CC BY
346
Финансовый контроль
Удк 336.02
нецелевое использование бюджетных средств в регионах и муниципальных образованиях: причины, условия, предупреждение
М. В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: Volgograd-sience@rambler. ru Волгоградский государственный университет
В статье проанализированы причины и условия, способствующие нецелевому использованию бюджетных средств на региональном и муниципальном уровнях. Предлагаются положения стратегии развития государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, направленные на предотвращение нецелевого использования средств, направляемых в регионы и муниципальные образования, разработан алгоритм оценки целесообразности создания органа внешнего финансово-бюджетного контроля в муниципальных образованиях.
Ключевые слова: нецелевое использование бюджетных средств, экономическая целесообразность, контрольно-счетные органы, муниципальные образования, финансово-бюджетный контроль, финансовые нарушения.
состояние дискуссии о сущности, причинах и условиях нецелевого использования бюджетных средств на региональном и муниципальном уровнях
Актуальность проблемы предупреждения нецелевого использования бюджетных средств на региональном и муниципальном уровнях в первую очередь обусловлена повышением финансовой
самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в результате административной и бюджетной реформ [5], а также постоянным ростом количества нарушений финансовой дисциплины.
В последние годы отчетливо наблюдается тенденция к значительному росту объемов финансовых нарушений и нецелевого расходования бюджетных средств как на федеральном1, так и на региональном и муниципальном уровнях. Так, контрольно-счетными органами муниципальных образований, по результатам контрольных мероприятий в 2009 г. было выявлено нецелевое использование средств в сумме 199,74 млн руб., а контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации - в сумме 2 252 млн руб. По результатам контрольных мероприятий, в 2010 г. контрольно-счетными органами субъектов
1 Только по данным Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2010 г. объем нецелевого расходования бюджетных средств вырос на 60 % (с 2 до 3,6 млрд руб.). Неправомерные расходы увеличились с 39 до 45,5 млрд руб. Растет число нарушений в регионах. URL: http://www.gzt. m/topnews/economics/-rosfmnadzor-obnaruzhü-burnyi-rost-netselevyh-/359968.html?from=copiedlink (дата обращения:
12.05.2011).
Российской Федерации было выявлено нецелевое использование средств на общую сумму, равную 2 482,83 млн руб.2
Отсутствие эффективной системы финансово-бюджетного контроля является определяющим фактором, непосредственно способствующим нецелевому использованию бюджетных средств [1, 3, 4].
Эффективная система государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля представляет собой комплекс законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений и совокупности контрольно-ревизионных процедур, объединяющих внутренний и внешний финансово-бюджетный контроль тесными горизонтальными и вертикальными связями с единой методологической и методической базой.
Система государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля является эффективной, если в результате ее функционирования достигается преобладание предварительного и профилактического контроля, повышение социальной, организационной и институциональной эффективности при снижении количества финансовых нарушений, а также происходит рост бюджетной эффективности (при этом издержки контрольной системы снижаются за счет оптимизации субъектной структуры, устранения дублирования полномочий, улучшения межструктурного взаимодействия, повышения наукоемкости контроля, применения инновационных методов).
Решимость использовать служебное положение в личных корыстных целях, допустимость халатного исполнения должностных обязанностей, которые могут привести к нецелевому использованию бюджетных средств, в большинстве случаев обусловливаются существующим состоянием нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса.
Анализ данных о расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что в 2011-2013 гг. предусматривается их рост при снижении удельного веса расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в ВВП. Исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2011-2013 гг. прогнозируется с дефицитом в сумме
2 Отчет о работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (далее - АКСОР) в 2010 г. и отчет о работе Союза муниципальных контрольно-счетных органов (далее - Союз МКСО) в 2009 г. URL: http://www.ach.gov.ru/ (дата обращения: 06.06.2011).
296,7 млрд руб. (0,6 % ВВП), 277,8 млрд руб. (0,5 % ВВП) и 136,0 млрд руб. (0,22 % ВВП) соответственно. Рост расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 г. по сравнению с уровнем 2010 г. составит 12 % (7 463,6 млрд руб.)3, а доля межбюджетных трансфертов достигнет 13,1 %4.
