CC BY
120
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ
16 (109) - 2011
УДК 336.02
КЛЮЧЕВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. В. ВАСИЛЬЕВА,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры теории финансов, кредита
и налогообложения
E-mail: [email protected]
Волгоградский государственный университет
Контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена государственным финансовым контролем. Муниципальный финансовый контроль необходим как обязательный элемент единой системы финансового контроля в Российской Федерации и инструмент, обеспечивающий повышение эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне, сбалансированность местных бюджетов, усиление ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса муниципального уровня.
Ключевые слова: муниципальный финансовый контроль, местный бюджет, стратегия, самоуправление.
В последнее время проблема разработки комплекса мероприятий, направленных на обеспечение результативности бюджетных расходов и эффективное использование государственной (муниципальной) собственности, приобрела особую актуальность. Важнейшим этапом реформирования бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора является новая организация бюджетного процесса и управления финансовыми ресурсами как результат внедрения широко применяемой в мире модели бюджетирования, ориентированного на результат, смысл которой состоит в смещении акцентов от «управления ресурсами (затратами)» на «управление результатами».
Основной целью реализуемых в России административной, бюджетной реформ и реформы государственной службы является повышение эффективности государственного управления и контроля.
В условиях макроэкономических, социальных и демографических проблем, а также необходимости решения задач социально-экономического развития регионов и муниципальных образований требуется изменение структуры как экономики России, так и государственного управления и контроля для достижения стратегических целей ее модернизации.
Макроэкономические ориентиры государственного управления вызывают необходимость совершенствования системы государственного и муниципального финансового контроля, направленной на совершенствование структуры, функций, принципов, научного и нормативно-правового обеспечения, включающего формирование концепции развития государственного и муниципального финансового контроля, принятие на ее основе федерального закона «Об общих принципах организации государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации», приведение методической базы в соответствие с современными российскими условиями и достижениями международной науки и практики, внедрение информационных технологий, повышение информационного взаимодействия контрольно-счетных палат субъектов РФ между собой и прозрачность системы.
Исчерпание возможностей интенсивного развития в рамках сложившейся структуры экономики, быстрый рост капиталоемкости добычи минерального сырья, снижение рентабельности и инвестиционной привлекательности проектов,
отсутствие условий и обеспеченной потребности внедрения новых технологий вызывают объективную необходимость модернизации отечественной экономики, что актуализирует потребность в усилении контроля за эффективностью управления общественными ресурсами и государственной (муниципальной) собственностью, интеграции усилий всех субъектов государственной власти, управления и контрольных органов.
Необходимость развития системы государственного и муниципального финансового контроля как одного из важнейших условий обеспечения гарантий эффективности проводимых преобразований обусловлена рядом важнейших факторов. Во-первых, негативное влияние глобального экономического кризиса обусловило объективную необходимость экономии бюджетных средств, что может быть обеспечено за счет высокой эффективности системы государственного и муниципального финансового контроля как важнейшего инструмента реализации финансовой политики в России. Необходимо повышение эффективности мероприятий, обеспечивающих контроль за расходованием средств государственной поддержки экономики. Сегодня особенно важно, чтобы финансовые средства, направляемые государством на поддержку промышленного, аграрного производства и социальной сферы, были использованы по целевому назначению и с высокой степенью результативности.
Во-вторых, субъектам контроля необходимо решать важнейшие задачи по содействию реализации единой программы антикризисных мер, принятой российским правительством, которая может быть исполнена только в результате эффективного взаимодействия всех ревизионных органов, а также применения ими новационных форм и методов контроля.
В-третьих, принятие многочисленных поправок в Бюджетный кодекс РФ придало новый вектор деятельности контрольных органов, во многом определив ее стратегическую направленность.
Необходимость развития контроля за использованием средств местных бюджетов вызвана введением в действие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.11.2009) [6], увеличением количества муниципальных образований, через которые расходуется около половины бюджетных средств субъектов РФ, переходом к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, от объектного к проектному
управлению, развитием системы контрактации муниципальных закупок.
Система государственного и муниципального финансового контроля нуждается в научно обоснованных практических и методических рекомендациях, выработанных на основе обобщения положительного отечественного и мирового опыта.
Происходящие в РФ процессы трансформации социально-экономической системы объективно связаны с необходимостью повышения роли в этом процессе всех видов финансового контроля. При этом роль финансового контроля в современных условиях возрастает, поскольку усложняются связи и отношения в финансово-экономической сфере, происходит увеличение количества субъектов и видов финансовой деятельности, изменяется законодательство, совершенствуются схемы финансовых преступлений.
