CC BY
111
10 (202) - 2011
УДК 336.02
СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ*
М. В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
Предпосылки и условия формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в РФ
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев указал на несовершенство действующей системы государственного и муниципального финансового контроля, в связи с чем в Бюджетном послании Федеральному Собранию им были поставлены основные задачи, на решении которых надлежит сосредоточиться Правительству Российской Федерации в целях повышения эффективности и результативности бюджетной политики. Одной из них является задача по «совершенствованию структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключению параллелизма и дублирования в этой сфере» [1].
В рамках реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации были достигнуты значимые результаты при формировании современной организации бюджетного процесса и эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами, в первую очередь в
* Статья подготовлена по материалам журнала «Финансы и кредит». 2011. № 27.
части среднесрочного бюджетного планирования и бюджетного учета. Важнейшим этапом реформирования бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора явилась разработка комплекса мероприятий, направленных на обеспечение результативности бюджетных расходов и эффективное использование государственной (муниципальной) собственности. Реализация концепции завершилась принятием поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые законодательно утвердили новые формы и элементы бюджетного процесса. Основные новации коснулись бюджетного процесса, бюджетной классификации, процедур и правил бюджетного планирования, внедрения 3-летнего бюджетного цикла, расширения прав и обязанностей главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.
Несмотря на определенные успехи в области реформирования государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, до настоящего времени в России не завершено формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и другими законодательными актами государственный финансовый контроль осуществляют многочисленные
17289797
органы, деятельность которых не координируется, а выполняемые ими функции нередко дублируют друг друга.
Система государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля выступает связующим звеном в реализации реформ государственного управления, поскольку позволяет оценивать на постоянной основе результаты деятельности органов исполнительной власти в привязке к бюджетным расходам, контролировать на взаимоувязанной основе результаты самих реформ. Дальнейший прогресс в сфере реформирования бюджетного процесса уже невозможен без формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля. Объективная необходимость модернизации отечественной экономики актуализирует потребность в усилении финансово-бюджетного контроля за эффективностью управления бюджетными средствами и государственной (муниципальной) собственностью, интеграции действий всех субъектов государственной власти, управления и контрольных органов.
Автор присоединяется к мнению ученых [5, 6, 7] о том, что негативное влияние на функционирование системы финансового контроля в России оказывает отсутствие концепции государственного и муниципального финансового контроля, Федерального закона «О государственном финансовом контроле». Кроме того, в действующих законодательных и нормативно-правовых актах нет четкого разделения и закрепления понятия «государственный финансовый контроль» в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю (в частности сфера бюджетных учреждений), а также законодательно не закреплен механизм взаимодействия органов финансового контроля. Ослабление контрольной функции государства привело к серьезным просчетам в государственном управлении и к социально-экономическим последствиям.
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), предполагает, с одной стороны, совершенствование системы внутреннего финансового контроля, а с другой - развитие системы государственного и муниципального финансового контроля как независимого субъекта оценки эффективности использования государственных (муниципальных) средств и степени соответствия достигнутых результатов провозглашенным стратегическим целям развития государства. В условиях перехода от парадигмы «управления затратами» к парадигме «управления результатами» меняются объекты финансового контроля и его целевые установки.
Сущность процесса трансформации системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля заключается:
1) в формировании новых институтов (высших органов финансового контроля (ВОФК) и форм финансово-бюджетного контроля (государственный, стратегический, аудит эффективности), обусловленных внедрением БОР;
2) в трансформации ориентиров и объектов финансово-бюджетного контроля, в расширении предмета контроля за счет включения в него мониторинга результативности бюджетных расходов;
3) в перенесении акцентов контроля на объекты с высокой степенью риска обнаружения финансовых нарушений и (или) использующих государственные ресурсы, выделенные для достижения целей, имеющих стратегическое значение для социально-экономического развития страны (регионов, муниципальных образований).
Объектом внешнего государственного и муниципального финансового контроля становится не только целевое использование средств, но и результаты деятельности органов власти и получателей бюджетных средств при расходовании бюджетных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач, что вызывает необходимость модернизации структуры, форм и методов контрольной деятельности, изменение ее целевой направленности.
Современный подход к управлению общественными финансами отличается от действовавшего ранее, что определяет особенности контрольных процедур органов государственного финансового контроля. В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, происходит переход от контроля за доходами и расходами бюджета к контролю за использованием всех государственных активов и пассивов, что согласуется с принципами рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) по реформированию государственных финансов, принятых в 2001 г., реализация которых началась во многих странах, и Концепцией реформирования бюджетного процесса, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Традиционно система финансового контроля была ориентирована на соблюдение целевой направленности выделяемых бюджетных средств. Новой тенденцией в организации государственного и муниципального финансового контроля стала оценка результативности использования выделяемых получателям государственных финансовых ресурсов, что обусловило развитие аудита эффек-
ТРАДИЦИОННЫЕ ПОДХОДЫ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ
Целевое использование средств - соответствие плану Целевое использование средств - соответствие целям и результатам
Индексация прошлых лет Конкуренция программ («нулевой бюджет»)
Функциональная и экономическая классификация Ведомственная и программная классификация
Контроль за затратами (план-факт) Мониторинг результатов
Источник: авторская разработка.