В 2010 г. в целом по Российской Федерации местные бюджеты были исполнены с дефицитом. Объем произведенных расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 11,9 млрд руб. (аналогичные показатели 2009 г. составляли 52,4 млрд руб. и 156,6 млрд руб.). В общем объеме поступивших в 2010 г. собственных доходов местных бюджетов межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) составили 46,3 % (913,4 млрд руб.). Объем субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов к собственным доходам составил в 2010 г. 23,1 %5.
Таким образом, следствием распределения компетенций и ответственности в бюджетном процессе между различными уровнями власти, роста бюджетных расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, стабильно высокого уровня межбюджетных трансфертов в доходах муниципальных образований, тенденцией к повышению объемов субвенций и дотаций в доходах последних является необходимость адекватного распределения компетенций в сфере финансово-бюджетного контроля, что вызывает необходимость разработки и реализации стратегии развития государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в субъектах РФ и муниципальных образованиях для обеспечения полноты контроля за процессом расходования бюджетных средств.
В соответствии со ст. 289 БК РФ6 под нецелевым использованием понимается направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным
3 Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.». URL: http://www.ach.gov.ru (дата обращения: 06.06.2011).
4 Там же.
5 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации (2006-2010 гг.). URL: http://www.mmfm. ru/ru (дата обращения: 20.05.2011).
6 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный
закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 06.04.2011).
утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Данное положение коррелирует со ст. 38 БК РФ, устанавливающей принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, обусловливающий доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до конкретных получателей с указанием цели их использования.
Действия, связанные с размещением бюджетных средств на банковских депозитах, а также с передачей их на правах доверительного управления, необходимо также квалифицировать как их нецелевое расходование7.
Выявленные проверками факты нецелевого использования бюджетных средств связаны: с предоставлением льгот, компенсаций и осуществлением выплат гражданам, не имеющим права на их получение; с несанкционированным перераспределением средств с одной подстатьи бюджетной классификации на другую и т. д. 8
В качестве причин9 нецелевого использования бюджетных средств С. В. Степашин называет: плохое знание законодательства; махинации и злоупотребление служебным положением; слабое реагирование на предписания органов власти и правоохранительных органов; зависимость конт-
7 Несмотря на внешнюю разницу слов «расходование» и «использование», употребляемых в словосочетаниях «нецелевое расходование» (ст. 285.1 УК РФ) и «нецелевое использование» (ст. ст. 289 БК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ), применительно к процедуре исполнения бюджетов по расходам и источникам финансирования они имеют одинаковое смысловое содержание (см. Карпов А. Г. Криминологический анализ преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: учеб. пособие / Нижегородская академия МВД России. Н. Новгород, 2007. 76 с.).
8 Владимиров В. В. О нецелевом использовании бюджетных средств. URL: http://r27.rosfinnadzor.ru/page/preview/4410/ page/7788.
9 Причина - это явление, порождающее, производящее другое явление - следствие (см. Категории материалестической диалектики. М., 1967. С. 95.). Условия - философская категория, выражающая отношение предмета к окружающим его явлениям, без которых он существовать не может. В отличие от причины, непосредственно порождающей то или иное явление или процесс, условия составляют ту среду, обстановку, в которой последние возникают, существуют и развиваются. Их связь с причиной и следствием называется обусловливанием (Филосовский словарь. М., 1986. С. 497). В отличие от причины, условия не содержат тех потенциальных сил, которыми обладает причина для производства следствия, имманентно ей присущего.
рольно-счетных органов от руководства регионов и т. д.10
По словам председателя Счетной палаты Республики Татарстан А. И. Демидова, «основная причина... нецелевого использования бюджетных средств... - недостаточная финансовая дисциплина и уровень профессионализма отдельных сотрудников». В одном случае нецелевое использование бюджетных средств представляет собой лишь неверное отражение в учете расходов, а в другом -. бюджетные средства используются на цели, не связанные с деятельностью учреждения11. Так, вопросы отражения отдельных кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) зачастую носят спорный характер. Ошибки в применении кодов
КОСГУ допускаются как должностными лицами
" 12 учреждений, так и проверяющими12.
Представляется, что причины нецелевого использования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях представляют собой единую систему детерминирующих факторов. При этом наиболее ярко детерминация нецелевого использования бюджетных средств проявляется именно на муниципальном уровне.
Данные детерминанты необходимо разделить на причины общего порядка и обстоятельства, непосредственно способствующие совершению данных нарушений. К первым можно отнести:
- сопровождающиеся негативными проявлениями преобразования бюджетного процесса;
- разрыв между складывающимися в бюджетном процессе реалиями и законодательным обеспечением данного процесса;
- влияние различных социально-психологических факторов;
- причины и условия организационного характера.