Негативное влияние на функционирование системы финансового контроля в России оказывает отсутствие концепции государственного и муниципального финансового контроля, федерального закона «О государственном финансовом контроле». Кроме того, в действующих законодательных и нормативно-правовых актах нет четкого разделения и закрепления понятия «государственный финансовый контроль» в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю (в частности сфера бюджетных учреждений), а также законодательно не закреплен механизм взаимодействия органов финансового контроля. Ослабление контрольной функции государства привело к серьезным просчетам в государственном управлении и социально-экономическим последствиям.
В настоящее время в России наблюдается устойчивое увеличение объемов финансовых нарушений и нецелевого использования бюджетных средств, что подчеркивает необходимость развития методологии контрольной деятельности и усиления ответственности за нарушение законодательства. Аналогичная ситуация наблюдается и в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях.
По результатам проведенных проверок и анализов контрольно-счетной палатой (КСП) Волгоградской области в 2009 г. установлены нарушения на общую сумму 5 263 млн руб., что в 4,6 раза превысило аналогичный показатель 2008 г. и почти в 2 раза 2007 г. Нецелевое использование бюджетных средств в 2009 г. увеличилось по сравнению с 2008 г. в 1,5 раза (до 34 млн руб.), а с 2007 г. — в 6,8 раза.
Практически во всех муниципальных районах Волгоградской области устанавливались несоответствия отдельных норм положений о бюджетном
- 3
процессе действующему федеральному и областному законодательству, что являлось причиной ряда допущенных нарушений. Контрольными мероприятиями КСП Волгоградской области в муниципальных районах были установлены различные виды нарушений на сумму 276,6 млн руб. в 2008 г. и 165,6 млн руб. в 2009 г. (табл. 1).
Многообразие экономических и финансовых отношений, субъектом которых выступают государство и местное самоуправление, обусловливает широкую сферу деятельности органов контроля, реализующих свои полномочия, в том числе и в финансовой сфере. Результаты работы территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора) в Волгоградской области в 2007—2009 гг. приведены в табл. 2.
Муниципальный финансовый контроль (МФК) дифференцирован по принципу разделения властей: организованные исполнительной властью и ей подотчетные контрольные органы проводят внутренний контроль деятельности ее структур, что позволяет местному самоуправлению контролировать свои доходы и расходы, следить за функ-
Таблица 1
Результаты контрольных мероприятий КСП Волгоградской области в муниципальных районах за 2008—2009 гг.
2008 г. 2009 г.
Вид нарушения Млн К итогу, Млн К итогу,
руб. % руб. %
Общая сумма 276,6 100 165,6 100
нарушений, всего...
В том числе:
нецелевое 8,8 3,2 4,1 2,5
использование
неэффективные 2,9 1 25,7 15,5
расходы
нарушения 228,6 82,6 105,3 63,6
законодательства
прочие нарушения 36,3 13,2 30,5 18,4
Таблица 2
Количество контрольных мероприятий, проведенных Территориальным управлением Росфиннадзора в Волгоградской области в 2007—2009 гг.
Показатель 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Общее количество контрольных мероприятий 195 273 285
Количество проведенных контрольных мероприятий в расчете на 1 работника 38 37 34
Сумма устраненных нарушений, млн руб. 5 251,3 13 860 21 567,5
Сумма устраненных нарушений в расчете на 1 работника, млн руб. 138,2 374,6 551,4
ционированием муниципальных финансов, а также эффективно управлять этой системой, оптимизируя использование муниципальных ресурсов.
Важнейшей гарантией законности, экономичности и рациональности распоряжения муниципальными средствами является независимый от исполнительной власти (внешний по отношению к ней) финансовый контроль. Поскольку комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления, не могут эффективно и на постоянной основе выполнять эти функции, в большинстве развитых стран создаются специальные учреждения — контрольно-счетные органы, главной задачей которых является обеспечение местного сообщества независимой информацией о состоянии муниципальной экономики, гарантирование достоверности отчетности, представляемой исполнительной властью.
Контроль за исполнением местного бюджета отнесен к вопросам местного значения, которые органы местного самоуправления призваны решать самостоятельно и под свою ответственность [6]. Указанная деятельность должна реализовываться именно контрольными органами, являющимися самостоятельными органами местного самоуправления. Выделение контрольной функции связано со спецификой ее осуществления.
