Бабурин А.В.
Начальник Отделения
по Железнодорожному району
Муниципального казначейства г. Ростова-на-Дону
Эл.почта: kafedra finance@mail.ru
Терентьева В.В.
к.э.н., доцент кафедры «Финансы»
Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Эл.почта: kafedra finance@mail.ru
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В УСЛОВИЯХ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
В связи с предстоящей реализацией комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления, нашедшего отражение в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012-го года, требуется правильная организация деятельности органов муниципального финансового контроля, что предопределяет необходимость выработки новых подходов к созданию и развитию органов внутреннего муниципального финансового контроля и созданию действенного механизма контроля за целевым, эффективным и результативным расходованием средств бюджетов муниципальных образований.
Ключевые слова: муниципальный финансовый контроль, управление
муниципальными финансовыми ресурсами, бюджет муниципального образования, результативность и эффективность расходов муниципального бюджета.
Одним из важных направлений реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012-го года, утвержденной Правительством РФ, является совершенствование государственного (муниципального) финансового контроля, поскольку переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, а также появление новых объектов контроля (отчетности о выполнении государственных (муниципальных) заданий, анализа и оценки эффективности использования бюджетных средств с точки зрения достижения поставленных задач и показателей) требуют комплексного реформирования его системы[3].
Интересным представляется проведение анализа действующей системы организации государственного (муниципального) финансового контроля. Нормативно-правовым обеспечением реализации контроля являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной
палате РФ», Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» и др.
Бюджетный кодекс РФ (Глава 26) устанавливает, что в России осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль за государственными (муниципальными) финансовыми ресурсами[1].
В настоящее время организация государственного (муниципального) финансового контроля охватывает все уровни бюджетной системы Российской Федерации. Быстро развивается правовое обеспечение ГМФК на региональном уровне. Например, в трех субъектах РФ [Саха (Якутия), Волгоградская и Нижегородская области] даже приняты свои Законы «О государственном финансовом контроле». Активно работает исполнительная власть: в целом ряде регионов приняты Положения о финансовом контроле, реализуемом органами исполнительной власти, утверждены стандарты финансового контроля исполнительной власти, действуют координационные советы[5].
Развивается финансовый контроль и на местном уровне. В большинстве муниципальных образований, в том числе и в г. Ростове-на-Дону, созданы контрольно-счетные органы[4]. Всего их восемь тысяч, а в 2009-2010 годах их было менее тысячи.
Тем не менее, по мнению многих ученых и экономистов, в настоящее время еще остается много острых и нерешенных проблем в области организации муниципального финансового контроля. Федеральным законом от 6.10.2003 г. №1Э1-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы власти муниципального образования возложены полномочия по проведению муниципального финансового контроля. Однако нет четкого разъяснения, что следует понимать под муниципальным финансовым контролем, кто наделен правом его организации и проведения.
Изучение законодательной базы по исследуемому вопросу позволило утверждать, что муниципальный финансовый контроль является
самостоятельным звеном общегосударственного финансового контроля, имеющим свой объект, цель, задачи и методы организации, поскольку органы местного самоуправления в Российской Федерации избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования. Они наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [2]. Однако на законодательном уровне нет четкого разъяснения, что же является формой и методом проведения контроля как основными элементами контроля.
В настоящее время действует законодательная база, разграничивающая полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по реализации внешнего и внутреннего контроля (Таблица 1)
Таблица 1
Правовое регулирование государственного (муниципального)
финансового контроля
Уровень бюджетной системы Внешний финансовый контроль Внутренний финансовый контроль
1 2 3
Для всех уровней бюджетной системы Лимская декларация руководящих принципов контроля, принята IX Конгрессом ИНТОСАИ в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году
Бюджетный кодекс Российской Федерации
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №6-ФЗ -
Федеральный Закон о Счетной палате РФ Положение о Росфиннадзоре, его территориальных органах
Региональный Законы субъектов РФ о контрольно-счетном органе Правовые акты органов исполнительной власти субъектов, устанавливающие порядок осуществления финансового контроля
Местный Решения органов местного самоуправления (ОМС) о контрольно-счетном органе Правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие порядок осуществления финансового контроля
Анализируя данные таблицы 1, необходимо отметить, что тех нормативно-правовых актов, которые указаны, недостаточно для того, чтобы
избежать параллелизма и дублирования в деятельности органов внутреннего и внешнего контроля.
В частности, на местном уровне до сих пор юридически не решен вопрос о разделении муниципального финансового контроля на внешний и внутренний, осуществляемый соответственно органами финансового контроля, образованными законодательными (представительными) органами местного самоуправления, а также созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований).
В этой связи предлагается проведение комплексных мероприятий по совершенствованию финансового контроля, в том числе муниципального контроля, которые позволят адаптировать действующую систему к новым условиям хозяйствования.