Среди обстоятельств, непосредственно способствующих нецелевому использованию бюджетных средств, можно выделить:
- низкую эффективность бюджетного менеджмента, вызванную в том числе невысоким уровнем
10 Интервью С. В. Степашина. URL: http://www.kazan.aif. ru/money/article/18809.
11 Информационное агентство «Татар-информ». URL: http:// www.tatar-inform.ru/news/2011/06/24/275810/.
12 О вопросах квалификации нарушений, связанных с отра-
жением кассовых операций по кодам классификации операций
сектора государственного управления: письмо Минфина России от 18.12.2009 № 02-07-10/5856.
профессиональной подготовки определенной части должностных лиц;
- недостаточно высокий уровень репрессивных воздействий, предусмотренных бюджетным (ст. 289 БК РФ), административным (ст. 15. 14 КоАП РФ), уголовным (ст. 285. 1 УК РФ) законодательством13;
- отсутствие системного подхода к определению и квалификации, а также к предупреждению данного вида бюджетных нарушений и др.
системность организации финансово-бюджетного контроля -основа предотвращения финансовых нарушений
Необходимо отметить тот факт, что органов финансового контроля в Российской Федерации более чем достаточно. Тем не менее отсутствие законодательно установленного разграничения задач и полномочий органов финансового контроля порождают нескоординированность в контрольной деятельности, явным и неявным образом снижают ее результаты14.
Эффективная система финансово-бюджетного контроля на региональном (внутренний контроль) и местном (внешний и внутренний) уровнях и в настоящее время еще находится в стадии становления.
Приведем некоторые факты, подтверждающие данный тезис.
Внешний финансово-бюджетный контроль. В период с начала реформ бюджетного процесса в России (2004-2005 гг.) система органов внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях претерпела существенные трансформации.
Анализ норм и положений Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муни-
13 Так, санкция согласно ч. 1 ст. 15. 14 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 до 5 тыс. руб., на юридических лиц - от 40 до 50 тыс. руб.; санкция согласно ч. 2 ст. 15. 14 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 до 5 тыс. руб., на юридических лиц - от 40 до 50 тыс. руб.
14 Выступление С. В. Степашина на совещании по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации. Москва, Кремль. 11.12.2008. URL: http://www.ach. gov.ru/ru/chairman/?id=658; Интервью Павленко С. Ю. газете «Труд». URL: http://www1.minfin.ru/off_inf/2375.htm.
ципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ) позволяет определить предлагаемую в настоящее время законодателем модель организации внешнего государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях как «автономную», основанную на принципах концентрированности, комплексности действий с выделением решающего (ведущего) звена - Счетной палаты РФ. Данная модель организации контрольно-счетных органов в России в настоящий момент наиболее обоснована, так как именно принцип бюджетного федерализма, характерный для бюджетного устройства России, должен обусловливать построение системы органов финансово-бюджетного контроля, а также принципы деятельности этих органов15.
Анализ показывает, что, несмотря на работу, которую проводит АКСОР и Союз МКСО, процесс создания контрольно-счетных органов, отвечающих требованиям ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), на уровне городских округов и муниципальных районов идет все еще крайне медленно. По-прежнему незначительным остается процент бюджетов муниципальных образований, охваченных внешними проверками16.
Кроме того, можно сделать вывод лишь о частичном соответствии современного состояния внешнего финансово-бюджетного контроля (форм и методов контроля) на региональном и муниципальном уровнях формирующейся практике исполнения бюджета в части расходов, обусловленной внедрением концепции государственного управления «по целям». Доля мероприятий, проводимых, например, по процедурам аудита эффективности, в общем количестве мероприятий в 2009 г. была несущественна: 6,4 % мероприятий, проведенных контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации), и 3,25 % мероприятий, проведенных муниципальными контрольно-счетными органами.
15 Информация АКСОР и Союза МКСО на 01.01.2011: контрольно-счетные органы регионального уровня были созданы во всех 83 субъектах Российской Федерации; органы внешнего муниципального финансового контроля созданы в 1 265 муниципальных образованиях, что составляет 5,26 % от общего числа муниципальных образований РФ.