Сегодня социально-экономическое развитие муниципальных образований приобретает стратегический характер, обеспечивая комплексность и эффективность региональной системы в целом. Муниципальное образование в зависимости от различных природных и социально-экономических факторов обладает собственными интересами. Вот почему выявление основных направлений развития муниципального образования является сегодня одной из приоритетных целей. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.11.2009) [6] заложил организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления.
Следствием повышения уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления стал ряд изменений, затронувших ключевые элементы социально-экономической системы муниципальных образований, что, в том числе, привело к отсутствию во многих муниципальных образованиях эффективного управления социально-экономическими и бюджетными процессами. Передача большого количества полномочий субъектам Федерации и местному самоуправлению и, как результат, снижение роли государственного ре-
гулирования обусловили необходимость усиления муниципального финансового контроля. Управляющим параметром данной системы должны стать органы внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля.
Система органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейшая часть того финансового механизма, с помощью которого государство реализует свою финансовую политику
Система МФК — это эффективное взаимодействие совокупности контрольных органов, объектов и технологий контроля в процессе измерения состояния объекта муниципального управления в соотнесении с целями субъектов власти и управления, а также анализ и оценка данных измерения и выработка необходимых корректирующих воздействий.
При организации единой системы финансового контроля в масштабах государства необходимо исходить из бюджетного устройства РФ, т. е. трем уровням единой бюджетной системы страны должны соответствовать три уровня контроля: федеральный финансовый контроль, финансовый контроль в субъектах РФ и муниципальный финансовый контроль.
Следовательно, поскольку речь идет о системном подходе к организации финансового контроля, необходимо ставить вопрос о единстве государственного и муниципального финансового контроля.
Муниципальный финансовый контроль — это не только система независимой обратной связи, которая дает субъектам управления объективную информацию о реальном положении дел, но прежде всего инструмент эволюции экономики, который способен эффективно влиять на процессы экономического развития в силу своего универсального характера и особого общественного предназначения.
Эффективная система МФК позволит контрольным органам охватить весь цикл использования бюджетных средств: от разработки проекта до получения конечного результата. При этом контроль необходимо начинать уже на стадии разработки проектов, планов, программ и стратегий. Такой подход позволяет создать в стране единую систему сквозного контроля за реализацией стратегически значимых проектов социально-экономического развития муниципальных образований.
Состояние системы государственного финансового контроля (ГФК) не отвечает принципам
системного подхода, важнейшим из которых является принцип целостности. Создание единой, включающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, системы финансового контроля в РФ, а также разработка и принятие федерального и региональных законов о государственном финансовом контроле позволит обеспечить организацию действенного финансового контроля не только за своевременным формированием и поступлением доходной части бюджета, но и за целевым использованием бюджетных средств и управлением государственной собственностью.
Необходимость развития системы контроля за использованием средств местных бюджетов вызвана введением в действие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», увеличением количества муниципальных образований, через которые расходуется более половины бюджетных средств субъектов РФ, переходом к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, от объектного к проектному управлению, развитием системы контрактации муниципальных закупок. Так как контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена государственным финансовым контролем, муниципальный финансовый контроль необходим как обязательный элемент целостной системы финансового контроля в РФ и инструмент, обеспечивающий повышение эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне, сбалансированность местных бюджетов, усиление ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса муниципального уровня.
Создание Счетной палаты РФ было первым шагом в организации внешнего финансового контроля. Создание системы региональных контрольно-счетных органов — второй шаг в направлении формирования в стране всеобъемлющего государственного финансового контроля, отвечающего потребностям демократического общества с развитой рыночной экономикой.
Становление МФК является завершающим этапом формирования эффективной системы внешнего финансового контроля России, содействующим реализации финансовой политики, рациональности и эффективности использования средств местного бюджета, уточнен вектор развития и предложены направления развития муниципального финансового контроля, реализация которых будет содействовать органам местного самоуправления оптимально концентрировать
- 5
усилия и бюджетные ресурсы на приоритетных направлениях бюджетной политики, за счет этого повышать эффективность решения вопросов местного значения.
Развитие системы МФК должно обеспечивать результативность использования бюджетных средств во всех фазах бюджетного цикла. Для достижения указанной цели нужны современные механизмы управления финансами, включающие внешний и внутренний финансовый контроль (аудит, экспертизу, мониторинг), новые подходы к оценке ресурсов и деятельности органов власти, квалифицированных специалистов и др., следовательно, нужна модернизация инструментария финансового контроля.