Рис. 1. Различия в методах бюджетного планирования и финансового контроля
тивности. Такая постановка проблемы требует модернизации методов контрольной деятельности и структуры контрольных органов [2]. Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, означает для контрольных органов переход от обычного финансового контроля за деятельностью органов власти по управлению бюджетными средствами к контролю за эффективностью бюджетных расходов, ориентированных на качественный результат (рис. 1.).
Основным направлением реформирования процедур контроля за исполнением бюджетов должно быть расширение предмета контроля за счет включения в него мониторинга результативности бюджетных расходов. Такой мониторинг должен осуществляться на трех уровнях:
1) контроль со стороны главных распорядителей бюджетных средств за результативностью деятельности подведомственных им бюджетных учреждений. Главные распорядители бюджетных средств должны осуществлять регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет выполнения плановых объемов предоставления услуг и корректировки объемов финансирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это позволит реализовать основное преимущество финансирования по результату - обеспечить связь объемов финансирования с объемами оказываемых учреждениями услуг;
2) контроль со стороны региональной (местной) администрации за результативностью деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Такой контроль должен осуществляться в процессе рассмотрения комиссией по повышению результативности бюджетных расходов разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств, посвященных результатам их деятельности в отчетном
периоде, а также отчетов о результатах реализации межведомственных и ведомственных целевых программ. Результаты оценки результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны содержаться в сводном бюджетном докладе администрации;
3) контроль со стороны законодательного (представительного) органа и контрольно-счетной палаты субъекта РФ (муниципального образования) за результативностью деятельности региональной (местной) администрации. В целях обеспечения возможности осуществления такого контроля законодательный (представительный) орган должен участвовать в оценке разделов сводного доклада региональной (местной) администрации и докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств, содержащих данные о динамике в отчетном периоде.
Внешний финансовый контроль можно определить как регулируемую правовыми нормами деятельность, осуществляемую законодательными органами государственной власти и созданными ими специальными институтами по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных финансовых и материальных средств, эффективностью использования всех видов государственных ресурсов, льгот и преимуществ, предоставляемых государством, а также за использованием средств государственных бюджетных и внебюджетных фондов и другой государственной собственности.
Счетная палата Российской Федерации оценивает эффективность расходования федеральных бюджетных средств в целом, в том числе и на государственное управление, а, следовательно, и на деятельность органов внутреннего контроля исполнительной власти. Это означает, что только Счетная палата Российской Федерации по существу своего статуса и законных полномочий может быть наделена полномочиями высшего органа государственного финансового контроля, независимого от исполнительной власти. Высшего не потому, что он главнее или наделен большими властными полномочиями, а потому, что он находится над всей системой внутреннего контроля как в исполнительной власти, так и в банковской системе. Но никак не над региональными и муниципальными контрольно-счетными органами, формируемыми представительными органами субъектов Федерации и местного самоуправления.
Институциональная среда эволюции внешнего государственного финансового контроля в условиях
бюджетирования, ориентированного на результат, характеризуется изменениями мирового уровня (новые стандарты МВФ), государственного уровня (изменениями внутри России в бюджетной и административной сферах) и, собственно, в сфере внешнего государственного и муниципального финансового контроля (изменениями в международном сотрудничестве, инфраструктуре внешнего ГФК, организационно-правовом обеспечении и др.). Вся совокупность таких факторов формирует определенную конфигурацию стратегических изменений внешнего государственного и муниципального финансового контроля как института, определяет новые институциональные условия и специфику его развития. Институциональное обеспечение государственного и муниципального контроля в качестве единой эффективной системы означает ее построение на единых принципах и нормативах функционирования и решения поставленных задач с четким определением органов контроля и ограничением их функций и полномочий.
В настоящее время формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в Российской Федерации не завершено, так как остается неурегулированной организация субъектов, объектов, средств и методов контроля, функционирующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий. Организационные основы системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля должны быть построены с учетом сложившихся реалий и лучшей международной практики.
Формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля базируется на разде-
лении полномочий и улучшении взаимодействия в системе государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, на значительном повышении роли контрольных подразделений органов исполнительной власти (органов ведомственного контроля), создание которых должно носить обязательный характер (рис. 2). Службы внутреннего контроля также должны быть созданы во всех бюджетных организациях, имеющих бухгалтерии. Различных органов, имеющих те или иные контрольные полномочия в различных сферах, достаточно много, но нет системы, в которой был бы один главный орган, а компетенция других органов была бы четко разграничена.