16 По состоянию на 01.01.2011 внешним контролем было охвачено всего лишь 28 % бюджетов муниципальных образований Российской Федерации, из них только 16 % соответствуют требованиям Бюджетного кодекса РФ и Закона № 131-ФЗ.
Внутренний финансово-бюджетный контроль. Еще хуже, как представляется, складывается ситуация с организацией на региональном и муниципальном уровнях внутреннего финансово-бюджетного контроля, под которым Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. 17 понимается контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти (местными администрациями).
Внутренний финансово-бюджетный контроль -это внутренний контроль отдельных государственных ведомств (федеральные министерства, службы, агентства, органы управления государственной власти и др.)18, передовая линия финансово-бюджетного контроля19. Как справедливо отметил А. Кудрин, «.главными субъектами финансового контроля должны быть министерства и ведомства. Система финансового контроля должна начинаться
с создания в каждом министерстве системы внут-
20
реннего контроля и аудита.» 20.
Однако в настоящее время система внутреннего контроля находится в стадии становления21. Из 114 главных администраторов бюджетных средств только в 57 созданы структурные подразделения, обеспечивающие внутренний финансовый контроль, а в 34 эти функции возложены на другие подразделения и на отдельных должностных лиц22. При этом качество контроля, и там, где созданы подразделения, и в
17 Распоряжение Правительство Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 12.11.2010 № 1996-р).
18 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010).
19 Открытые ведомственные расходы федерального бюджета в 2010 г. составили 8,8 трлн руб., или 89 % всех расходов федерального бюджета (О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.: Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-Ф3 (ред. от 03.11.2010).
20 Доклад А. Л. Кудрина на Научно-практической конференции «Государственному финансовому контролю в России 350 лет». URL: http://www.1minfin/gfk350/doc_kud_250960.pdf (дата обращения: 23.06.2011).
21 Признанным лидером по осуществлению контроля стало Федеральное казначейство. Система контроля, осуществляемая Федеральным казначейством, включает 3 блока: внутренний контроль, внутренний аудит, управление рисками. В управлениях Федерального казначейства в субъектах Российской Федерации созданы отделы внутреннего контроля и аудита.
22 Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Анализ состояния и направления совершенствования ведомственного финансового контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти» / Министерство финансов РФ. М. 2010. С. 16.
особенности, там, где функции контроля совмещены с другими, далеко не всегда удовлетворительное. Контрольные мероприятия не являются достаточно развитыми для достижения целей управления финансовыми отношениями и сводятся к проверке достоверности бухгалтерской финансовой отчетности, незаконного или нецелевого расходования финансовых ресурсов. Это обусловлено тем, что в настоящий момент еще не завершена стандартизация контроля, нет должной координации контрольной деятельности и единой отчетности об осуществлении и результатах контроля. При мониторинге качества финансового менеджмента проверяется только факт осуществления мероприятий внутреннего контроля, а не их результаты.
Использование преимуществ как горизонтальной, так и вертикальной интеграции органов финансово-бюджетного контроля возможно, если интегрированная система имеет потенциал реализации и наращивания эффекта скоординированной совместной деятельности.
Модернизация государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля не только по горизонтали (т. е. между органами государственного и муниципального финансового контроля публично-правового образования), но и по вертикали (т. е. между органами государственного и муниципального финансового контроля разных публично-правовых образований), в том числе в части контроля за соблюдением субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) целей и условий получения межбюджетных трансфертов, субсидий, дотаций.
Однако действующее законодательство не устанавливает четкого механизма взаимодействия органов внутреннего и внешнего финансово-бюджетного контроля на региональном и местном уровнях. Не внес законодатель ясности в данный вопрос и в Законе № 6-ФЗ, в ст. 18 которого установлено право (но не обязанность) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации и контрольно-счетного органа муниципального образования при осуществлении своей деятельности взаимодействовать между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также с иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами, заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии.
Представляется, что данный пробел в законодательстве должен быть устранен. На взгляд автора, в настоящий момент необходимо внести изменения в Закон № 6-ФЗ и отдельно установить если не сам порядок взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то обязанность руководства органов финансово-бюджетного контроля обеспечить высокий уровень такого взаимодействия в едином информационном пространстве, в том числе посредством согласования планов проверок и ревизий.
Оценка целесообразности создания контрольно-счетного органа в муниципальном образовании
Процесс создания самостоятельных контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях обусловлен решением ряда финансовых и организационно-правовых вопросов.