Функционирование финансовой системы на уровне местного самоуправления во многом связано с созданием и правильной организацией деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований РФ.
Целью развития муниципального контроля является обеспечение полномочий органов муниципального финансового контроля в вопросах качественного управления муниципальными финансами, направленного на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Основными задачами развития системы МФК являются:
• активное участие в создании единой системы финансового контроля, охватывающей все уровни бюджетной системы РФ;
• системное осмысление идеологии и перспектив развития муниципальных контрольно-счетных органов, созданных в РФ;
• обобщение существующей законодательной базы, связанной с организацией внешнего МФК в РФ;
• совместная разработка законодательных предложений , направленных на совершенствование и повышение результативности финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы РФ;
• анализ опыта Счетной палаты РФ, субъектов РФ в выстраивании целостной системы внешнего государственного и муниципального финансового контроля;
• создание организационной, методической и правовой базы эффективного финансового контроля за использованием муниципальных ресурсов;
6 -
• оценка, адаптация и внедрение международных и федеральных ревизионных стандартов в практику внешнего МФК, а также методик проведения контрольных мероприятий и критериев обобщения их результатов;
• налаживание взаимодействия между Счетной палатой РФ, Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР), органами финансового контроля субъектов РФ и органами МФК;
• обеспечение качественной теоретической и практической подготовки кадров муниципальных контрольно-счетных органов.
Особую значимость контрольные органы муниципальных образований приобрели в период проведения социально-экономических реформ.
Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» способствовало процессу реформирования местного самоуправления. Поэтому создание контрольного органа, входящего в структуру органов местного самоуправления муниципального образования и имеющего статус юридического лица, обладающего самостоятельностью как на стадии формирования и принятия организационных решений, так и при утверждении планов работы и ежегодных объемов финансирования деятельности контрольного органа, позволит осуществить объективный внешний контроль.
Несмотря на очевидную необходимость совершенствования и развития МФК в России, в настоящее время система МФК находится в стадии становления, а процесс создания муниципального контрольно-счетного органа (КСО) проходит достаточно сложно. Процесс создания самостоятельных КСО в муниципальных образованиях обусловлен решением ряда финансовых, юридических и организационных вопросов.
По данным 52 субъектов РФ и КСО (представивших данные об образовании контрольных органов муниципальных образований в Счетную палату РФ), в 2006 г. было создано либо создание КСО предусматривалось уставами в 2 082 муниципальных образованиях, что составляет 15 % от их общего количества [1]. По данным Министерства регионального развития РФ по итогам 2007 г. [4], контрольный орган был сформирован только в 6 511 муниципальных образованиях (27,2 %), при этом контрольные органы были сформированы во всех муниципальных образованиях следующих субъектов РФ: Республика Калмыкия, Чувашская Республика, Усть-Ордынский Бурятский АО,
Агинский Бурятский АО, Краснодарский край, Новосибирская, Саратовская и Липецкая области. И ни в одном муниципальном образовании контрольные органы не были созданы в Удмуртской Республике, республиках Марий Эл, Мордовии и Карелии, Чукотском АО, Мурманской, Псковской и Владимирской областях. Наименьший процент муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган — в ДФО и СЗФО — 7,9 и 8,8 % соответственно. Больше всего контрольных органов сформировано в ЦФО и ПФО — 33,2 и 33,6 % соответственно.
Из всех муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган, только в пяти он сформирован на муниципальных выборах— в трех муниципальных образованиях Алтайского края и двух муниципальных образованиях Московской области. В остальных случаях контрольный орган сформирован представительным органом муниципального образования. В Читинской области контрольные органы созданы в 21 муниципальном районе и городском округе, в остальных муниципальных образованиях контроль за исполнением бюджетов осуществляют представительные органы.
В муниципальных образованиях Республики Карелия самостоятельные контрольные органы муниципальных образований не образовывались, и функции по финансовому контролю на муниципальном уровне осуществляют финансовые органы муниципальных образований, а также ревизионные комиссии, созданные в составе представительных органов муниципальных образований.
В Кемеровской области формирование контрольных органов в структуре органов местного самоуправления предусмотрено в уставах 13 муниципальных образований. В остальных муниципальных образованиях контрольные функции осуществляются комиссиями (комитетами) Советов народных депутатов. В настоящее время представительными органами сформированы контрольные органы в 11 муниципальных образованиях, 4 из них имеют статус юридического лица.
