CC BY
513
Финансовый контроль
муниципальный финансовый контроль: проблемы организации и тенденции совершенствования
М.В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения «Волгоградский государственный университет»
Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой, усилением борьбы с коррупцией и ростом правонарушений в бюджетной сфере. В связи с этим все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении государственными и муниципальными финансами. Одним из эффективных инструментов такого управления является муниципальный финансовый контроль.
Муниципальный финансовый контроль, являясь одним из этапов бюджетного процесса и важнейшей функцией управления, содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффективности использования средств местного бюджета. Государственный финансовый контроль (ГФК) функционирует на всех уровнях бюджетной системы России, подчиняясь общим требованиям и процедурам для всех элементов системы. Отсутствие целостной системы государственного и муниципального финансового контроля снижает эффективность контрольных мероприятий и результативность бюджетирования.
Особую значимость государственный и муниципальный финансовый контроль приобретает в период проведения социально-экономических реформ. Принятие Федерального закона от 06.10.2008 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [1] стимулировало процесс реформирования местного самоуправления.
Совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового
контроля и формирование системы мониторинга эффективности бюджетных расходов входят в число основных задач, названных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 23.06.2008 «О бюджетной политике в 2009-2011 гг.» [2].
Финансовым взаимоотношениям государственных органов и органов местного самоуправления присуща повышенная конфликтность. Наполнение бюджетов муниципальных образований финансовыми ресурсами напрямую зависит от действий и решений органов государственной власти. Так как у органов государственной власти прямые административные рычаги воздействия на местное самоуправление отсутствуют, возрастает роль и значение финансовых механизмов. Без достаточной финансовой основы невозможно развитие местного самоуправления. Предоставляя средства местному самоуправлению, государство приобретает и право контроля за их расходованием. Отсюда взаимоотношение государственных органов и органов местного самоуправления приобретает особую актуальность в сфере финансового контроля.
Контроль за эффективным использованием средств местных бюджетов является в настоящее время одной из основных задач совершенствования государственного и муниципального управления. Это, прежде всего, связано со значительным увеличением объемов и разнообразием форм использования бюджетного финансирования и укреплением демократических основ местного самоуправления.
Местное самоуправление представляет собой систему, обеспечивающую решение вопросов местного значения. Под ней понимается совокупность организационных форм, с помощью которых граждане осуществляют местное самоуправление. Основными элементами этой системы являются органы местного самоуправления. Каждый из них выполняет определенную управленческую функцию.
Контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена государственным контролем. Кроме того, контроль за исполнением местного бюджета отнесен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, которые органы местного самоуправления призваны решать самостоятельно и под свою ответственность.
Указанная деятельность должна реализовывать-ся именно контрольными органами, являющимися самостоятельными органами местного самоуправления. Выделение контрольной функции связано, прежде всего, со спецификой ее осуществления.
Контроль за решениями органов местного самоуправления относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Однако такие формы реализации контрольной функции, как проведение ревизий и проверок, требуют определенной профессионализации и не находятся в самой природе представительного органа. Кроме того, наличие в структуре местного самоуправления контрольного органа является необходимым противовесом исполнительной власти.
Двойственность природы местного самоуправления заключается, с одной стороны, в определенном обособлении в рамках государственного механизма, а с другой стороны, одновременной включенности в процесс государственного управления, что отражает его финансовая база, складывающаяся из собственных доходов и поступлений из государственного бюджета.
Кроме того, от эффективности и качества работы муниципальных контрольных органов во многом зависит не только социально-экономическое, но и политическое состояние муниципального образования.
Муниципальный финансовый контроль базируется на реализации контрольной функции финансов и функции управления на основе единства государственных финансов и единства бюджетной системы Российской Федерации; имеет общие цели, задачи, функции и принципы организации,
свойственные государственному финансовому контролю (ГФК).
Муниципальный финансовый контроль — это составная часть ГФК в системе управления государственными финансами в процессе формирования и использования средств местного бюджета и управления муниципальной собственностью на основе контрольной функции финансов и управления в целях обеспечения законности и эффективности принимаемых управленческих решений и степени их реализации.
Целью муниципального финансового контроля является определение соблюдения бюджетного и иного законодательства органами местного самоуправления при разработке, принятии и исполнении местного бюджета в течение проверяемого периода, анализ объективности планирования доходов бюджета, а также оценка результативности и эффективности бюджетных расходов муниципального образования в динамике за ряд лет.
