CC BY
420
Финансовый контроль
о концепции государственного и муниципального финансового контроля
М В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: volgograd-sience@rambler. ru Волгоградский государственный университет
Принятие единой концепции государственного финансового контроля (ГФК) в Российской Федерации сегодня является одним из приоритетных направлений деятельности реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля. В статье проанализированы различные аспекты развития системы ГФК в России и мире, выявлены основные проблемы и возможные модели концепции ГФК, предложен ряд рекомендаций по реформированию системы ГФК, а также сделан вывод о неэффективности экстенсивного подхода к развитию системы ГФК.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, единая концепция, муниципальный финансовый контроль.
«В России уже практически сформированы все необходимые элементы системы государственного финансового контроля. В ней сочетаются как соответствующие структуры исполнительной власти, так и органы парламентского финансового контроля».
Из выступления экс-президента РФ В. В. Путина на церемонии открытия V Конгресса ЕВРОСАЙ 27.05.2002
С момента заложения основ системы государственного финансового контроля (ГФК) и подписания Указа Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (далее — Указ № 1095) прошло уже более 13 лет. В данном Указе Правительству Российской Федерации поручалось в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
Министерство финансов РФ готовило законопроект более трех лет, после чего дальнейшая работа по нему прекратилась ввиду признания ее нецелесообразной. 18.07.2001 Указом Президента № 872 пункт Указа № 1095 о подготовке законопроекта был признан утратившим силу.
Деятельность по реформированию системы ГФК возобновилась в июне 2001 г. Президент поручил Правительству России разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля (ЕК ГФК) в Российской Федерации. На данный момент это поручение Президента еще не выполнено.
Необходимо отметить, что за это время в данной сфере государственного регулирования, несомненно, были достигнуты определенные успехи и результаты. Были приняты законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие деятельность органов ГФК, определяющие статус отдельных органов ГФК и их полномочия, в том числе в бюджетном процессе, а также разработано новое бюджетное законодательство.
Однако выстроенную за эти годы систему органов ГФК можно определить как систему лишь условно. Цель построения функциональной, эффективной системы органов ГФК так и не достигнута, а процесс ее построения в действительности далек от завершения.
Участники бюджетного процесса до сих пор не научились не только корректно, целевым образом расходовать бюджетные средства, но и, более того, не научились эффективно контролировать данный процесс. Отечественная экономика несет значительные финансовые потери из-за низкого
уровня организации финансового, бюджетного и налогового процессов. Повсеместно имеют место нецелевое использование государственных ресурсов, хищение и незаконное изъятие государственной собственности, незаконный вывоз капиталов за рубеж и легализация доходов, полученных преступным путем. По итогам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в 2006—2008 гг., объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,97 млрд руб., что на 1 млрд руб. превышает показатель 2007 г. [7].
По данным результатов работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в 2008 г. общий объем нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере по сравнению с 2007 г. увеличился на 296 019,66 млн руб. и составил 514 414,05 млн руб. [19].
Все эти процессы в результате влекут за собой падение государственного авторитета в глазах граждан Российской Федерации и международного сообщества, рост коррупции на всех уровнях власти, а также снижение уровня эффективности государственного управления.
Тем не менее задачи, которые поставлены перед ГФК, не могут быть решены в полной мере без совершенствования системы органов ГФК, а также разработки и принятия единой государственной концепции. На сегодняшнем этапе развития система ГФК представляет собой разрозненную совокупность различных органов внешнего и внутреннего контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровне, соответственно, с крайне неэффективным уровнем взаимодействия и отказом от единого информационного пространства.
Сегодня для повышения эффективности ГФК крайне необходимо достижение единого согласованного подхода к проблеме построения новой системы ГФК, разграничению полномочий в сфере ГФК. Однако вот уже много лет полноценные реформы и утверждение единой концепции ГФК находятся по разным причинам лишь в фазе декларации о намерениях.