В Волгоградской области уставами муниципальных образований контрольный орган включен в структуру органов местного самоуправления 5 городских округов, 21 муниципального района, 23 городских и 262 сельских поселений.
Если оценивать ситуацию в целом, то более чем у 63 % муниципальных образований не вызывает сомнения целесообразность и необходимость создания автономного независимого контрольного органа.
В Уставе города Кирова определен статус Контрольно-счетной палаты города — контрольного органа муниципального образования, образуемого городской Думой и ей подотчетного, а в Уставе города Сочи вообще не сказано о том, кто формирует Контрольно-счетную палату, но указано, что в ее состав входят председатель КСП, заместитель председателя и два члена палаты. Для обеспечения деятельности КСП создается ее аппарат, состоящий из консультантов, специалистов и других работников, но кем и на каких условиях создается аппарат, также не определено. Структуру и штатное расписание КСП утверждает глава города Сочи. Такое распределение компетенции представляется не отвечающим духу законодательства о местном самоуправлении. Число заместителей председателя и аудиторов контрольного органа должно определяться представительным органом муниципального образования, принявшего указанное решение.
Согласно Реестру членов Союза муниципальных контрольно-счетных органов (МКСО)1 на 5 июня 2009 г. в Союз входят 239 КСО муниципальных образований, из них всего 108 КСО имеют статус юридического лица. Данные, представленные в реестре Союза МКСО, позволяют сделать вывод о том, что МФК в России сегодня организован в виде: самостоятельных КСП (крупные города, численность населения свыше 100 000 чел.); КСП (комиссий) городских округов, муниципальных районов; КСП, организованных на базе Советов депутатов муниципальных образований и городских Дум; контрольно-счетных (ревизионных/финансовых) управлений (отделов) Советов депутатов муниципальных образований и городских Дум; контрольно-счетных инспекторов Советов депутатов; ревизионных комиссий районов и округов управлений муниципального контроля.
Автор согласна с мнением Е. Н. Синевой, полагающей, что система внешнего муниципального финансового контроля в России находится в стадии создания. В период с 2002 по 2006 г. активность муниципальных органов по созданию КСП заметно снизилась в связи с тем, что ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает императивной нормы по созданию муниципальных КСП. За три года после принятия этого закона было создано всего 9 муниципальных КСО.
1 Реестр членов Союза МКСО. URL:http://www.ach.gov. га/ га^ткзо (дата обращения: 09.09.2009).
- 7
Таблица 3
Модели формирования контрольных органов муниципальных образований
Не предусматривается формирование контрольных органов Предусматривается формирование контрольных органов со статусом юридического лица Созданы «квазиконтрольные» органы Смешанная модель
Муниципальные образования Республики Марий Эл, Республики Адыгея, Чукотского АО, Мурманской и Свердловской областей Городские округа г. Иваново, г. Киров, г. Липецк, г. Тюмень, г. Челябинск, г. Курган Муниципальные образования Республики Башкортостан, Рязанской, Пензенской, Тверской и Ярославской областей Брянская, Пензенская, Рязанская и Кемеровская области
Примечание: 1. Контрольные органы сформированы во всех муниципальных образованиях следующих субъектов РФ: Чувашская Республика, Республика Калмыкия, Усть-Ордынский Бурятский АО, Агинский Бурятский АО, Краснодарский край, Новосибирская, Саратовская и Липецкая области. 2. Контрольные органы не сформированы ни в одном муниципальном образовании Республики Марий Эл, Чукотского АО, Мурманской и Свердловской области
Источник: [1, 5].
По состоянию на 1 января 2009 г. лишь в 4 765 из 24 067 муниципальных образований сформированы контрольно-счетные органы. И из них только 462 образованы как независимые органы и имеют статус самостоятельного юридического лица. Средняя численность сотрудников муниципального контрольно-счетного органа 5 чел.2.
Таким образом, законодательно закрепленное положение о наличии в структуре органов местного самоуправления контрольного органа предоставляет муниципалитету свободу в принятии соответствующего решения. Порядок его формирования, наименование, полномочия, подотчетность и подконтрольность определяются уставом муниципального образования. Контрольный орган образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Тот факт, что в настоящее время лишь в части муниципальных образований функционируют контрольные органы, а процесс их создания затягивается, объясняется в частности тем, что ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ определено, что контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. При условии внесения поправок в устав, учреждающих контрольный орган муниципального образования, деятельность
2 По данным АКСОР.