На взгляд автора, целесообразно наделение Счетной палаты Российской Федерации, накопившей солидный опыт и вышедшей по многим параметрам деятельности на уровень международных стандартов, полномочиями:
1) по координации усилий действующих органов внешнего контроля субъектов РФ и муници-
Высший орган государственного финансового контроля
I --
Государственный внешний контроль
Федеральное Собрание РФ (законодательная власть)
Государственный внутренний контроль
ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ (исполнительная власть)
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РФ Аудит правильности. Аудит эффективности. Стратегический аудит. Государственный аудит. Конституционный аудит
X
РОСФИННАДЗОР
Создание служб
внутреннего
бюджетного
контроля в органах
исполнительной
власти.
Надзор над
системами
внутреннего
контроля в органах
исполнительной
власти
Мониторинг состояния и эффективности внутреннего финансового контроля
Федеральные органы
исполнительной власти РФ.
Службы РФ.
Агенства РФ.
Фонды РФ.
Территориальные органы РФ.
Организации РФ
Ведомственный контроль
Счетные палаты субъектов РФ
Контрольно-счетные органы муниципальных образований
Независимые аудиторы
Источник: авторская разработка.
Рис. 2. Модель предлагаемой структуры системы органов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
пальных контрольно-счетных органов, начиная с планирования контрольных мероприятий;
2) по методологическому и методическому обеспечению контрольной деятельности системы внешнего государственного и муниципального контроля;
3) по досудебному разрешению споров сторон по результатам проверок использования государственных средств контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. Автор считает обоснованным положение, закрепляющее за Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами, созданными законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления, функции бюджетного аудита (аудит законности, аудит бюджетной отчетности и аудит эффективности).
Министерство финансов Российской Федерации выполняет ключевую роль в организации системы внутреннего финансово-бюджетного контроля на основе формирования методологии, стандартов и типовых положений. Полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Российской Федерации, находящейся в настоящее время в ведении Министерства финансов Российской Федерации, будут концентрироваться на проверке и оценке эффективности систем внутреннего контроля, используемых в системе государственного и муниципального управления в центре и на местах. В связи с этим и для укрепления (за счет освобождающихся кадров территориальных органов) ведомственного контроля штатная численность территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора может быть сокращена.
Одним из основных элементов системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля является проведение организационных преобразований в системе и структуре исполнительной власти. Как показывает опыт стран Евросоюза, для построения эффективной системы государственного финансово-бюджетного контроля в большинстве случаев применятся модель «центральный орган по гармонизации (как правило, в системе министерства финансов) - децентрализованные службы внутреннего аудита (во всех органах исполнительной власти)», основанная на четком разделении полномочий и ответственности. Аналог «центрального органа по гармонизации» предлагается создать в Министерстве финансов Российской Федерации. Руководитель этого подразделения должен быть подчинен и подотчетен
непосредственно министру финансов РФ. Ключевой функцией этого подразделения должна стать координация мероприятий по разработке и развитию нормативного, методического, организационного и кадрового обеспечения, прежде всего за счет четкого взаимодействия нового структурного подразделения и структурных подразделений (отделов) по внутреннему контролю в федеральных органах исполнительной власти. Организационную структуру единой системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в Российской Федерации должны образовывать новое структурное подразделение (департамент методологии и организации внутреннего контроля) и структурные подразделения (отделы) по внутреннему контролю в государственном органе. Эти структурные подразделения (отделы) по внутреннему аудиту также будут подчинены и подотчетны непосредственно руководителю государственного органа. Координацию деятельности государственных контрольных органов может осуществлять Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
Концепция формирования эффективной
системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
Проблемы функционирования современной системы государственного и муниципального финансового контроля, новые макроуровневые ориентиры развития России и целевые установки бюджетной реформы обусловливают необходимость разработки и реализации концепции формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля.
В настоящее время сохраняется не только разобщенность систем внешнего и внутреннего финансового контроля и полномочий контрольных органов, но и развивается их искусственное противопоставление в рамках отсутствия концепции развития государственного и муниципального контроля и организационных основ их взаимодействия. В результате недостаточной согласованности одни объекты (темы, вопросы) государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля находятся в центре повышенного внимания контрольных органов и попадают под постоянные проверки, осуществляемые по разной методологии и приводящие к противоречивым результатам, тогда как другие объекты (темы, вопросы) выпадают из сферы контрольной деятельности. Нерешенной остается и проблема малой действенности мер ответственности за
нарушения бюджетного законодательства. Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в Российской Федерации отсутствует включенная в бюджетный процесс целостная система государственного и муниципального финансового контроля.
В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти (органы местной администрации) получили право на создание подразделений внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющих разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также контроль за осуществлением мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Тем не менее в большинстве органов исполнительной власти (органов местной администрации) подобные контрольные подразделения либо не созданы, либо существуют в традиционном понимании, т. е. создаются для решения задач дополнительной проверки целевого и правомерного использования бюджетных средств в подведомственных территориальных органах и бюджетных учреждениях.