1. По оценкам специалистов, объем средств местных бюджетов для организации материального обеспечения муниципальных контрольно-счетных органов оценивается в 11-13 млн руб. [6]. Анализ материалов практической деятельности различных муниципальных контрольно-счетных органов позволил сделать вывод, что ежегодно на содержание контрольно-счетных органов тратится в среднем от 1,5 до 5 млн руб. местного бюджета в зависимости от характеристик муниципального образования.
Вопрос о целесообразности, а также экономической обоснованности создания органов финансово-бюджетного контроля в форме юридического лица на региональном и муниципальном уровнях в настоящий момент решается на уровне каждого министерства и ведомства, а также муниципального образования по-разному23. Существует, например,
23 Среди руководителей контрольно-счетных органов в целом сформировался взвешенный подход к увеличению количества контрольно-счетных органов (КСО) в муниципальных образованиях по России в целом. Однако существуют различные мнения о критериях целесообразности создания КСО: создание КСО целесообразно во всех муниципальных районах и городских округах региона (см. тезисы выступления председателя контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Тверской области Л. Желтовой. URL: http://www. kspzsto. ru/); постоянно действующие КСО, обладающие организационной и функциональной независимостью, должны быть созданы в городских округах и муниципальных районах (Рекомендации по разработке и утверждению муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность контрольно-счетных органов
мнение, что критериями для создания контрольно-счетных органов могут быть численность населения, объем бюджета и географические особенности муниципального образования24. При этом решение о создании контрольно-счетного органа в первую очередь должно обусловливаться экономической целесообразностью его организации в конкретном муниципальном образовании25.
На взгляд автора, экономически целесообразно создавать муниципальные контрольно-счетные органы (МКСО) в следующих случаях:
1) при необходимости организовать контроль за расходованием значительных объемов бюджетных средств26 и снизить количество нарушений бюджетной дисциплины;
2) для устранения чрезмерной финансовой нагрузки на местный бюджет (если дотационность бюджета составляет уровень в пределах 20-25,4 %27);
3) если создание контрольного органа соответствующей формы и структуры приведет к повышению качества финансово-бюджетного контроля в конкрет-
муниципальных образований Новосибирской области. URL: http://kspnso. ru/); необходимость создания в муниципальных образованиях, имеющих статус внутригородской территории города федерального значения, сельского или городского поселения КСО отсутствует, возможно создание КСО в городских и сельских поселениях, не получающих финансовой помощи в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (материалы интернет-конференции «Нормативно-правовое обеспечение вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». URL: http://council.gov.ru/kom_home/ kom_schet/) и др.
24 Интервью председателя Счетной палаты Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа А. С. Кузнецова // Бюджет ru: интернет-портал. 2010. URL: http://bujet.ru/ar-ticle/7627.php).
25 Действующее законодательство также предусматривает случаи, когда предметом контроля со стороны контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации являются средства местных бюджетов, а объектами контроля - органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 136, ч. 2 ст. 157, ч. 2 ст. 264.4 БК РФ; ч. 6 ст. 19 и ч. 3 ст. 21 Закона № 131-Ф3).
26 По расходам, в сумме превышающим 2-3 млрд руб.
27 Так, в 2009-2010 гг. наименее дотационными являлись муниципальные образования, в бюджетах которых удельный вес дотаций в собственных доходах составил 7,7 %, в бюджетах поселений и муниципальных районов - 25,4 и 26,7 % соответственно. Данное соотношение связано с более высокой бюджетной обеспеченностью бюджетов городских округов по сравнению с бюджетами других типов муниципальных образований, что обусловлено преимущественной концентрацией налоговой базы по основным федеральным и местным налогам в указанных муниципальных образованиях.
ном муниципальном образовании и к повышению эффективности расходования бюджетных средств;
4) при потенциальной эффективности контрольного органа28;
5) если существует возможность по итогам контрольной деятельности осуществить меры, улучшающие структуру управления в финансово-бюджетной сфере, в результате чего сокращаются излишние звенья управления и затраты на ее содержание.
2. Несмотря на увеличение числа созданных органов муниципального финансового контроля, процесс создания и становления контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях не завершен. Необходимо отметить, что данная проблема не снимается и указанным ранее Законом № 6-ФЗ, согласно которому контрольно-счетный орган муниципального образования не наделяется правами юридического лица, а лишь может обладать ими в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования29. Однако именно наличие у контрольно-счетного органа муниципального образования (КСО МО) прав юридического лица является основным способом обеспечения его организационной и функциональной независимости, а его отсутствие указывается С. В. Степашиным в качестве причин «нецелевого использования денег налогоплательщиков»30.