этого органа будет признана легитимной не ранее чем по истечении срока полномочий действующего состава депутатов муниципального образования. Работа, связанная с государственной регистрацией уставов муниципальных образований, в основном завершена, и все уставы (за исключением единичных случаев) зарегистрированы.
Итак, в настоящее время в России используется несколько моделей формирования и организации деятельности муниципальных контрольных органов (табл. 3). Статус юридического лица имеют контрольные органы в основном в городских округах — региональных центрах. Необходимость создания контрольно-счетного органа — КСП — с таким статусом закреплена в Уставе г. Тюмени, г. Кургана, г. Липецка, в ряде городов Ханты-Мансийского АО — Югры и др.
В некоторых муниципальных образованиях создаются «квазиконтрольные» органы местного самоуправления в форме отделов финансового контроля, контрольно-счетных и ревизионных комиссий из числа депутатов представительных органов, работающих на не постоянной основе, а также в виде постоянных депутатских комиссий (комитетов) по экономическим вопросам, бюджету, налогам и финансам. Такого рода органы созданы в Республике Башкортостан, Рязанской, Пензенской, Тверской и Ярославской областях. В последней, например, функции контроля возложены непосредственно на контрольное управление администрации (г. Ярославль, Ростовский муниципальный район), на специалиста финансового управления (Некоузский муниципальный район), сектор управления экономики и финансов (Ярославский муниципальный район) и др.
Во многих субъектах РФ считается вообще нецелесообразным создание контрольного органа
местного самоуправления в малочисленных муниципальных образованиях с небольшими объемами доходов и расходов бюджета. Например, в Республике Тыва из 142 муниципальных образований уставами только 96 из них предусматривается формирование контрольных органов, в том числе со статусом юридического лица — 58. На начало 2008 г. контрольные органы были образованы лишь в двух муниципальных образованиях без статуса юридического лица.
В отдельных субъектах РФ применяется смешанная модель, например, в Брянской области сформировано 44 контрольных органа, из которых 24 органа образованы в городских округах и муниципальных районах (15 работают на постоянной основе, 3 — на постоянной основе и общественных началах, 6 — только на общественных началах). Все контрольные органы поселений работают на общественных началах [5]. В Пензенской области, где существует 431 муниципальное образование, полноценные контрольные органы со статусом юридического лица созданы только в одном муниципальном районе и двух городских округах, в остальных муниципальных образованиях контрольные органы созданы на не постоянной основе или на общественных началах (в двух муниципальных образованиях контрольные функции возложены на депутатов). В Рязанской области также предполагается в городских и сельских поселениях создать постоянные комиссии по контролю из числа депутатов, которые будут исполнять функции контрольного органа. Статус юридического лица имеют контрольные органы в основном в региональных центрах — это КСП г. Иваново, г. Кирова, КСК г. Липецка и др. Представляется, что осуществление внешнего муниципального финансового контроля депутатами, а не профессионалами-контролерами в бюджетно-финансовой сфере будет носить формальный характер.
В научных публикациях обращается внимание на недопустимость толкования положения законодательства о контрольном органе муниципального образования как о рабочем органе представительного органа муниципального образования. Дело в том, что помимо внешнего аудиторского органа, обладающего организационной и функциональной независимостью — контрольного органа всего муниципального образования, могут создаваться и другие контролирующие муниципальные ресурсы структуры — в представительных и исполнительных органах местного самоуправления (их рабочие органы). Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает проект
местного бюджета и отчет об исполнении местного бюджета. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета о его исполнении. Поэтому контрольный орган муниципального образования не может быть подотчетен в своей деятельности представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления, иначе теряется смысл его создания [5, с. 66].
Таким образом, в муниципальном образовании возможно одновременное существование разных органов, обладающих контрольно-надзорными функциями в финансовой сфере. Допустимо одновременное создание контрольных органов муниципального образования, а также органов финансового контроля, создаваемых исполнительными или представительными органами муниципального образования с разными полномочиями и различным порядком организации и деятельности.
Еще одна модель обсуждается сегодня в некоторых субъектах РФ, в частности в Калужской области, — создание контрольных органов лишь в крупных районах, а в других муниципальных образованиях осуществление финансового контроля государственными контрольными органами субъекта РФ на основе заключения договоров с муниципалитетами. Так, выборочной проверкой Счетной палаты РФ установлено, что Минфин Республики Дагестан заключает с органами местного самоуправления (администрациями г. Махачкалы, г. Каспийска, Ахтынского района) соглашения о проектировании, исполнении и контроле за исполнением местных бюджетов муниципальных образований, что является нарушением ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. В данном случае полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами государственной власти, а это противоречит действующему законодательству, что неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ [7]. Дело в том, что самостоятельность и организационное обособление местного самоуправления позволяет заключать такие договоры только в рамках сотрудничества, но не в рамках осуществления государственным органом полномочий органов местного самоуправления, каковым является контрольный орган.