Критический анализ существующих проектов концепций государственного финансового контроля в Российской Федерации выявил отсутствие в них целевых установок финансового контроля, бюджетной реформы, противоречие интересов субъектов контроля, целей системы управления, системы категорий, научно-практического инструментария, что позволило говорить о необходимости разработки авторской концепции развития системы государственного и муниципального финансового контроля с учетом конвергенции отдельных элементов проектов концепций Счетной палаты Российской Федерации и Минфина России, а также опыта международных организаций высших контрольных органов мира. При создании эффективной единой системы финансово-бюджетного контроля в масштабах государства, на взгляд автора, необходимо исходить из бюджетного устройства Российской Федерации, т. е. трем уровням бюджетной системы страны должны соответствовать три уровня контроля: федеральный, организуемый в субъектах Российской Федерации, муниципальный финансовый контроль.
Эффективная система государственного и муниципального финансового контроля базируется на универсальных и прикладных принципах.
Универсальные принципы контроля: верховенство, целостность, независимость, объективность,
компетентность, гласность. Они носят общесистемный характер и являются фундаментом эффективной системы финансового контроля любого типа, реализация этих принципов способствует повышению эффективности управления общественными финансами, укреплению авторитета власти и повышению доверия к ней граждан.
Прикладные принципы контроля: плановость, системность, непрерывность, демократический централизм, всеобщность, эффективность, законность, гуманизм, профессиональная компетентность, ответственность. Они являются организационно-экономическими принципами, с учетом которых создаются концепции развития системы финансового контроля и задаются условия действия контрольного механизма применительно к типу государства, политическому режиму и возможностям экономического базиса, сложившимся социальным условиям развития государства [3].
Субъекты государственного и муниципального финансового контроля в процессе осуществления своих полномочий и функций должны руководствоваться комплексом принципов, которые необходимо систематизировать, на взгляд автора, в зависимости от характера происхождения (базы формирования) на две группы:
1) универсальные принципы, подчеркивающие основы формирования и функционирования системы финансового контроля;
2) прикладные принципы, сформированные в рамках внедрения или апробации той или иной концепции.
Универсальные принципы являются основой любой системы государственного и муниципального финансового контроля, а прикладные принципы могут подвергаться корректировке в зависимости от изменения реализуемой концепции.
В целях более четкой конкретизации и акцентирования внимания на результативности системы государственного и муниципального финансового контроля группу специфических принципов необходимо дополнить следующими:
1) принцип созидательности - означает, что функционирование системы государственного и муниципального финансового контроля должно приносить реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность;
2) принцип ответственности - означает, что на контрольные органы возложена ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения, а
за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей сотрудниками контрольных органов полагается соответствующее наказание, вплоть до лишения возможности заниматься государственной службой;
3) принцип эффективности - характеризует уровень: обеспечения экономической безопасности государства; динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов; проведения контрольных мероприятий, направленных на проверку и анализ эффективности управления финансами государства со стороны подконтрольных органов; повышения эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества; улучшения качества жизни российских граждан; усиления безопасности государства.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Однако, по мнению автора, это не означает, что деятельность органов муниципального финансового контроля не должна соответствовать общим принципам организации финансового контроля в стране. Средства бюджетов муниципальных образований - это тоже общественные ресурсы, причем весьма значительные. Поэтому в России, как это делается практически во всех цивилизованных странах, за муниципальными бюджетами также должен быть установлен внешний финансовый контроль. Обозначенные принципы эффективной системы внешнего государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля являются залогом функционирования всех субъектов контрольной деятельности.