В процессе осуществления проверки необходимо решить следующие задачи:
• дать общую оценку социально-экономической ситуации в проверяемом муниципальном образовании, провести сравнительный анализ с другими муниципальными образованиями региона;
• проверить соответствие нормативно-правовой базы проверяемого муниципального образования бюджетному законодательству федерального и регионального уровня, провести анализ наличия нормативно-правовой базы для охвата всех аспектов бюджетного процесса;
• провести анализ объективности планирования доходной части бюджета;
• проверить соответствие процесса фактического исполнения местного бюджета плановым назначениям и нормам бюджетного законодательства, правильность учета и отражения в отчетности данных о поступлении и расходовании бюджетных средств;
• определить законность привлечения и погашения источников финансирования дефицита местного бюджета;
• определить законность и эффективность использования муниципального имущества и земли, коммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, в том числе для пополнения доходной части бюджета;
• определить законность, эффективность и целевое использование средств местного бюджета, средств, поступивших от вышестоящих бюдже-
тов и средств территориального фонда ОМС, переданных муниципальным учреждениям здравоохранения;
• определить законность, эффективность и целевое использование средств федерального и регионального бюджетов, выделенных в рамках реализации мероприятий федеральных и областных целевых программ и осуществления бюджетных инвестиций;
• провести анализ финансово-хозяйственной деятельности основных бюджетополучателей муниципального образования по разделам функциональной классификации бюджетов;
• проверить соблюдение норм бюджетного и гражданского законодательства при формировании муниципального заказа и выполнении договорных отношений;
• проверить организацию и ведение бухгалтерского учета и достоверности предоставляемой отчетности;
• проверить устранение нарушений, выявленных предыдущими проверками;
• оценить результативность и проанализировать эффективность использования бюджетных средств бюджета субъекта РФ и средств муниципального бюджета при реализации органами местного самоуправления возложенных на них полномочий.
Финансовый контроль является важным элементом управления всей национальной экономикой, а проводимая центральными властями политика выравнивания услуг, предоставляемых местными органами, становится средством обеспечения социальной справедливости в обществе. Следует отметить, что если различия в условиях жизни между отдельными территориальными единицами будут слишком большими, то это войдет в противоречие с таким правовым принципом, как предоставление всем гражданам равных возможностей независимо от того, на территории какого муниципалитета они проживают, закрепленным во всех конституциях развитых демократических государств.
Отсутствие единой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации
правовой, организационной и методической базы государственного (муниципального) финансового контроля сдерживает его развитие, препятствует эффективному выполнению задач и функций органом внешнего финансового контроля.
Система муниципального финансового контроля должна соответствовать требованиям действующего законодательства и государственной финансовой политике. Система муниципального финансового контроля, разработанная автором, построена по принципу классификации ГФК на основе трех видов — парламентского, независимого (внешнего), административного (внутреннего) финансового контроля и представлена на рисунке.
Близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободу от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование.
В федеральном законодательстве отсутствуют в системном виде общие принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это создает всевозможные трудности в реальной жизни при организации их взаимодействия, в том числе и в вопросах финансового контроля.
Конституция Российской Федерации устанавливает только законность в качестве принципа мес-
Система муниципального финансового контроля
тного самоуправления в Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают вопросы местного значения (ч. 1, ст. 132); органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации (ч. 2 ст. 15). В отношении переданных государственных полномочий Конституция четко устанавливает, что их реализация подконтрольна государству (ч. 2, ст. 132).
Как известно, реальной управляющей силой в России фактически всегда обладала исполнительная, а не законодательная власть, и обойтись без исполнительных структур власти даже на муниципальном уровне сейчас невозможно. Закрепляя в ст. 35 ч. 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязательные полномочия за представительными органами (принятие устава муниципального образования, бюджет, местные налоги, контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления), законодатель тем самым обеспечил преимущественное положение этих органов, являющихся полномочными представителями своего населения. Глава муниципального образования, даже если он избран непосредственно населением, не способен с такой полнотой обеспечивать интересы населения, как представительный орган. Кроме того, возглавляя исполнительную власть, глава не может осуществлять сам за собой контроль. Однако, судя по существующей в России практике, единоначалие в местном самоуправлении главы муниципального образования проявляется даже в более значительной степени, нежели в государственном управлении. Причиной этого является, с одной стороны, отсутствие достойного противовеса в лице выборных представительных органов, с другой — ослабление былой связи по вертикали, так как глава муниципального образования является лицом, формально не подчиненным вышестоящим государственным структурам.
