CC BY
397
Зарубежный опыт
специфика построения национальных систем государственного финансового контроля в странах запада и применимость зарубежного опыта
в россии
г.в. федотова,
кандидат экономических наук, Гоу Впо «Волгоградский государственный университет»
Как единое и целое образование система государственного финансового контроля (далее — ГФК) должна базироваться на определенном фундаменте, который будет определять ее сущность. Основой могут служить различные правила, принципы, задачи, цели существования той или иной системы. Система ГФК, подобно другим системам, также имеет единое основание.
Основой организации и построения системы органов государственного финансового контроля во всех зарубежных странах является Лимская декларация руководящих принципов контроля, которая была принята Девятым конгрессом международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) (далее — Декларация)1.
Согласно данному документу, организация контрольной деятельности является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так что необходимость контроля признана всеми зарубежными странами независимо от формы правления. Подтверждением этого является сложившаяся и эффективно работающая во всех развитых зарубежных странах система ГФК.
В каждой стране система контроля имеет свою специфическую организационную структуру, но, тем не менее, деятельность данной системы опирается на общепризнанные принципы, выработанные на протяжении многих веков и закрепленные в Лимс-
1 Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. - 1991. - № 1. - С. 56 - 65.
кой декларации руководящих принципов контроля. Остановимся на основных ее моментах.
В Декларации основополагающим принципом контроля провозглашен принцип его независимости. В данном случае речь не идет об абсолютной независимости, так как орган ГФК, являясь государственной организацией, всегда будет подотчетен ему и защищать его интересы. Тем не менее орган ГФК должен обладать некоторой свободой для принятия объективных и эффективных решений в отведенной ему сфере деятельности. Помимо организационной и функциональной независимости контроль должен обладать финансовой независимостью, т. е. иметь стабильный и гарантированный бюджет, защищенный от процедуры секвестрования. Только в таком случае исчезнет механизм финансового давления на работников органа ГФК.
Задачей является проверка законности и правильности распределения финансовых ресурсов и ведения бухгалтерских счетов. Помимо этого направления деятельности контроля существует еще один вид контроля, направленный на проверку эффективности расходования общественных средств.
Значительное место в документе отводится определению полномочий и прав Высшего контрольного органа. Во многих развитых зарубежных странах функции Высшего контрольного органа выполняют органы контроля по линии законодательной власти. Приведем некоторые примеры организации и функционирования Высшего контрольного органа в ряде стран.
финансы и кредит
77
В Великобритании — Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ), возглавляемое Генеральным контролером-ревизором. Должность Генерального контролера-ревизора была учреждена в 1314 г. Этот орган является внешним аудитором министерств и ведомств центрального правительства и многих государственных организаций. Важная роль отводится в финансовом контроле контролю эффективности (аудиту эффективности). НКРУ тщательно оценивает экономический эффект от проведенной проверки и ежегодно оценивает, проводит анализ итогов своей деятельности.
В США из-за действующего принципа разделения властей высшие контрольные органы существуют в каждой ветви власти и обеспечивают баланс полномочий исполнительной и законодательной власти. В исполнительной ветви власти вопросами финансового контроля занимается Административно-бюджетное управление, которое помимо всего прочего оценивает эффективность организационных и управленческих структур и координирует их деятельность. В законодательной ветви власти органом ГФК является Главное контрольное управление (ГКУ) Конгресса. ГКУ обладает широкими полномочиями в области контроля за всеми правительственными программами и контрактами, а также ведет исследовательскую работу по оценке эффективности предлагаемых программ. Рассчитываемый ГКУ экономический эффект от собственной деятельности полностью покрывает расходы на его содержание.
В Канаде роль Высшего контрольного органа принадлежит Управлению генерального аудитора (УГА). Занимается УГА всего тремя вопросами: финансовым аудитом, аудитом соответствия, аудитом экономичности или проверкой эффективности расходования государственных средств. Ежегодно само УГА подвергается проверке со стороны Казначейского совета.
В Федеративной Республике Германии (ФРГ) организацией ГФК занимается Федеральная счетная палата, счетные палаты земель. ГФК счетными палатами ФРГ ведется не только по вопросам правильности ведения счетов, но и в направлении эффективности и экономичности расходования средств и реализации программ.
Во Франции функциями ГФК обладает Счетная палата Франции, которая особое внимание обращает на правильность, экономическую эффективность и соответствие отчетности нормам, а также вносит предложения по корректировке
недостатков. В последнее время ГФК Франции расширяется в сторону оценки эффективности использования бюджетных средств и оценки эффективности работы различных государственных структур.