Учитывая тот факт, что количество муниципальных образований в России превышает 24 тыс., недостаточно высокий уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, отсутствие достаточной доходной базы для того, чтобы содержать органы муниципального контроля, представ- 9
ляется целесообразным создавать самостоятельные контрольные органы не в каждом муниципальном образовании, а в муниципальных районах, в городских округах, т. е. в крупных населенных пунктах. В других поселениях внешний аудит исполнения местных бюджетов могли бы осуществлять негосударственные аудиторские фирмы, имеющие соответствующую лицензию.
В отдельных регионах есть положительные примеры функционирования контрольных органов муниципальных образований и их взаимодействия с региональными государственными контрольными органами [5]. Так, Волгоградская областная КСП предложила представительным органам муниципальных образований не только методологическую помощь, но и стажировку, помощь в обучении. В Республике Татарстан, где более двух лет в 33 муниципальных образованиях действуют контрольные органы (13 из них с правами юридического лица), республиканская СП подготовила модельное положение о контрольно-счетной палате муниципального образования. Для консолидации усилий формой совместной работы и сотрудничества может стать объединение всех контрольных органов в ассоциацию или союз. Такие интеграционные процессы прошли в Республике Дагестан, Владимирской, Иркутской и Ульяновской областях.
В действующем законодательстве содержится еще одна норма, на которую следует обратить внимание. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» не предусматривает ее взаимодействия с муниципальными контрольными органами, что нарушает принцип системности. Более того, в 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми КСП субъектов РФ утратили право проверять местные бюджеты — получателей помощи из регионального бюджета.
Итак, место и роль контрольно-счетных органов в системе органов местного самоуправления, их правовое положение и полномочия как непосредственных участников бюджетного процесса должны определяться местными нормативными правовыми актами — уставом, положением о КСО, положением о бюджетном процессе. В этой связи, учитывая положительный опыт отдельных российских регионов, в том числе Владимирской области, Республики Татарстан, рекомендуется в уставе муниципального образования и положении о КСО отражать основные моменты, связанные с формированием контрольного органа муниципального образования, его деятельностью и полномочиями:
10 -
• установление статуса контрольного органа муниципального образования как самостоятельного органа в структуре органов местного самоуправления;
• установление порядка формирования контрольного органа;
• закрепление основных принципов деятельности контрольного органа;
• установление численного состава контрольного органа;
• установление основных квалификационных требований к аудиторам контрольного органа;
• закрепление функций и полномочий контрольного органа и его работников при осуществлении финансового контроля;
• определение основных объектов финансового контроля;
• закрепление процедур проведения контрольным органом проверок, обследований;
• закрепление обязанности по исполнению требований работников контрольных органов;
• закрепление порядка взаимодействия контрольного органа с другими органами местного самоуправления и правоохранительными органами;
• закрепление организационного и материально-технического обеспечения деятельности контрольного органа;
• установление социальных гарантий для работников контрольно-счетного органа. Организация внешнего финансового контроля
на муниципальном уровне возможна в следующих формах:
1) создание самостоятельного контрольно-счетного органа (КСО);
2) проведение совместных внешних проверок местных бюджетов на основании соглашений, которые вправе заключить между собой представительные органы местного самоуправления и контрольно-счетные органы районов, субъектов РФ об организации и осуществлении внешнего финансового контроля в муниципальном образовании в порядке, устанавливаемым муниципальным правовым актом представительного органа.
Организация КСО в каждом муниципальном образовании далеко не всегда целесообразна. Муниципальные КСО необходимо создавать во всех муниципальных районах и городских округах и, возможно, в поселениях, не получающих финансовую помощь в форме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, и нецелесообразно в поселениях, получающих такую финансовую помощь.
По мнению автора, создание собственного (самостоятельного) КСО целесообразно в тех муниципальных образованиях, где:
1) необходимо организовать контроль над распоряжением (использованием) больших объемов бюджетных средств;
2) в результате создания КСО удастся избежать чрезмерной финансовой нагрузки на местный бюджет.