Рассматривая организационно-правовые вопросы, возникающие в настоящий момент в процессе создания органов финансово-бюджетного контроля в муниципальных образованиях в целом и самостоятельных контрольно-счетных органов в частности, необходимо отметить, что еще не существует единой позиции по вопросам порядка формирования структуры органов финансово-бюджетного контроля (как внутреннего, так и внешнего контроля).
28 Превышение экономического эффекта (средства, возвращенные в бюджет муниципального образования) над затратами на содержание (в результате контроля должно быть обеспечено поступление в бюджет на один потраченный на контроль рубль не менее 1 руб.).
29 Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации (с 01.09.2011) должны стать постоянно действующими органами внешнего государственного финансового контроля, образуемыми законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации, а контрольно-счетные органы муниципальных образований -постоянно действующими органами внешнего муниципального финансового контроля, образуемыми представительными органами муниципальных образований.
30 URL: http://www.zsvo.ru/press/view/686/.
Так, Законом № 6-ФЗ предусмотрено, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется в составе председателя, аудиторов и аппарата контрольно-счетного органа, а контрольно-счетный орган муниципального образования - в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Согласно Закону № 6-ФЗ в состав аппарата контрольно-счетного органа должны входить инспекторы и иные штатные работники. Штатная численность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации и муниципального образования определяется соответствующим нормативным правовым актом представительного органа субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Здесь следует отметить, что в соответствии со ст. 7 Закона № 6-ФЗ на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. В этой связи более целесообразными представляются рекомендации Минфина России, в которых в числе требований к профессиональному опыту сотрудников подразделений внутреннего аудита одним из основных названо условие наличия опыта работы именно бухгалтером, экономистом31.
В соответствии с рекомендациями Минфина России территориальные органы департамента ведомственного контроля должны создаваться при наличии обоснованной потребности в них в пределах штатно-финансовых возможностей ведомства. Такие органы могут функционировать в пределах территории либо субъекта РФ, либо федерального округа. Отметим, что в данной рекомендации Минфин России противоречит сам себе, определяя, что «количество штатных единиц аудиторов и иных специалистов должно быть в первую очередь обусловлено...» объемом контроля, а также «... спецификой ведомственной организационно-правовой формы. »32.
На взгляд автора, количество штатных единиц аудиторов и иных специалистов органа финансо-
31 Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Анализ состояния и направления совершенствования ведомственного финансового контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти» / Министерство финансов РФ. М. 2010. С. 16.
32 Там же.
Алгоритм оценки целесообразности создания самостоятельного органа внешнего финансово-бюджетного контроля в муниципальном образовании (авторская разработка)
во-бюджетного контроля вне зависимости от его вида должно в первую очередь обусловливаться социально-экономическими показателями публично-правового образования, объемом подлежащих контролю видов финансово-хозяйственной деятельности, спецификой ведомственной организационно-правовой формы, но не финансовыми возможностями муниципального образования или ведомства. В свою очередь статус, полномочия и организационная структура подразделения, профессиональный уровень его сотрудников должны обеспечивать: соблюдение универсальных и прикладных принципов контрольной деятельности [2]; достижение надлежащего качества контрольной деятельности (ревизий, проверок и т. п.); реализацию результатов контроля, практических мероприятий
"33
по устранению выявленных нарушений33.
33 В соответствии с Законом № 6-ФЗ основной должностью аппарата КСО МО является инспектор. При небольшой штатной численности КСО МО предусматривать иные, по-
мимо инспекторов, должности в аппарате КСО МО АКСОР не рекомендуется, поскольку только инспекторы обладают правами по непосредственному осуществлению контроля
На основании анализа, проведенного ранее, автором разработан алгоритм оценки целесообразности создания самостоятельного органа внешнего финансово-бюджетного контроля (ОВФБК) в муниципальном образовании (МО) (см. рисунок). Данный алгоритм предполагает: 1) анализ существующей организации внешнего финансово-бюджетного контроля в муниципаль-
(лица, замещающие должности с иным наименованием, не будут обладать соответствующими правами должностных лиц КСО МО). При достаточной штатной численности в аппарате КСО МО наряду с инспекторами могут быть предусмотрены должности обеспечивающего персонала и обеспечивающие подразделения. Если штатная численность КСО МО не позволяет содержать полноценные обеспечивающие подразделения, материально-техническое и организационное обеспечение его деятельности должен будет осуществлять иной орган или учреждение (как правило, администрация МО). Модельное положение о контрольно-счетной палате муниципального образования с коллегией и без коллегии утверждено решением президиума АКСОР (протокол от 26.05.2011 № 37. ШЬ^йр:// www.ach-fci.ru/AKSOR/info/documents). Данным положением также предусмотрены формулы расчета нормативной численности сотрудников контрольно-счетного органа и различных поправочных коэффициентов.