Таким образом, приведенные примеры показывают, что система ГФК в иностранных государствах значительно упрощена и сводится к минимуму органов контроля. Кроме того, прослеживается их четкая иерархическая система: во главе Высший контрольный орган, обладающий наибольшим количеством полномочий и прав, все остальные либо подчинены ему, либо подвергаются координации и проверке на предмет соответствия и эффективности работы с его стороны. Такая организация контроля уменьшает хаотичность и повышает эффективность ГФК.
Для сравнения исследуем организацию ГФК в России. Система органов ГФК России состоит из большого количества государственных органов, обладающих контрольными полномочиями в той или иной сфере. Между ними отсутствует налаженный механизм взаимодействия и обмена информацией ввиду принадлежности одних к одному федеральному министерству, а других — к другому министерству Например, Федеральная таможенная служба образована в составе Министерства экономического развития и торговли РФ, а Федеральная налоговая служба — в составе Минфина России.
Функции многих субъектов ГФК ограничены лишь одной или двумя сферами государственных и муниципальных финансов. Только пять контролирующих структур охватывают все сферы сразу. Ими являются:
• Федеральная налоговая служба Министерства финансов РФ;
• Счетная палата РФ и контрольно-счетные палаты в субъектах и муниципалитетах;
• Федеральное казначейство (Федеральная служба) Министерства финансов РФ;
• Федеральная служба по финансовому мониторингу Министерства финансов РФ;
• Центральный банк РФ.
Каждый из указанных органов контроля имеет свой специфический вид деятельности, в котором контролю не всегда отводится первостепенное значение. Кроме того, в структуре органов ГФК России отсутствует орган ГФК, роль которого заключалась бы в координации, планировании и оценке эффективности работы всей системы ГФК. В системах органов ГФК зарубежных стран эта роль отведена Высшему контрольному органу. В России ввиду
принадлежности различных органов ГФК к разным ветвям власти возникают сложности подчинения данных субъектов единому органу ГФК. Поэтому в такой системе речь должна идти, прежде всего, о Высшем координирующем органе (ВКО).
Наличие этого органа необходимо и подтверждено огромным положительным опытом работы многих зарубежных стран.
Сегодня решением данной проблемы заняты многие ученые, которые полагают, что образование единого всеобъемлющего контрольного органа над всеми существующими органами ГФК поможет решить многие проблемы и повысить эффективность контрольных мероприятий. Подтверждением послужат приведенные ниже высказывания.
Н. Белоколодов считает, что «отсутствие жесткой единой вертикальной государственной системы контроля, охватывающей своей деятельностью все сферы жизни общества, во многом является причиной безобразий, творящихся на местах»2.
A. Д. Соменков имеет сходную точку зрения: «Первый вывод состоит в необходимости построения финансового контроля по принципу строгой централизации.... Децентрализовать финансовый контроль - значит, вынуть из него самое существенное - возможность оценки проверяемых действий с финансовой точки зрения»3.
B. Захаров считает, что «эффективность и действенность контроля в нашей стране связана с очень важным вопросом - оформлением стройной единой вертикали госконтроля»4.
Мнение данных специалистов сводится к простой процедуре выстраивания органов ГФК по типу вертикального централизованного образования. Но такое простое решение проблемы не обеспечит системе гибкости и оперативности. Кроме того, система не всегда представляет собой единое централизованное монолитное образование. Она может быть также представлена несколькими локализованными образованиями, объединенными общим основанием.
Проблема неэффективности системы ГФК значительно глубже, чем кажется, и имеет в нашем понимании несколько причин: • отсутствие высшего координирующего органа, который будет направлять работу всей
2 Белоколодов Н. Необходима системность // Президентский контроль. - 2001. - № 4 - С. 11.
3 Соменков А. Д. Правовые основы организации деятельности Счетной палаты РФ: Монография. - Элиста: АПП «Джангар», 1998г. - С. 211.
4 Захаров В. Еще раз о главном // Президентский контроль. -2002. - № 6. - С. 7.
системы, устранять моменты дублирования и параллелизма, а также проводить оценку эффективности и необходимости существования и работы того или иного органа;
• наличие существенного перекоса в сторону контроля за федеральными средствами, который необходимо пересмотреть и оценить его обоснованность. Так как, вполне возможно, что некоторые органы ГФК выходят за рамки своих контрольных полномочий, работая не в своей сфере;
• необходимость стандартизации процедуры контроля путем введения единых правил, методик, программ проведения ГФК для всех органов системы независимо от их подчиненности. Введение таких стандартов упростит процесс контроля и сделает возможным обмен опытом между различными контролирующими ведомствами;
• следует предусмотреть на законодательном уровне механизм взаимодействия органов ГФК, обмен информацией, опытом и практическими наработками;
• необходимо также принятие Федерального закона «О финансовом контроле» и Единой концепции государственного финансового контроля, потребность в принятии которых существует много лет.