Таким образом, предоставленная федеральным законодателем свобода правотворческой деятельности местного самоуправления на деле может обернуться сосредоточением этой функции в руках одного человека — главы муниципального образования. Возникает замкнутый круг, преодолеть который можно лишь с помощью законодателей федерального и регионального уровней.
В местном самоуправлении, несмотря на то, что на него не распространяется принцип разделения властей, должна быть установлена своя система «сдержек» и «противовесов», исключающая «диктатуру» в этом процессе одного лица. Представляется, что по таким определяющим вопросам, как местный бюджет, управление и распоряжение муниципальной собственностью во избежание угрозы единовластия должны устанавливаться соответствующие «федеральные государственные стандарты».
Законодательством предусмотрена возможность (но не обязанность) наличия контрольного органа в структуре местного самоуправления (ст. 38), который образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета об его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. А раз местное самоуправление является властью, наиболее приближенной к населению, то вполне закономерным является формирование контрольного органа на муниципальных выборах или представительным органом местного самоуправления как органом, непосредственно уполномоченным представлять интересы населения. По вопросам, относящимся к компетенции контрольного органа, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы.
Безусловно, что собственные контрольно-счетные органы создавать во всех 24 тысячах муниципальных образований просто нерационально. Такая форма организации внешнего финансового контроля за распоряжением муниципальными финансами и материальными ресурсами имеет смысл только в крупных муниципальных образованиях, где необходимо постоянно контролировать распоряжение большими объемами финансовых средств. На наш взгляд, обязательность наличия контрольного органа должна быть установлена на уровне «верхнего звена» местного самоуправления, т. е. в городских округах и муниципальных районах. Что касается поселений, то создание в них контрольных органов, как правило, является проблематичным в связи с отсутствием достаточных финансовых и кадровых ресурсов. Да и в наличии функционирующего на постоянной основе контрольного органа поселения не всегда нуждаются.
Потребность образования контрольных органов в муниципальных районах, кроме необходимости решения вопроса местного значения по контролю за исполнением бюджета муниципального района, может быть обусловлена следующим. Бюджеты поселений помимо помощи, поступающей из региональных бюджетов, получают финансовую помощь из бюджетов муниципальных районов. Логика данных отношений подразумевает наличие права органов местного самоуправления муниципальных районов проверять бюджеты поселений, получающих финансовую помощь из бюджетов муниципальных районов. Однако Бюджетный кодекс РФ не предусматривает таких возможностей. Кроме того, контрольная деятельность не должна принимать гипертрофированные формы. Необходимо соблюдение оптимального баланса интересов как проверяющих, так и проверяемых.
Проблему можно разрешить посредством передачи государственными органами субъектов Российской Федерации контрольным органам муниципальных районов государственных полномочий по осуществлению проверки местных бюджетов поселений. Контрольные органы муниципальных районов, осуществляя государственные полномочия, одновременно получают и финансовые средства для их реализации, и возможность быть информированными о состоянии бюджетного процесса в поселениях, одновременно освобождая региональные контрольные органы от массы дел.
Проведение внешней проверки бюджетов поселений возможно на договорной основе контрольным органом муниципального района.
Внешний аудит исполнения местного бюджета можно также осуществлять, как это нередко делается в зарубежных странах, посредством привлечения негосударственных аудиторских фирм. Следует учитывать, что в России негосударственные аудиторы, как правило, не знакомы со спецификой внешнего аудита исполнения бюджета, поэтому необходимо продумать механизм лицензирования аудиторских фирм на проведение такой деятельности.
В сфере финансового контроля между государственными органами и органами местного самоуправления могут реализовываться не только дискреционные, но и добровольные формы взаимодействия. Возьмем различные общественные организации, объединяющие государственные и муниципальные контрольные органы. Они созданы в некоторых субъектах Российской Федерации, например, во Владимирской и Ульяновской областях. Так, Общественный совет по вопросам
финансового контроля Владимирской области является совещательно-консультативным органом, создаваемым в целях развития, укрепления и совершенствования системы государственного и муниципального финансового контроля Владимирской области, повышения его эффективности, координации контрольной деятельности Счетной палаты Владимирской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области, муниципальных контрольно-счетных органов, обеспечения прозрачности бюджетного процесса в муниципальных образованиях на основе новых информационных технологий [4].