При этом в качестве дополнительных стимулирующих факторов для создания МКСО могут рассматриваться социально-экономические показатели:
1) наличие развитой производственной и социальной инфраструктуры;
2) население муниципального образования — от 100 000 чел.;
3) количество муниципальных учреждений — от 200 ед.;
4) дотационность бюджета менее 20 %. Штатная численность контрольно-счетного
органа субъекта РФ должна устанавливаться правовым актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ и с учетом численности населения, постоянно проживающего на территории субъекта РФ, доли субъекта РФ в консолидированном бюджете РФ и количества муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ.
Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с нормативами штатной численности контрольно-счетных органов муниципальных образований, установленными законом субъекта РФ с учетом видов и особенностей муниципальных образований.
Основными направлениями развития МФК являются:
• определение контрольного органа муниципального образования в муниципальных районах и городских округах со статусом юридического лица в качестве обязательного в структуре органов муниципального образования позволит урегулировать его контрольные полномочия и повысить эффективность бюджетного процесса на местном уровне;
• устранение противоречий, которые имеются между ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ, позволит избежать проблем в формировании
контрольных органов муниципальных образований и наделении их бюджетными полномочиями;
• устранение причин, осложняющих формирование в муниципальных образованиях органов внешнего финансового контроля, для чего контрольно-счетным органам субъектов РФ необходимо обратиться к руководителям органов местного самоуправления с предложением внести изменения в уставы городских округов и муниципальных районов, предусмотрев в структуре местного самоуправления орган внешнего финансового контроля с правом юридического лица;
• объединение контрольных органов муниципальных образований, что позволит координировать их деятельность на уровне субъекта РФ в интересах эффективного осуществления муниципального контроля, а также будет способствовать вхождению этих объединений в АКСОР в целях формирования единой системы внешнего контроля всех уровней бюджетов бюджетной системы РФ.
Отсутствие единой для всех уровней бюджетной системы РФ правовой, организационной и методологической базы государственного (муниципального) финансового контроля сдерживает его развитие, препятствует эффективному выполнению задач и функций органом внешнего финансового контроля. Назрела необходимость разработки и принятия федерального закона «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации», а также включения в Бюджетный кодекс РФ современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля [2].
На федеральном уровне контрольный орган муниципального образования необходимо определить как постоянно действующий орган внешнего финансового контроля, обладающий организационной и функциональной независимостью, формируемый на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Необходимо законодательно регулировать статус контрольного органа с позиции определения его как обязательного, постоянно действующего органа МФК для городских округов и муниципальных районов, обладающего организационной и функциональной независимостью, формируемого представительным органом власти муниципального образования и ему подотчетного [3].
Задачи по развитию органов МФК необходимо решать через объединения (ассоциации)
- 11
контрольно-счетных органов регионов, которые будут проводниками передовых идей и методов, генерируемых в рамках работы АКСОР.
Вступление этих объединений в Ассоциацию контрольно-счетных органов РФ позволит создать на территории Российской Федерации единую систему внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Реализация данных предложений будет способствовать наделению муниципальных контрольно-счетных органов реальными контрольными полномочиями, обеспечит их самостоятельность и независимость, что в конечном итоге будет способствовать повышению эффективности контроля, являющегося гарантией улучшения состояния государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов каждого субъекта РФ и каждого муниципального образования.
Список литературы
1. Аналитическая записка по результатам экс-пертно-аналитического мероприятия «Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в I квартале 2006 г.». URL: http://www. budgetrf. ru/ Publications/Schpalata/2006/ACH200703222211/ ACH200703222211_p_008.htm.
2. Васильева М. В. Стратегия развития системы муниципального финансового контроля: монография. Волгоград, 2010.
3. Васильева М. В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009.
4. Итоги реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. / под общ. ред. Д. Р. Хромова. М.:ИД «Юриспруденция», 2007. URL: http:/ / archive.minregion.ru/OpenFile. ashx/Download?AttachID=1651.
5. Нарутто С. В. Проблемы формирования контрольного органа муниципального образования // Муниципальное право. 2008. № 1.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
7. Шугрина Е. С. Контрольный орган муниципального образования // Бюджет. 2008. № 6.
Нужны статьи
в электронном виде?
На сайте Электронной библиотеки «dilib.ru» собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами.
Доступ к ресурсам библиотеки осуществляется на платной основе: моментальная оплата электронными деньгами, банковской картой, отправкой SMS на короткий номер. Возможны и другие способы оплаты.
Подробности на сайте библиотеки: www.dilib.ru
дЕньги@так.гиЕ II msm
V/SA
ilndex
money-yandex-ru