Прежде всего, необходимо привести в соответствие действующие нормы бюджетного законодательства. Ввести в законодательство понятие муниципального финансового контроля, под которым следует понимать совокупность действий муниципальных органов власти и управления, наделенных контрольными функциями по поводу организации и проведения контроля за формированием, распределением и эффективным и рациональным использованием муниципальных финансовых ресурсов, а также финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования, получающих финансовую помощь из муниципального бюджета.
Требуется разграничение полномочий органов власти, выполняющих муниципальный контроль, пересмотр объектов, форм и методов проведения контроля. Для достижения этой цели реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля Программой повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012-го года, утвержденной распоряжением Правительства РФ, предлагается провести разграничение форм и методов контроля, а также ввести 5 новых форм (См. рис.1)
На сегодняшний день в большинстве регионов и муниципальных
образований эффективно функционирует система внешнего финансового контроля, при этом очень слабо развита система внутреннего финансового контроля: в некоторых регионах и муниципальных образованиях у отдельных органов исполнительной власти (местного самоуправления) порой полностью отсутствуют подразделения, осуществляющие внутренний финансовый контроль.
бюджетный аудит - - 4
Г формы контроля 1
к
н
о
о
X
X
о
и
ей
СО
н
к
ч
га
н
к
ч
к
н
о
о
X
ю
к
£ * и
-е-
-е-
СП
о
X
ч
и
*
ч
2
ю
СҐ
н
к
ч
га
Г
методы контроля
проверка,
обследова-
ние
мониторинг,
оценка
эффектив-
ности
проверка бюджетной отчетности и годового отчета об исполнении бюджета
3
X «
Л
ч
и
н
к
СР
ей
и
ч
и
СР
с
Л
X
н
*
ч
2
ю
Л
ч
о
СР
н
X
о
и
СР
о
зК —
3 2 4
2 £
ІУ ц « *
ей
X
<и § 2’ О Ю X
СР
н
X
о
и
санкциониРование
опеРаций,
контроль
бюджетных
обязательств
Рис.1. Формы и методы организации государственного (муниципального)
финансового контроля Причина этого — отсутствие четкого разграничения полномочий между внешним и внутренним контролем, наличие значительных пробелов в законодательстве и, самое главное, отсутствие единой методологии и квалифицированных кадров для выполнения контрольно-ревизионных мероприятий в необходимом объеме.
В контексте изменений в системе муниципального финансового
контроля необходимо принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Определение предметов и объектов контроля (Рис.2, 3) позволит органам муниципальной власти проводить мероприятия по контролю, не дублируя их другими контролирующими органами, разграничить полномочия по проведению контрольных мероприятий.
*— —^
Учредитель
бюджетного
учреждения
^— —')
Рис.2. Система внутреннего муниципального контроля за деятельностью
бюджетных учреждений При этом следует учитывать при проведении контроля, что юридические и физические лица, не являющиеся казенными учреждениями и получающие средства из бюджета в виде кредитов, субсидий, регулируются не бюджетным законодательством, а договором
о предоставлении соответствующих субсидий и кредитов.
Внедрение этого подхода означает перемещение основного бремени ответственности за нецелевое использование средств из бюджета, бюджетных кредитов, гарантий, субсидий с субъектов частного сектора на участников бюджетного процесса.
Кроме того, необходимо уточнение роли и функций контролирующих органов, созданных в муниципалитетах. Требуется также расширение участия контрольных органов в оценке результативности расходования
бюджетных ресурсов. Если раньше объектом контроля была просто финансово-хозяйственная деятельность получателей бюджетных средств, то теперь внимание следует сосредоточить на результатах, достижении программных целей, эффективности расходования средств; на создании единых стандартов проведения государственного (муниципального) финансового контроля за эффективным использованием государственных (муниципальных) финансовых ресурсов.
Рис.3. Предметы и объекты внутреннего муниципального контроля в условиях реализации программы повышения эффективности бюджетных
расходов
Программой повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012-го года предусмотрено также усовершенствование правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в рамках которого необходимо:
- установить закрытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства;
- увязать определенные факты его нарушения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер;
- установить административные наказания за каждое нарушение бюджетного законодательства.
В этой связи необходимо внести соответствующие изменения в бюджетное законодательство и КоАП РФ.
Таким образом, реализация указанных направлений обеспечит успешное развитие муниципального финансового контроля в рамках проводимой бюджетной реформы.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Федеральный закон от 31.07.98г. №145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» с изм. и доп. СПС «Гарант».
2. Закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СПС «Гарант».
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010
№ 1101-р. Об утверждении Программы Правительства Российской
Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года http: //www. minfin.ru -Официальный сайт Министерства финансов РФ.
4. Решение Ростовской-на-Дону городской думы от 11.04.2005г. «Положение о Контрольно-счетной палате города Ростова-на-Дону». СПС «Гарант».
5. Артамонов В.А. Государственный и муниципальный финансовый контроль: старт реформы //Бюджет. -2011. -№1