Органы местного самоуправления при реализации указанных форм взаимодействия должны использовать собственный потенциал, интегрируя не свои полномочия в какие-то совместные структуры, а действия по реализации этих полномочий, что приведет к совершенствованию механизма управления. Вполне естественно, что тогда возникнет необходимость в корректировке форм взаимодействия местного самоуправления с государственными органами. Во многих случаях дискреционные формы взаимодействия заменятся на более совершенные формы.
Добровольной формой взаимодействия, объединяющей все три уровня публичной власти, является Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, включающая Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации. В Ассоциации аккумулирован огромный потенциал и практический опыт по строительству и совершенствованию местного самоуправления. Вероятно, потребуется длительный период становления и «настройки» новой системы местного самоуправления, когда придется практически на ходу решать множество заранее непредусмотренных организационных, управленческих и финансовых проблем. Главное при этом — не потерять общую управляемость данного процесса, наладить эффективное распоряжение финансовыми и материальными ресурсами муниципальных образований. Такая «настройка» должна проводиться под жестким внешним контролем, поскольку именно в переходный период вследствие определенной слабости систем управления и внутреннего контроля усиливаются возможности для финансовых и административных злоупотреблений.
Внешний финансовый контроль за распоряжением местными финансами и материальными ресурсами должен быть обязательным. Вместе с тем конкретные формы организации внешнего контроля могут быть различны.
Осенью 2005 г. во всех муниципальных образованиях Волгоградской области, в том числе вновь созданных, прошли выборы в органы местного самоуправления.
С увеличением количества муниципальных образований с 39 до 491, через которые расходуется около половины (25 из 52 млрд руб.) бюджетных средств Волгоградской области [5], и избранием в органы местного самоуправления новых управленцев особую актуальность в Волгоградской области, как и в других регионах страны, приобрела необходимость реформирования ранее существовавшего контроля использования средств местных бюджетов.
В связи с этим уже в начале 2006 г. Областная дума и Контрольно-счетная палата Волгоградской области направили руководителям представительных органов всех 39 муниципальных районов и городских округов рекомендации по созданию контрольно-счетных органов (КСО) и порядку внесения изменений (при необходимости) в их уставы, проекты соответствующих учредительных документов и др.
При утверждении областного бюджета на 2006 г. методикой формирования межбюджетных отношений при расчете минимальной нормативной численности работников муниципалитетов были учтены и сотрудники контрольно-счетных органов.
При формировании КСО муниципальных образований с самого начала выявился ряд проблем, в частности:
• крайняя недостаточность доходов местных бюджетов (более 80 % из них получают финансовую помощь из областного бюджета, во многих случаях превышающую собственные доходы);
• дефицит высококвалифицированных кадров;
• противостояние руководителей исполнительных и представительных органов местного самоуправления по вопросу создания КСО. Работу значительно осложнил тот факт, что
Закон № 131-ФЗ не устанавливает обязательность создания КСО, что позволило некоторым руководителям муниципальных образований, считающим излишним дополнительный внешний контроль за своей деятельностью в финансовой сфере, не создавать их.
Кроме того, в уставах 13 муниципальных районов и городских округов контрольные органы не были предусмотрены в структуре органов местного самоуправления. После проведенной в течение полутора лет работы таких муниципальных образований осталось только два.
8 июня 2006 г. Контрольно-счетная палата провела расширенную конференцию КСО и руководителей представительных органов муниципальных районов и городских округов Волгоградской области, на которой были рассмотрены вопросы создания и организации муниципального финансового контроля.
В принятой участниками резолюции представительным органам всех муниципальных районов и городских округов было рекомендовано в течение 2006 г. создать органы внешнего финансового контроля.
Поскольку в соответствии со ст. 34 и 44 Закона № 131 -ФЗ внесенные в уставы поправки о создании в структурах органов местного самоуправления КСО в Волгоградской области вступят в силу только в конце 2009 г., областная дума по рекомендации участников конференции обратилась в Государственную Думу Федерального Собрания РФ с законодательной инициативой о внесении изменений в Закон 131-ФЗ, касающихся отмены специальной процедуры вступления в силу решений об изменении структуры органов местного самоуправления в отношении создания КСО. В резолюции участников конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, проведенной в конце июня 2007 г. в Абакане, представительным органам субъектов РФ также было предложено поддержать инициативу Волгоградской области по этому вопросу. К июлю 2007 г. уже 25 субъектов РФ выразили поддержку данного предложения [6].