По той же причине откладывается и принятие федерального закона о государственном финансовом контроле, что откладывает решение некоторых проблем, в то время как сегодня нужна совершенно иная система органов ГФК, отвечающая сегодняшним политическим, экономическим и социальным реалиям. Совершенствование нормативного обеспечения системы ГФК повысит ее эффективность.
Государственный финансовый контроль сегодня
Как уже было отмечено, ГФК в современной России — это не что иное, как набор различных государственных контролирующих органов, ведомств и служб, выполняющих различные функции. Более 200 законов и подзаконных нормативных актов, сотни инструкций и внутренних методологий регулируют их деятельность, порой только привнося дезорганизацию и хаос в работу органов ГФК. Целью статьи не является подробное изучение нормативно-правовых основ системы ГФК, поэтому остановимся лишь на основных моментах данного вопроса.
С правовой точки зрения в настоящее время система внешнего финансового контроля определена ст. 101—103 Конституции РФ [10] — в части целей создания и задач Счетной палаты РФ. Состав и порядок деятельности палаты регулируются Федеральным законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации» [21].
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Действует уже упомянутый Указ № 1095 [22]. Ряд вопросов регулирует Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), определяя органы ГФК, участвующие в бюджетном процессе, и их полномочия.
Для справки. Глава 26 БК РФ [1] определяет органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие государственный и муниципальный финансовый контроль. Такими органами являются законодательные (представительные) органы, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Согласно ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования, законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), Центральный банк РФ, органы государственного муниципального контроля, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетных средств.
Также правовую основу ГФК составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, БК РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ и другие нормативные правовые акты, издаваемые участниками бюджетного процесса, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.
Перечисленные нормативные акты являются сегодня правовой основой системы ГФК. Конечно, существуют многочисленные ведомственные нормативные акты, приказы, инструкции, методические указания и т. п.
Законодательство практически не регулирует деятельности органов ГФК на региональном и муниципальном уровнях. Нет единства системы нормативной и методологической базы, единого информационного пространства. В разных регионах контролирующие органы организованы по-разному, наделены разными полномочиями, в некоторых муниципальных образованиях контрольно-счетные органы отсутствуют вовсе. Обращает на себя внимание несоответствие конституционных (уставных) норм субъектов России Конституции РФ. В конституциях (уставах) 40 % субъектов нормы о контрольно-счетной деятельности вовсе отсутствуют, и данная деятельность преимущественно регламентируется законами субъектов РФ о контрольно-счетных палатах (90 % субъектов имеют такие законы). В отдельных субъектах,
Источник', составлено автором.
рис. 1. Субъекты внешнего и внутреннего контроля
кроме этого, приняты еще и законы о финансовом контроле в соответствующем субъекте или о контрольных функциях региональных законодательных органов (Свердловская область — 1996 г., Калининградская область — 1997 г., Волгоградская область — 2002 г., Алтайский край — 2005 г., Республика Саха (Якутия) — 2006 г.), что следует считать позитивной тенденцией. Но при этом часть субъектов все же не имеют достаточной законодательной базы, обеспечивающей эффективность контрольно-счетной деятельности, поскольку по-прежнему обходятся подзаконными актами. Положение осложняется еще и тем, что не все региональные контрольно-счетные органы имеют статус юридического лица, а часть из них по-прежнему остаются в структуре органов законодательной власти [18].
На эти факты обратил внимание С. В. Степашин в своем докладе, посвященном 350-летию финансового контроля в России 24.03.2006, «Так, в настоящее время две трети контрольно-счетных органов являются самостоятельными, одна треть входит в состав законодательных органов. В ряде субъектов Федерации контрольно-счетные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, а их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа» [20]. А это, в свою очередь, является следствием отсутствия утвержденной концепции ГФК, а также Федерального закона о финансовом контроле в Российской Федерации.
Кроме того, отсутствие законодательно закрепленного механизма взаимодействия органов ГФК вынуждает их искать собственные формы взаимодействия, реализуемые в форме соглашений, что свидетельствует о несформированности системы ГФК в РФ. Например, только у Счетной палаты РФ подписано 95 соглашений с различными органами ГФК. На рис. 1 приведены субъекты внешнего и внутреннего ГФК в Российской Федерации.