На взгляд автора, необходимо формирование эффективной единой системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, базирующейся на целостной концепции, определяющей единство целей, принципов и действий в направлении развития контроля за федеральными, региональными и муниципальными бюджетными средствами (рис. 3). В наиболее концентрированном виде ее суть сводится к следующему [4, с. 362-429]:
- формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля означает, с одной стороны, становление системы внутреннего финансово-бюджетного контроля, а с другой - развитие системы внешнего государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля как независимого субъекта оценки эффективности использования
государственных (муниципальных) средств и степени соответствия достигнутых результатов провозглашенным стратегическим целям развития государства;
- институциональные преобразования системы государственного и муниципального финансового контроля осуществляются в направлении перехода от контроля за деятельностью органов власти по управлению бюджетными средствами к контролю за достижением качественного результата при эффективном управлении бюджетными средствами;
- трансформация объектов и предметов финансово-бюджетного контроля, разнообразие структуры информационных потоков, усложнение условий хозяйствования, расширение сфер деятельности организаций вызывает расширение контрольной среды. Существенным резервом повышения эффективности и результативности контрольных органов является планирование деятельности и проведение контрольных мероприятий на основе: отбора объектов контроля в зависимости от социально-экономической значимости; наличия рисков в рассматриваемой сфере использования государственных средств или деятельности объектов проверки, которые потенциально могут приводить к неэффективным результатам; возможных результатов проверки; объема государственных средств, направляемых/используемых объектом контроля; результатов проведения предшествующих проверок в этой сфере и/или на данных объектах, что позволит сократить расходы на функционирование контрольных органов;
- потенциальными возможностями государственного и муниципального финансового контроля являются: анализ состояния экономики и располагаемых финансовых ресурсов, резервов экономического роста, прогнозирования основных макроэкономических показателей развития; квалифицированная оценка финансовой составляющей стратегических планов и программ при планировании основных направлений социально-экономического развития; постоянный мониторинг реализации принятых управленческих решений и выявление отклонений от намеченных планов и программ; контроль качества управления общественными финансами в интересах избранной стратегии развития;
- необходимо комплексное развитие методологии, методов и изменение организационной структуры контрольных органов для исключения дублирования их полномочий, что подразумевает выделение основных субъектов контроля: Счетной палаты РФ, осуществляющей внешний контроль
Концепция формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
Т
концепция рассматривает государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как институт! призванный способствовать повышению эффективности управления общественными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики в целях повышения уровня и качества социально-экономического развития, как неотъемлемый элемент, функцию, механизм системы государственного финансового менеджмента в условиях БОР и как ^эффективное средство обратной связи управления
Цель
Создание эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, построенной на универсальных и прикладных принципах
Институциональная модернизация, разграничение полномочий, создание единой, целостной системы финансово-бюджетного контроля, развитие контрольно-счетной деятельности на региональном и муниципальном уровнях
Совершенствование нормативно-правовой, информационной, научно-аналитической базы, развитие информационных технологий, повышение профессионального уровня ревизоров
Определение порядка взаимодействия контролирующих органов, утверждение единых стандартов контроля, обеспечение единства принципов построения и функционирования контрольно-счетных органов в РФ
Развитие внутреннего финансового контроля, модификация контрольно-ревизионных процедур
Временные критерии
Мероприятия текущие, краткосрочные или на 1 год
Мероприятия перспективные, долгосрочные (на 10 лет), среднесрочные (на срок от 3 до 5 лет)
Генетический — развитие от настоящего к будущему на основе установленных причинно-следственных связей
Нормативно-целевой — предполагает определение будущей цели и ориентиров к ее достижению на основе нормативов, а также исследование условий и мер, которые нужно предпринять для достижения результата
' ^—У Этапы, акценты, потенциал, тенденции развития системы государственного и муниципального финансового контроля
V Методология (сущность, классификация, методы, принципы, функции, субъекты, объекты, зарубежный опыт, требования к информационной среде)
КгУ Институциональные преобразования, единая система, организационные схемы взаимодействия субъектов ГФК, стандартизация
! - 1 Методические основы оценки эффективности ГФК, управления общественными финансами
1 \ У""^" Результат Создание единой целостной системы государственного и муниципального финансового контроля, сокращение объема нецелевого расходования бюджетных средств, повышение финансовой дисциплины, обеспечение экономической безопасности
; ( функционирования Л
. системы ^ Устойчивое социально-экономического развитие страны, регионов, муниципальных образований, повышение качества управления общественными финансами, результативность бюджетных расходов
Источник: авторская разработка.
Рис. 3. Структура концепции формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
в соответствии с Конституцией РФ, логикой и международной практикой и соответствующих подразделений внутреннего контроля, находящихся в каждом ведомстве;
- единство системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля во многом обеспечивается применением органами контроля унифицированных принципов, форм и методов контрольной деятельности с учетом специфических особенностей объектов контроля и направлений расходования государственных средств, а также с учетом экономической ситуации;
- необходимо воссоздание служб ведомственного финансового контроля и создание самостоятельных подразделений внутреннего контроля. Из-за расширения прав и ответственности главных распорядителей необходимо создание специализированного подразделения, подчиняющегося непосредственно руководителю, которое разрабатывало бы внутренние стандарты и процедуры планирования, составляло отчетность, контролировало результаты и соблюдение этих процедур. Внешний финансовый контроль должен быть направлен на то, чтобы проверять, созданы ли такие подразделения, как они работают, насколько эффективна их деятельность. Одним из основных элементов эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля являются подразделения внутреннего аудита во всех государственных органах;
- формирование эффективной системы финансового контроля должно происходить адекватно модернизации государственного финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС), который ориентирован на результат и должен обеспечивать результативность использования бюджетных средств во всех фазах бюджетного цикла. Для достижения указанной цели необходимы: современные механизмы управления общественными финансами, включающие внешний и внутренний финансовый контроль (аудит, экспертизу, мониторинг); новые подходы к оценке ресурсов и деятельности органов власти; квалифицированные специалисты; модернизация финансового контроля.