Результатом работы, проведенной Контрольно-счетной палатой при содействии областной думы и прокуратуры области, стало создание КСО в 34 муниципальных районах и городских округах. Более половины этих органов являются юридическими лицами либо (если они не были изначально предусмотрены уставами) структурными подразделениями местных представительных органов.
Кроме того, КСО созданы еще в трех городских поселениях. Контроль за формированием и исполнением бюджетов сельских поселений в тех муниципальных образованиях, где созданы КСО, осуществляется ими (в соответствии с рекомендациями) на основании соглашений о взаимодействии и сотрудничестве в сфере внешнего финансового
контроля с местными представительными органами. Подобные соглашения заключены также между Контрольно-счетной палатой и местными КСО.
В октябре 2006 г. в Контрольно-счетной палате Волгоградской области образован специальный отдел по работе с муниципальными образованиями [6].
В целях повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля Волгоградской области, координации деятельности КСО и укрепления сотрудничества между ними 15 декабря 2006 г. учредительной конференцией создана Ассоциация контрольно-счетных органов Волгоградской области, избран ее президиум и утверждены планы работы. В 2007 г. Ассоциация была зарегистрирована в форме юридического лица. Первоочередными задачами Ассоциации являются:
1) организация профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров КСО;
2) создание на всей территории Волгоградской области единого поля финансового контроля. Оказывая муниципалитетам организационную, методическую и практическую помощь, Ассоциация будет способствовать созданию полноправных и действенных КСО в муниципальных образованиях региона;
3) информационное обеспечение контрольно-счетных органов Волгоградской области. Ассоциация должна способствовать внедрению новейших информационных технологий взаимодействия в практику работы КСО;
4) планирование и проведение совместных контрольных мероприятий. Контрольно-счетная палата накопила немалый опыт проведения совместных контрольных мероприятий и в рамках Ассоциации намерена его совершенствовать;
5) регулярный анализ работы КСО и распространение передового опыта их работы.
В марте 2007 г. в рамках Ассоциации прошел семинар на тему «Задачи контрольно-счетных органов Волгоградской области по проведению внешних проверок исполнения бюджетов муниципальных образований». В настоящее время разрабатываются методические материалы по вопросам организации и проведения экспертных и контрольных мероприятий в муниципальных образованиях, планируется работа, направленная на повышение квалификации сотрудников КСО.
В целях увеличения эффективности контрольных и аналитических мероприятий Контроль-
но-счетная палата при содействии Ассоциации занимается формированием целостной концепции развития КСО Волгоградской области.
В рамках концепции Ассоциация считает необходимым создание КСО во всех муниципальных районах и городских округах, возможным — в поселениях, не получающих финансовой помощи в форме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, и нецелесообразным в поселениях, получающих такую финансовую помощь [7].
На сегодняшний день в отношении последних целесообразнее и эффективнее осуществлять внешний финансовый контроль путем передачи соответствующих полномочий муниципальным районам. Таким образом, появилась возможность разработать единые контрольно-ревизионные стандарты и нормативы, проанализировать типовые нарушения и способы их предотвращения, детализировать трехуровневый контроль (предварительный, текущий, последующий) за областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований области.
По нашему мнению, особое внимание муниципальные контрольные органы должны уделять вопросам контроля результативности использования финансовых средств органами местного самоуправления, эффективности исполнения ими собственных функций и переданных государственных полномочий.
До настоящего времени муниципальные финансовые контролеры ожидают принятия поправок в Бюджетный кодекс РФ по вопросам функционирования системы муниципального финансового контроля.
Процесс становления общегосударственной системы финансового контроля в нашей стране пока не завершен в силу отсутствия единой концепции государственного (муниципального) финансового контроля, без которой внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ ничего не изменит.
Концепция должна определить направления развития, а федеральный закон юридически закрепит ее положения, определит основы контроля и полностью впишет его в систему действующего законодательства, дав ключевые системные понятия, сделает их едиными и обязательными для всей системы государственного (муниципального) финансового контроля.
Во-первых, поскольку органы местного самоуправления, составляющего одну из основ конституционного строя России, не входят в систему органов государственной власти, но при
этом в их «обороте» находится порядка 40 % консолидированного бюджета страны, представляется правильным указать в названии будущего закона не только государственный, но и муниципальный финансовый контроль.