Представленный перечень причин неэффективности системы ГФК России не является исчерпывающим, но мы постарались выделить наиболее заметные проблемы в работе системы.
По нашему мнению, основная масса проблем неэффективности отпадет, если будет определен Высший контрольный орган в системе органов ГФК. Возможны, два способа решения этой проблемы.
1-й способ - образование нового органа ГФК и наделение его широкими контрольными полномочиями во всех сферах государственных и муниципальных финансов. Особая роль в его функциях должна быть отведена государственному аудиту эффективности.
2-й способ - наделение какого-то одного ныне существующего органа ГФК дополнительными полномочиями в области государственного аудита эффективности.
Заметим, что нам представляется наиболее предпочтительным, как и многим отечественным экономистам, второй способ решения проблемы. В поддержку этого варианта разгорелась научная полемика между представителями различных органов президентского, правительственного, пар-
финансы и кредит
79
ламентского контроля, которые высказываются в пользу органа ГФК «своей» ветви власти. Приведем некоторые высказывания.
Л. Н. Овсянников полагает, что «Конституция РФ не предусматривает наличия контрольных функций у законодательной ветви власти, а судебная ветвь власти действует присущими ей формами и способами конституционного, гражданского, административного и уголовного делопроизводства. Следовательно, контроль — функция исполнительной власти»5.
А. В. Курочкин следующим образом представляет будущее системы ГФК: «Должен быть решен вопрос о координирующем органе, который на правовой основе мог бы вести планомерную контрольную работу. Такую функцию можно и нужно возложить на Главное контрольное управление Президента РФ, его структурные подразделения на местах»6.
А.Д Соменков. полагает, что Счетная палата РФ «начинает занимать в системе контрольных органов РФ центральное место, координируя их деятельность и осуществляя методическое руко-водство»7, и предлагает законодательно закрепить главенствующее место данного органа.
Разгоревшаяся полемика выявляет наличие некой конкуренции между основными органами ГФК, поэтому закрепление за каким-либо органом функций главного контрольного органа требует принципиального и непоколебимого обоснования в его пользу.
Трудность выбора заключается также в принадлежности всех органов ГФК к различным ветвям власти, и выбор в пользу одного органа может вызвать сомнения по поводу соблюдения в стране конституционных норм.
Тем не менее мы попытаемся провести независимую экспертизу деятельности основных органов ГФК на предмет их способности взять на себя такую функцию. Для этого необходимо, прежде всего, определиться с вышеперечисленными органами ГФК, на которых можно возложить такие полномочия. Их мы выделили по принципу охвата ими всех сфер государственных и муниципальных финансов.
5 Овсянников Л. Н. Уважать, а не от страха дрожать. Еще раз о необходимости государственного контроля и путях его усиления // Президентский контроль. — 2003.-№ 4. — С. 7.
6 Курочкин А. В. Создать единую вертикаль контроля // Президентский контроль. — 2002. — № 2. — С. 5.
7 Соменков А. Д. Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета. — Элиста: АПП «Джангар», 1998. — С. 68.
Сразу определимся с теми органами, которые не подойдут в силу специфики своей сферы деятельности.
Центральный банк РФ ввиду особенности своей работы не сможет охватывать контролем иные органы ГФК. Причинами этого будут, прежде всего, особенности составления финансовых документов кредитными учреждениями, роль ЦБ РФ в разработке основных направлений денежно-кредитной политики страны, необходимость работы от имени государства на мировых валютных и финансовых ранках и т. п. В связи с этим даже аудит банков выделен из системы общего аудита.
Федеральная налоговая служба Министерства финансов РФ является, прежде всего, органом ГФК, обеспечивающим исполнение доходной части бюджета. Контроль, осуществляемый ею, направлен, прежде всего, на истребование с налогоплательщиков причитающихся государству обязательных отчислений и правильность отражения результатов деятельности в налоговых документах. Поэтому данный орган в силу узкой направленности своей работы не сможет претендовать на роль Высшего контрольного органа РФ.
Федеральная служба по финансовому мониторингу Минфина России была образована в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования ими терроризма. Данный орган обладает широкими полномочиями по сбору информации о движении денежных средств. Однако основными его объектами являются, прежде всего, частные финансы граждан и предприятий. Кроме того, участившиеся террористические акты свидетельствуют о неспособности федеральной службы справиться со своими задачами. Поэтому, на наш взгляд, нагружать этот орган ГФК дополнительными обязанностями пока еще рано.
Таким образом, из всех рассмотренных органов ГФК только Счетная палата РФ и Федеральное казначейство Минфина России могли бы претендовать на роль ВКО, так как именно эти органы отвечают таким требованиям, как:
• осуществление предварительного, оперативного, последующего контроля на всех уровнях финансовой системы государства,
• достаточно разветвленная организационная структура и наличие подразделений по всей России.