ном образовании на соответствие универсальным и прикладным принципам контроля;
2) оценку соответствия создания органа контрольного органа критериям экономической целесообразности;
3) определение наиболее предпочтительной структуры и расчет штатной численности контрольного органа;
4) оценку эффективности контрольной деятельности созданного органа на начальном этапе (первый отчетный период) и, как возможный результат оценки, оптимизацию структуры контрольного органа в целях исключения исчерпавших ресурс эффективности административных связей, организацию новых интеграционных связей, снижение затрат на содержание.
Неотъемлемой частью работы контрольно-счетного органа является выработка государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере бюджетной деятельности, в том числе в целях обеспечения контроля за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации. Конечным результатом решения данной задачи должно стать в том числе снижение уровня нецелевого использования и повышение эффективности расходования бюджетных средств34. Однако Законом № 6-ФЗ прямо не предусмотрено наделение контрольно-счетного органа муниципального образования правом правотворческой инициативы, т. е. правом внесения проектов муниципальных нормативно-правовых актов.
Логика стратегии предотвращения нецелевого использования бюджетных средств, направляемых в регионы
Стратегия (в первую очередь) определяется исходя из выделения в общей совокупности детерминантов нецелевого использования бюджетных средств именно тех причин, воздействие на которые может дать наибольший профилактический эффект либо в корне изменить всю систему взаимосвязанных причин и следствий.
На взгляд автора, организационно-правовой механизм предупреждения нецелевого использования бюджетных средств включает следующие элементы: во-первых, это субъекты (органы финансово-бюд-
34 Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов РФ на 2011-2013 гг. URL: http://www.1minfin.
жетного контроля и правоохранительные органы, взаимодействующие между собой); во-вторых, это средства и методы предотвращения нецелевого использования бюджетных средств, обеспечивающие выявление данного вида нарушений, их пресечение, воздействие на нарушителей и осуществление иных мер предупреждения совершения нарушений в данной сфере; в-третьих, это объекты (лица, подготавливающие или совершающие нецелевое использование бюджетных средств, а также факторы, детерминирующие указанные нарушения).
Стратегию предотвращения нецелевого использования бюджетных средств, направляемых в регионы, необходимо реализовывать по следующим основным направлениям:
1) усиление контроля государства за всеми источниками расходования бюджетных средств. Так, по мнению Минфина России, выполнение принципов ответственного управления общественными финансами, которые связаны с налогово-бюджетной прозрачностью, а также наличие эффективной системы исполнения бюджета способствует снижению уровня нецелевого использования бюджетных средств35.
2) определение стратегии и тактики политики идеологического воздействия;
3) недопущение коррумпирования государственных и муниципальных служащих;
4) совершенствование норм бюджетного, административного, уголовного законодательства, предусматривающих функционирование системы государственного финансово-бюджетного контроля и меры ответственности за нарушения, совершаемые в сфере бюджетных отношений;
5) повышение эффективности деятельности органов, в чью юрисдикцию входит профилактика и пресечение нецелевого использования бюджетных средств (органы финансово-бюджетного контроля, правоохранительные органы).
Последнему направлению будут способствовать повышение уровня взаимодействия органов, в чью юрисдикцию входят профилактика и пресечение нецелевого использования бюджетных средств за счет совместных обобщений результатов практики правоприменения и совершенствование форм отчетности и статистического учета нарушений бюджетной дисциплины.
35 Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов РФ на 2011-2013 гг. URL: http://www. 1minfin.