Во-вторых, смысл формирования системы определяется тем фактом, что «даже если каждую часть системы заставить функционировать с максимальной эффективностью, это еще не означает, что система как целое будет функционировать с максимальной эффективностью». Для создания в России системы государственного и муниципального финансового контроля следует, прежде всего, четко определить ее место и роль в системе управления: от этого будет зависеть и содержательное наполнение контрольной деятельности.
Существующее законодательство в сфере финансового контроля не содержит четких формулировок целей финансового контроля. Упор сделан на функции, принципы, задачи органов.
Сегодня отсутствие ясности приводит к подмене полномочий, возможности проверять одного и того же получателя бюджетных средств на предмет целевого использования (к примеру, субвенций из регионального фонда компенсаций) контролирующими органами всех уровней — при том, что меры принуждения может применить только один их них. Все это дискредитирует органы власти в целом.
Данная ситуация спровоцирована постановлением Правительства РФ от 18.10.2005 № 625, в котором указано, что «контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за правильностью использования субвенций возлагается на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (ФСФБН) и контрольные органы субъектов РФ в соответствии с установленными полномочиями». Эта норма — первый в российском финансовом законодательстве пример фиксирования контрольных полномочий двух уровней государственной власти по отношению к одному объекту.
Вне пределов правового регулирования остается проблема разграничения финансово-контрольных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в случае совместного финансирования делегированных полномочий из федерального и регионального бюджетов. Особенно остро этот вопрос встанет при проверке целевого использования выделенных субвенций муниципальными образованиями.
В-третьих, системный подход предполагает, что исследуемая система может рассматриваться как определенный уровень или элемент системы
более высокого уровня. Поскольку общество всегда существует в рамках государственного устройства, имеющего определенные конституционные параметры, обратимся к Конституции РФ.
В соответствии со ст. 101 Конституции для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, главной целью которой является «осуществление от лица общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов государственной власти по управлению вверенными им ресурсами». Таким образом, реализуется принцип независимости контроля за расходованием государственных средств от тех, кто ими распоряжается, что обеспечивает широкую общественную поддержку обоснованным решениям и действиям органов власти на основе анализа их эффективности и полезности.
Правительство РФ разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об исполнении (ст. 114 Конституции РФ). Чтобы процесс управления имел законченный характер, эта ветвь власти создает собственные контрольные органы, в том числе и в бюджетно-финансовой сфере. Они играют серьезную роль, поскольку именно исполнительная власть несет ответственность за целевое и эффективное использование финансовых, материальных общественных ресурсов.
Таким образом, два контура исследуемой системы — это две ветви финансового контроля на уровне государства: органы, созданные представительными органами власти, осуществляют государственный аудит, созданные исполнительной властью — государственный контроль. В соответствии с характером решаемых задач их можно рассматривать как основу общегосударственной системы финансового контроля.
В апреле 2007 г. был принят Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, который создал правовую основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы. Вместе с тем, масштабные изменения Бюджетного кодекса РФ не затронули одну из важнейших глав кодекса — «Государственный и муниципальный финансовый контроль».
Целью данной главы должно стать:
1) законодательно четко разделить содержание внешнего и внутреннего финансового контроля, которое отсутствует в действующем законодательстве,
2) учесть уже имеющиеся в данной сфере наработки, я имею в виду и разработанные много лет
назад законопроекты о государственном финансовом контроле, о контрольно-счетных органах,
3) учесть отечественный и зарубежный опыт в данной области.
Указанная глава Бюджетного кодекса может состоять из 12 статей, в следующее структуре.
1. Первые четыре главы необходимо посвятить понятиям государственного внешнего и внутреннего контроля, правовым основам, целям, задачам и принципам контроля.
При этом государственный и муниципальный внешний финансовый контроль предлагается определить как сферу государственно-правовой деятельности, которая включает контроль формирования и исполнения бюджетов, эффективного использования государственных и муниципальных средств и государственной и муниципальной собственности и других вопросов.
Государственный и муниципальный внутренний финансовый контроль предлагается сосредоточить на текущем и последующем контроле исполнения бюджетов в системе органов исполнительной власти и местных администрациях.