Ключевые направления и практические мероприятия по реализации концепции
развития системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
Институциональными барьерами в развитии государственного и муниципального финансово-
бюджетного контроля являются: отсутствие единой стратегии развития и некомплексное реформирование; противоречия между нормами законодательства в части определения правового статуса, функций и полномочий контрольно-счетных органов; необходимость модернизации контрольной деятельности и имеющиеся ограничения методического, информационного и кадрового характера; отсутствие четкого разграничения компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов финансово-бюджетного контроля и недостаточное взаимодействие контрольных органов; отсутствие единых стандартов проведения государственного и муниципального контроля, что обусловливает нереальные или избыточные требования государственных контрольных органов к объектам контроля и т. д. Разрешение указанных противоречий возможно путем системной реализации комплекса нормативных, методических и организационных условий, с создания которых начиналось построение системы государственного финансового контроля в развитых странах.
Создание эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в РФ предполагает комплексное ее развитие по ключевым направлениям, представленным на рис. 4.
Правовое направление. Необходимым условием для реализации концепции формирования эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля должна стать разработка на ее основе проекта федерального закона «О государственном финансовом контроле». Целевой установкой данного закона должна стать защита конституционных финансовых интересов государства и граждан России. Этот закон должен:
1) определить систему государственного финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
2) предусмотреть разделение полномочий структурных составляющих государственного контроля, степень защищенности как контрольных органов, так и их должностных лиц;
3) предоставить контрольно-ревизионным органам право контролировать и координировать деятельность финансовых контрольных органов, входящих в структуры любой ветви власти, с целью обеспечить проведение единой политики в области государственного финансового контроля;
4) определить принципы взаимодействия органов финансового контроля как по вертикали, так и по горизонтали. Необходимо отметить, что на региональном и муниципальном уровнях бюджетной
Правовое:
— реализация концепции государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля;
- разработка и принятие Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле»
Коммуникативное:
— координация действий всех органов государственного финансового контроля между собой, с другими субъектами контроля, с государственными органами и общественностью
Информационное:
— информатизация государственного и муниципального финансового контроля;
— развитие и внедрение Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов РФ;
— планирование объектов контроля
Организационное:
- стандартизация контрольных мероприятий;
— формирование кадровой политики
Институциональное:
— принципы организации системы;
— установление приоритетов, четкая структура ведомственной подчиненности различных контрольных органов, разграничение их полномочий;
— внедрение новых институтов;
— развитие перспективных форм и методов контроля
Методическое:
— стандартизированные методические рекомендации по проведению государственного финансового контроля и оформлению его результатов, оценке деятельности контрольных органов
Источник: авторская разработка.
Рис. 4. Ключевые направления развития системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
системы сформировалась своя система правового регулирования государственной контрольной деятельности.
Информационное направление. Необходимо развитие информационного обеспечения государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля и информационного взаимодействия всех субъектов контрольной деятельности, что позволит интегрировать информационные ресурсы и обеспечить доступ органов власти и управления к информации, необходимой для выработки решений, а также для мониторинга в режиме реального времени исполнения и оценки эффективности принятых ранее действий (рис. 5.).
Институциональное направление. Решение проблемы создания эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля сводится к установлению: во-первых, приоритета между Счетной палатой РФ и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, во-вторых, четкой структуры ведомственной подчиненности различных органов государственного финансового контроля. Для обеспечения системности государственного финансового контроля Счетная палата РФ должна контролировать рациональное формирование государственных ресурсов,
целевое и эффективное расходование бюджетных средств министерствами и ведомствами. Необходимо включение в сферу ее полномочий проведения комплексных проверок за эффективностью общей деятельности Банка России. Также в функции Счетной палаты РФ должен входить мониторинг служб внутреннего финансового контроля. Одновременно Счетная палата РФ должна подвергаться контролю в части бюджетной сметы со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Эта служба, как и Счетная палата РФ, должна получить полномочия по проверке территориальных органов Федерального казначейства на предмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными бюджетополучателями.
Коммуникативное направление. Контрольные органы во многом имеют дублирующие или пересекающиеся полномочия и функции, при этом сфера полномочий этих органов четко не определена, что приводит к снижению ответственности за результаты контрольных мероприятий и эффективности контрольной деятельности в целом. При этом отсутствует четкое разграничение компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов финансового контроля.
Внешняя информация
Организационные документы
N И
База данных
«Внешних документов»
Документы контрольных и аналитических процедур
База данных «Внутренних документов»
База данных «Контрольных мероприятий»
Обработка цифровых данных «внешних документов»
Аналитическая база
Система учета информационных ресурсов
И
Модуль обработки и формирования
Информационно-аналитический комплекс
Система документооборота и контроля за исполнением
Источник: авторская разработка.
