N , R = - Y.
C х, > 0
]=1
где R - величина совокупного КЦР;
T - отчетный период, состоящей из N структурных уровней;
г . - величина КЦР в срок ^ по .-му уровню иерархической структуры;
* . - величина используемых ресурсов в .-м уровне иерархической структуры. В тех случаях, когда не установлены контрольные цели (КЦ) системы (подсистемы, структурного уровня), которые возможно измерить в количественном выражении (однако невозможно оценить эффективность системы), их среднее значение от их общего количественного показателя можно определить с помощью мультипликативного критерия оптимальности:
П у+ (*)
КЦ * =.—,
П у- (*)
где «+» - ограничения, при которых необходимо максимальное увеличение КЦ; «-» - ограничения, при которых необходимо минимизировать КЦ.
Удобство этого критерия заключается в том, что в этом случае не требуется нормирования.
К числу указанных ограничений могут, например, быть отнесены:
- экономическая эффективность системы (отношение полученного экономического эффекта от реализации результатов контроля к затратам на его осуществление);
- количество субъектов контроля (контролеров (ревизоров).
Представим, что согласно модели получено распределение ресурсов по уровням иерархической цепи, что дает некий ожидаемый контрольно-целевой результат R
Фактическое распределение ресурсов отличается от полученной структуры по модели с ожидаемым контрольно-целевым результатом RJ.
Причем если при условии отличия в распределении ресурсов (согласно модели и по факту) Rm = Rf, а прирост контрольно-целевого результата одинаков при структурной разнице в распределении ресурсов, то степень структурно-институциональной неэффективности исследуемой системы можно определить согласно выражению:
9 - -
SN
¿-ч—- j
N
где 5Ж - степень структурно-институциональной неэффективности системы; 2. - объем фактических затрат на уровне системы ;
г. - объем затрат согласно модели на уровне N - число уровней системы (подсистемы). Показатель по ^уровням структуры можно рассчитать как среднегеометрическую взвешенную:
10 На уровне субъекта РФ или муниципального образования или одного ведомства, имеющего структурные подразделения на нескольких уровнях власти.
11 Для унифицированной достоверной оценки деятельности контрольных органов автором предлагается использовать «прагматический критерий», который позволяет учитывать: эффективность контрольно-целевого результата (не только экономического, но и организационного и социального), результативность и наукоемкость контрольной деятельности, а также позволяет выбирать наиболее рациональный вариант расходования ресурсов на осуществление контроля.
S —
SN
N
Щ/- *
j—1
}
N
При этом если сумма показателей 5Ж будет положительна, то налицо синергетический (кумулятивный) эффект от взаимодействия различных уровней иерархии, при отрицательной сумме -обратный эффект (иными словами, речь идет о структурно-институциональной неэффективности контрольной системы). В таком случае можно конс-
татировать недостаточный уровень взаимодействия субъектов контроля (причиной этого может быть как «эффект дублирования функций», так и отсутствие должного механизма взаимодействия). При этом равенство ожидаемых контрольно-целевых результатов Rm и Rp не означает, что общий риск средств контроля одинаков как при фактическом распределении ресурсов, так и при распределении ресурсов, полученном согласно модели. Именно разница в риске средств контроля в данном случае и будет отражаться на показателе структурно-институциональной неэффективности системы.
Однако с точки зрения теории результат может быть таким, что разные подходы к организации структуры распределения ресурсов могут дать один и тот же контрольно-целевой результат при одинаковом совокупном риске средств контроля системы. Такая ситуация свидетельствует о вариабельности структурного распределения ресурсов и о множественности решений задачи структурной оптимизации, а точнее, о недостаточности критерия оптимизации и/или ограничений на процесс условной оптимизации структуры.
В общем случае ситуация «характерной точки» на практике возникает редко, и величина Rm должна
быть выше RЛ т. е. R > R,
Р т /
Это вовсе не означает, что необходимо обеспечить распределение ресурсов согласно модели, потому что структурно-институциональная неэффективность может не обеспечить в реальности ожидаемого контрольно-целевого результата согласно модели, даже наоборот, возможна ситуация, когда контрольно-целевой результат или темп его прироста сократятся.
Отсюда следует, что необходимо более глубоко представлять себе содержание этой структурно-институциональной неэффективности, да к тому же дифференцировать мероприятия по воздействию, приведя влияние каждого инструмента на конкретный параметр рассматриваемой структуры и ее динамики, на конкретное звено рассматриваемой структуры.
Предложенный способ измерения данного вида неэффективности будет полезным при принятии решений в части управления системой финансового контроля, выбора приоритетов ее развития (например, сокращение длины распределительных цепочек и разницы распределения ресурсов в соотношении уровней структуры), обоснованного распределения ресурсов и т. д.