Одним из основных принципов организации финансового контроля наряду с разграничением деятельности, функций и полномочий данных органов является четкая координация. По нашему мнению, законодательное закрепление данного принципа станет дополнительным шагом вперед в направлении улучшения работы контрольных органов, сокращением дублирования функций.
2. Отдельная статья должна быть посвящена методам государственного и муниципального финансового контроля.
На данном этапе развития необходимо установить, что нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению внешнего финансового контроля осуществляет Счетная палата РФ, а по внутреннему финансовому контролю — Правительство Российской Федерации. В действующей редакции Кодекса за Минфином России закреплено нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного и муниципального финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований.
3. Основное место должны занимать статьи, определяющие систему органов государственного и муниципального финансового контроля.
4. Средства на содержание органов внешнего контроля предусматриваются в бюджетах отде-
льной строкой, а также, что контроль за расходованием этих средств осуществляется на основании решений соответствующих законодательных и представительных органов. Контроль за расходами Счетной палаты РФ осуществляется в соответствии с законом о Счетной палате Российской Федерации.
5. В проекте необходимо отдельно рассмотреть вопросы предоставления информации органам внешнего контроля, их функции и формы контроля.
Специально оговариваются актуальные вопросы проведения проверок достоверности и сбалансированности прогнозов и проектов бюджетов, проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, эффективности и результативности расходования средств, а также проверки состояния внутреннего финансового контроля в органах исполнительной власти.
Состояние внутреннего финансового контроля в исполнительной власти является объектом внимания со стороны Счетной палаты РФ, которая заинтересована в наличии сильного внутреннего контролера.
Итоги анализа системы внутреннего финансового контроля за 2006 г. показали, что:
• в значительном количестве администраторов средств федерального бюджета отсутствуют отдельные структурные подразделения по внутреннему финансовому контролю;
• они малочисленны в центральных аппаратах;
• в подавляющем числе органов исполнительной власти расходы на их содержание составляют менее одного процента от общих расходов в целом;
• отсутствуют внутриведомственные акты и методики по контролю;
• в ряде министерств, агентств и служб нет планов контрольной работы;
• не проводятся проверки и не принимаются меры по устранению нарушений, в том числе не направляются материалы в правоохранительные органы [7].
Поэтому необходима отдельная статья, посвященная проблеме создания отдельных структурных подразделений внутреннего финансового контроля во всех федеральных органах исполнительной власти и получателях средств федерального бюджета.
Более того, руководители этих подразделений в министерствах и комитетах назначаются Правительством, а в агентствах и службах — руководите-
лями министерств, в ведении которых они нахо- 3. дятся. Необходимо введение нормы о ежегодном проведении проверок.
Таким образом, согласование контрольной деятельности может касаться не только координации планов контрольной работы, но и согласова- 4. ния общих подходов к проведению комплексных проверок.
Необходимо предусмотреть систематическое информационное взаимодействие между контроль- 5. ными органами, обмен результатами проверок, создание общей информационной базы финансового контроля, что позволит комплексно проанализиро- 6. вать результативность использования национальных ресурсов. Важно также создать четкую систему отчетности администраторов бюджетных средств за 7. достижение запланированных результатов и установить соответствующую ответственность.
литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 мар- 8. та 2007 года «О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах». Режим доступа: http://www.akdi. ru/fmance/new/budjet2008.HTM.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 25.12.2006, № 52 (2 ч.), ред. от 24.07.2008. Режим доступа: http://www. consultant.ru.
Домбровский А., Балашева Л. К вопросу о подготовке проекта федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ» // Бюджет. 2007. № 9. С. 25. Дьяченко И. А. Организация муниципального финансового контроля в Волгоградской области // Бюджет. 2007. № 11. С. 35. По данным офиц. сайта Волгоградской КСП. Режим доступа: http://ksp. volgadmin. ru/news. aspx.
Выступление Директора Сводного департамента аппарата Счетной палаты Российской Федерации Дубинкина В. В.«Проблемы совершенствования бюджетного законодательства в части регулирования государственного финансового контроля» на семинаре-совещании контрольно-счетных органов» на совещании по вопросам совершенствования системы государственного контроля (Москва, Кремль, 17 октября 2007 г.).
Табунщикова Т.Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Ав-тореф. к. э. н. Тюмень, 2006 г. Режим доступа: www.usue.ru.
Не успели оформить
подписку на 2009 год?
Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
Тел./факс: (495) 621-69-49, Http://www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 E-mail: [email protected]