Рис. 5. Обобщенная схема информационных ресурсов контрольного органа
Организационное направление. Продолжающаяся модернизация системы управления, укрепление вертикали власти обусловливают стратегическую необходимость совершенствования организационной структуры государственного и муниципального финансового контроля. Решение организационных проблем возможно за счет: стандартизации контрольных мероприятий; четкой регламентации прав и обязанностей контрольных органов в осуществлении предварительного, текущего и последующего контроля. Существующая система многочисленных контрольных органов дублирует друг друга и неэффективна. Она ориентирована на прошлое, не отвечает за конкретные результаты. Эффективная система государственного финансово-бюджетного контроля в развитых странах основана на использовании квалифицированных кадров, подготовленных и переподготовленных с учетом современных требований. Кадровую базу государственного финансового контроля составляют как государственные служащие, так и специалисты независимых коммерческих компаний, имеющие сертификаты с подтверждением их специальных знаний и практического опыта. В России кадровую базу действующей системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля составляют руководители и специалисты, имеющие
большой опыт проведения контрольных мероприятий (проверок, ревизий, инспекций), который является значимым, но не в полной мере отвечающем задачам реформирования государственного управления. В целом система обучения и переподготовки государственных служащих по направлениям развития государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля с учетом современных требований отсутствует. В планах многих федеральных органов исполнительной власти образовательные мероприятия на постоянно действующей основе по вопросам развития государственного финансово-бюджетного контроля не предусматриваются.
Методическое направление. Методическое обеспечение развития государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля включает разработку актуальных методических рекомендаций по проведению государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля и оформлению его результатов, оценке деятельного контрольных органов. В настоящее время контрольные органы в России осуществляют контрольную деятельность в виде ревизий, проверок и экспертиз по своим различным концепциям, методикам и инструкциям. В методическом плане необходимо продолжать развитие прогрессивных методов контроля: аудита эффективности, финансового мониторинга, стратегического аудита и государственного аудита.
Контрольно-ревизионные, аналитические и надзорные мероприятия необходимо сосредоточить на деятельности, осуществляемой в целях обеспечения стабильности финансовой системы России, реализации национального плана противодействия коррупции и анализа эффективности деятельности государственных корпораций по достижению ими стратегических целей и задач, поставленных государством. Необходимо, прежде всего, обеспечить
Источник: авторская разработка.
Рис. 6. Первоочередные направления деятельности контрольных органов
системный контроль за целевым и эффективным использованием государственных средств, выделяемых на осуществление мер по преодолению последствий кризиса, в том числе на поддержку реального сектора экономики и выполнение социальных обязательств перед населением (рис. 6).
Целесообразность развития региональных и муниципальных контрольно-счетных органов
Распределение компетенций в бюджетном процессе между различными уровнями власти требует адекватного распределения компетенций в сфере государственного финансово-бюджетного контроля и вызывает необходимость существенного укрепления государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в субъектах РФ и муниципальных образованиях для обеспечения полноты охвата финансовых ресурсов, результативности и эффективности их расходования. Становление внешнего финансово-бюджетного контроля на уровне субъектов и на муниципальном уровне является завершающим этапом формирования эффективной системы внешнего финансово-бюджетного контроля в РФ, содействующим реализации финансовой политики, рациональности и полноте охвата контрольными действиями процесса использования финансовых средств.
Результативный финансовый контроль на региональном и муниципальном уровнях является инструментом реализации социально-экономических реформ и местных стратегических инициатив. Особенно важно усиление финансово-бюджетного контроля в дотационных субъектах РФ для анализа проблем
социально-экономического развития и причин зависимости региона от финансовой помощи центра, для определения возможных сценарных условий развития системы региональных финансов на среднесрочную перспективу и определения направлений снижения уровня до-тационности бюджетов.
Другой важной задачей функционирования государственного финансового контроля на региональном уровне является обеспечение федеральных органов и органов власти субъектов РФ необходимой информацией о финансовых потоках на территории региона. Перед органами государственной власти стоит задача по обеспечению всем гражданам РФ достойного уровня жизни, безопасности, социальной защищенности и равных возможностей по реализации собственного потенциала.
Для проведения внешнего государственного финансового контроля на федеральном уровне согласно Конституции РФ (п. 5 ст. 101) и Федеральному закону от 11.01.1995 N° 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» была образована Счетная палата РФ. Однако внешний контроль за использованием финансовых средств субъектов Федерации, в том числе средств, переданных органам местного самоуправления, не вошел в сферу ее компетенции. Таким образом, финансовые ресурсы субъектов Федерации и муниципальных образований оказались не охваченными внешним государственным финансовым контролем. Недопустимость существования зон бесконтрольного распоряжения государственными финансовыми ресурсами была осознана органами представительной власти многих субъектов Федерации. Следует отметить, что принципиальная возможность образования субъектами РФ собственных контрольных органов была подтверждена в Конституции РФ, которая определила, что субъекты РФ самостоятельно устанавливают свою систему органов власти (ч. 1 ст. 77), для чего принимают соответствующие законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 и 4 ст. 76). Более конкретно права законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправление по
созданию собственных контрольных органов были зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ.