Список литературы
1. Андрюшин С. А. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002. № 4.
2. Бурцев В. В. Совершенствование структуры основных органов государственного финансового контроля // Аудитор. 2000. № 4. С. 25.
3. Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. М.: Дашков и К. 2002. С. 373374.
4. Выступление Степашина С. В. на совещании по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации. Москва, Кремль, 11 декабря 2008 г. URL: http://www. ach. gov. ru/ru/chairman/?id=658.
5. Время новостей: интернет-портал. 2007. URL: http://mfit. ru/power/pub_5_157.html.
6. Васильева М. В. Методология формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля // Финансы и кредит. 2011. № 27. С. 49-62.
7. ВасильеваМ. В. Методика оценки эффективности деятельности контрольных органов финансово-бюджетной сферы // Финансы и кредит. 2011. № 31.
8. Горегляд В. П. Финансовый контроль и реформа бюджетных отношений. URL: http://www. msu-press. ru/0802.files/doc/7.doc/.
9. Данилевский Ю. А. Финансовый контроль: каким ему быть?//Бухгалтерский учет. 1990. № 1. С. 3.
10. Данилевский, Ю. А. Финансовый контроль: основные направления развития // Бухгалтерский учет. 2004. № 24.
11. Ермилов В. Г. К теории государственного финансового контроля // Финансы. 2005. № 2.
12. Ефимова Н. О правообеспечении повышения эффективности государственного финансового контроля // Российский экономический журнал. 2000 г. № 9.
13. Ицкович Б. Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. № 2. С. 61.
14. Крикунов В. А. Государственный финансовый контроль: принципы организации, программы и порядок проведения. М.: Финансовая газета. 2000. С. 12.
15. Крохина Ю. А. Правовые аспекты контроля за расходованием бюджетных средств. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». М.: Финансовый контроль. 2002. С. 33.
16. Кармоков Х. М. Бюджетные проблемы в России и перспективы сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации с контрольно-ревизионными органами субъектов Федерации. Отношения между высшими федеральными и местными, региональными контрольно-ревизионными органами: материалы международного семинара. Москва, 14-16 апреля 1998. М., 1998. С. 8.
17. Кармоков X. Экономическая политика и Счетная палата РФ // Российский экономический журнал. 2000. № 3.
18. Кузнецов С. Не в ущерб качеству // Президентский контроль. 2000. № 5.
19. Коростылев Д. А. Проблема конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля на субфедеральном уровне и возможный вариант ее решения в ходе реформирования и модернизации федеральной системы России (на примере Камчатского края). URL: http://www.ach-fci.ru/Petropav-Kamchat/ Press/Publish/art4.
20. Лагутин И. Б. Региональный финансовый контроль: правовые проблемы и пути их решения // Финансовое право. 2010. № 5. C. 2-5.
21. Лябах Н. Н., Тхакушинов М. А., Чефранов С. Г. Идентификация рынка: задачи, пути решения, инструментарий. Ростов-н/Д: СКНЦ ВШ. 1999. 115 с.
22. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Опубл. Контрольно-счетные органы в Российской Федерации (в вопросах и ответах) М.: Финансовый контроль. 2001. С. 109.
23. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011): Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. от 30.09.2010).
24. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 (ред. от 07.02.2011).
25. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ (ред. от 29.12.2010).
26. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ.
27. О безопасности: Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-Ф3.
28. Пансков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. № 5.
29. Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М.: Юрист. 1998.
30. Сухарев О. С. Институциональные изменения и иерархические структуры. URL: http://www. kapital-rus.ru/index. php/articles/article/178128.
31. Сухарев О. С. Институциональная экономика: теория и политика. М.: Наука. 2008.
32. Сухарев О. С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статистика. 2009.
33. Соколов В. Государственность: вопросы усиления контроля за использованием и распоряжением // Российский экономический журнал. 2000. № 4.
34. ТарасовА.М. Государственный контроль в Российской Федерации. М.: Изд-во «Континент». 2008. С. 228.
35. Хорина Л. Я. Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета Российской Федерации. М: Изд-во МГУ. 2004. С. 75.
36. Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации / Счетная Палата Российской Федерации, Государственный научно-исследовательский институт системного анализа. М., 2003. 638 с.
37. Шемякина О. В. Внешний финансовый контроль как необходимый элемент и подсистема государственной системы финансового контроля // Финансовое право. 2007. № 5.
38. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика. 1992. С. 99.
39. Шевлоков В. Финансовый контроль как функция финансового управления // Финансы. 2001. № 1.