Контрольно-счетные органы в регионах обладают возможностями обеспечивать предупреждение нарушений бюджетной дисциплины уже посредством осуществления предварительного контроля, проведения аудита эффективности, обеспечивая выявление и пресечение нарушений бюджетной дисциплины, создавая условия для привлечения правонарушителей к ответственности. Однако, как справедливо отметил С. В. Степашин, Счетная палата РФ «.. .не правоохранительный орган,... ее главная задача - профилактика.36. «.рычаги со стороны КСП... - только представление и предписание37. Именно поэтому большинство контрольно-счетных органов сейчас «уходит» в плоскость плотной работы с теми органами, которые имеют право привлекать нарушителей к ответственности.
Эффективная стратегия предотвращения нецелевого использования бюджетных средств, направляемых в регионы, предполагает ее реализацию федеральными органами государственной законодательной, исполнительной и судебной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления:
1) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;
2) при повышении эффективности системы финансово-бюджетного контроля, предполагающем: а) завершение формирования эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля; б) повышение эффективности и качества бюджетного менеджмента, в том числе на уровне внешнего и внутреннего контроля, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств (организация методологического обеспечения систем внутреннего контроля, включающая разработку стандартов и форм отчетности внутреннего аудита; в) расширение практики аудита эффективности в регионах; г) разработку на федеральном уровне критериев целесообразности организации самостоятельных органов внешнего и органов внутреннего финансово-бюджетного контроля на региональном и местном уровнях и урегулирование порядка создания и организации деятельности муниципальных контрольно-счетных органов на основе сформулированных Счетной
36 Цит. по Официальному сайту Президента РФ (URL: http:// kremlin.ru/).
37 Интервью Председателя КСП Камчатского края. URL:
http://www.kamksp.ru/work/part_6/part_1/87/
палатой РФ принципов; д) предоставление контрольно-счетным органам права правотворческой инициативы, что предполагает внесение изменений в ст. 46 Закона № 131-Ф3;
3) за счет решения методологических вопросов деятельности по предотвращению нецелевого использования бюджетных средств, включая дальнейшее совершенствование терминологического аппарата и правовой квалификации данного вида нарушений;
4) за счет исполнения в рамках деятельности Минфина России мониторинга нецелевого использования бюджетных средств, который включает мониторинг исполнения федеральных целевых программ в целях выявления из них наиболее рисковых с точки зрения нецелевого использования средств и составление рейтинга главных распорядителей бюджетных средств (результаты которого необходимо использовать в процессе планирования контрольной деятельности). Так, например, в США административно-бюджетное управление администрации президента (Office of Management and Budget (OMB) определяет 14 федеральных целевых программ, имеющих высокую степень риска в плане нецелевого использования (improper payments) средств федерального бюджета (high-error programs). Выборка осуществляется на основании нескольких критериев, выявленных в предыдущем отчетном периоде, в том числе по критерию превышения нецелевого использования суммы в 750млн долл.38. Кроме того, повышению эффективности деятельности органов, в чью юрисдикцию входят профилактика и пресечение нецелевого использования бюджетных средств, будут способствовать специальная подготовка и обучение на предмет выявления и пресечения нецелевого использования бюджетных средств;
5) за счет решения кадровых вопросов, в том числе повышения профессиональной квалификации должностных и иных лиц;
6) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия нормативных правовых актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;
7) за счет оперативного приведения законов субъектов Российской Федерации и правовых ак-
38 OMB guidance (Memorandum for heads of executive departments and agencies). March 22, 2010. URL: http://www.whitehouse. gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-13.pdf (дата обращения: 20.07.2011).
тов муниципальных образований, регулирующих организацию и деятельность контрольно-счетных органов, в соответствие с федеральным законодательством;
8) за счет распространения практики «прозрачности» финансовых потоков и публичной отчетности расходования бюджетных средств;
9) посредством обеспечения неотвратимости ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и объективного применения законодательства Российской Федерации.
Список литературы
1. Васильева М. В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство. 2009.
2. Васильева М. В. Комплекс принципов организации государственного и муниципального
финансового контроля //Финансы и кредит. 2011. № 16 (448).
3. ВасильеваМ. В. Государственный финансовый контроль в управлении регионом: учеб. пособие. Волгоград: Изд-во «Принт». 2005.
4. Карпов А. Г. Криминологический анализ преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: учеб. пособие. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России. 2007. 76 с.
5. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.: распоряжение Правительства РФ от 08.06.2009 № 1123-р.
6. Чечеткин В. Проблемы организации внешнего финансового контроля бюджетов муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления. URL: http://www.bujet.ru (дата обращения: 10.09.2010).