При организации внешнего государственного финансового контроля одни субъекты Федерации пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной (представительной) власти, а другие (и эта тенденция получает большое развитие) - пошли по пути создания независимых органов государственного финансового контроля, имеющих статус юридического лица.
В масштабах Российской Федерации целостная система внешнего государственного финансового контроля, составными частями которой являлись бы контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, еще не сложилась. Отчасти развитие внешнего государственного контроля в субъектах Федерации сдерживает отсутствие в стране стройной и завершенной концепции построения всеобъемлющей системы финансового контроля, отвечающей складывающимся в стране социально-экономическим реалиям.
В целях развития финансового контроля на региональном уровне предлагается:
1) привести нормы региональных законов, посвященных финансовому контролю, в соответствие с федеральными законами;
2) принять федеральный закон, определяющий основные принципы организации и деятельности региональных и муниципальных контрольно-счетных органов субъектов РФ, и дополнения к соответствующим статьям Бюджетного кодекса РФ;
3) наделить контрольно-счетные органы правом законодательной инициативы по вопросам их компетенции в законодательном (представительном) органе субъекта РФ с установлением такой нормы в конституциях, уставах субъектов РФ. Это поможет контрольно-счетным органам более активно участвовать в устранении недостатков, пробелов и противоречий в существующем региональном законодательстве на основе опыта, уже накопленного ими в ходе контрольной и экспертно-аналитической работы;
4) совершенствовать правовую регламентацию основных направлений и видов контрольно-счетной деятельности в субъектах РФ, компетенцию контрольно-счетных органов, включив в законы о контрольно-счетной палате (КСП) соответствующие нормы;
5) предусмотреть в региональных законах обязательность предварительных заключений контрольно-счетных органов субъектов по проектам финансовоемких и материально затратных законов
(обязанность КСП давать такие заключения и обязанность законодательных органов принимать к рассмотрению проекты таких законов только при наличии заключений КСП);
6) улучшить правовое регулирование нормами региональных законов вопросов организации и осуществления муниципальной независимой контрольно-счетной деятельности. Эта цель может быть достигнута путем:
- совершенствования норм региональных законов о местном самоуправлении;
- отражения обязанности по созданию и организации муниципальных контрольно-счетных органов в региональных законах о финансовом контроле и принятие таких законов в каждом субъекте РФ;
- создания автономных региональных законов об органах муниципального финансового контроля, предусматривающих вариативность форм осуществления муниципальной контрольно-счетной деятельности с учетом системы муниципальных образований и органов местного самоуправления;
7) проводить оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, что создает возможность: для системного мониторинга результативности управления регионами; для принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию управления общественными финансами, а также для поощрения субъектов РФ и муниципальных образований, достигших наилучшего качества управления; для определения приоритетов в управлении общественными финансами для любого субъекта Федерации [2, с. 78-169, 259-279].
Контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена государственным финансовым контролем, поэтому муниципальный финансовый контроль необходим как обязательный элемент целостной системы финансового контроля в РФ и инструмент, обеспечивающий повышение эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне, сбалансированность местных бюджетов, усиление ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса муниципального уровня. Функционирование финансовой системы на муниципальном уровне во многом связано с созданием и правильной организацией деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований РФ [3, с. 287-338].
Реализация данных предложений будет способствовать наделению региональных и муниципальных контрольно-счетных органов реальными контрольными полномочиями, обеспечит их самостоятель-
ность и независимость, что в конечном итоге будет способствовать повышению эффективности контроля, являющегося гарантией улучшения состояния государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов каждого субъекта РФ и каждого муниципального образования.
В целом эффективная система государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля должна обеспечивать его надежное осуществление по основным направлениям, к которым относятся:
1) обеспечение контроля за целевым и результативным использованием государственных (муниципальных) средств, выделенных на достижение приоритетных целей развития страны (региона, муниципального образования), а также в зонах (отраслях) высокого риска обнаружения финансовых нарушений;
2) контроль за деятельностью органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23.06.2008 «О бюджет-
ной политике в 2009-2011 гг.». URL: http://www. garant. ru.
2. ВасильеваМ. В. Стратегия развития системы муниципального финансового контроля: монография. Волгоград: Изд-во Волгоградского гос. ун-та. 2010. 353 с.
3. ВасильеваМ. В. Становление и особенности развития контрольно-счетных органов в Российской Федерации: монография. Волгоград: Изд-во Волгоградского гос. ун-та. 2009. 347 с.
4. Васильева М. В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: монография. Волгоград: Волгоградское научное изд-во. 2009. 496 с.
5. Государственный финансовый контроль: учебник. СПб.: Питер. 2004. С. 124-132.
6. Зырянова Т. В. Даниленко Н. И. Методологические и концептуальные подходы к созданию единой системы государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2006. № 12. С. 32.
7. Овсянников Л. Н. Ключевые проблемы формирования системы государственного финансового контроля // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. 2010. № 1. С. 11-24.