Целесообразно, тем не менее, оговориться, что система (см. рис. 1),
Рис. 2. Недостатки существующей системы ГФК в России
Структурные
Несоблюдение принципа системности, отсутствие организации системы трехуровневого контроля.
• Отсутствие законодательно-закрепленного механизма взаимодействия.
• Параллелизм в работе органов ГФК
Источник: составлено автором.
Методологические
Отсутствие единых стандартов и методологий. Произвольный характер контроля. Низкий уровень подготовки специалистов
Информационные
Отсутствие единого информационного пространства. Низкий уровень коммуникативности. Отсутствие прозрачности в действиях ГФК
в части муниципального и отчасти регионального уровней, а именно присутствия органов ГФК, скорее отражает желаемое устройство системы ГФК, а не действительное. Как уже было отмечено ранее, не во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях созданы органы внешнего финансового контроля, а ряд федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, в том числе и распоряжающихся немалыми бюджетными средствами, не имеют контрольно-ревизионных служб [6].
Кроме того, на деле практическая реализация внешнего финансового контроля в Российской Федерации имеет ряд существенных недостатков, вызванных состоянием современной системы ГФК в России. На рис. 2 приведены основные недостатки ГФК. Условно их можно подразделить:
• на структурные;
• на методологические;
• на информационные.
Более подробно тема недостатков существующей системы ГФК будет рассмотрена далее (см. рекомендации и выводы).
Две концепции для одного государства
В 1977 г. Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (International Organisation of Supreme Audit Institutions, далее — ИНТОСАЙ) была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля, закрепляющая основополагающие принципы государственного финансового контроля (далее — Декларация) [14].
Для справки. ИНТОСАЙ создана в 1953г. и на сегодняшний день в нее входят высшие органы финансового контроля 189 стран. Основная цель организации — взаимодействие и обмен опытом в области финансового аудита. Счетная палата РФ является членом ИНТОСАИс момента своего создания и активно участвует в ее деятельности. На XIX Конгрессе этой организации, который прошел в ноябре
2007г. в г. Мехико, Председатель Счетной палаты РФ С. Степашин был избран членом Управляющего Совета ИНТОСАЙ и возглавил Рабочую группу по ключевым национальным показателям [8].
В связи с этим, казалось бы, что может быть логичнее и проще, чем пойти по пути других стран — членов ИНТОСАЙ и принять признанную во всем цивилизованном мире Декларацию за основу построения новой системы ГФК и руководствоваться ее принципами, естественным образом интегрированными в системы ГФК таких стран — экономических партнеров России, как США, Великобритания, Германия, Китай, Бразилия, Франция, Италия, Казахстан и т. д. Этот список можно продолжить. Россией был выбран свой путь организации и развития системы ГФК.
С момента поручения Президента РФ о необходимости разработки ЕК ГФК прошло 8 лет. За это время был проведен ряд совместных мероприятий и научно-практических конференций органов ГФК с участием различных представителей законодательных, исполнительных и правоохранительных органов Российской Федерации по вопросам развития и реформирования системы ГФК. Счетной палатой РФ и Министерством финансов РФ были изготовлены и озвучены несколько вариантов концепций системы ГФК и проектов Федерального закона о ГФК, разработаны подзаконные и внутренние (ведомственные) нормативные акты.
К сожалению, в конечном итоге, деятельность по реформированию системы ГФК и разработке единой концепции ГФК в России была приостановлена ввиду различия подходов к концепции системы ГФК представителей органов внешнего и внутреннего финансового контроля. Как оказалось на практике — позиция Счетной палаты РФ по вопросу развития системы ГФК в РФ практически полностью не совпадает с позицией Министерства финансов РФ. Концепции, разработанные Счетной палатой России и Министерством финансов РФ, взаимно исключали друг друга, исключая возмож-
ность подготовить на их основе единый документ. «Когда внимательно читаешь две концепции, то на первый план выходит выяснение отношений. кто главнее — Счетная палата или Минфин», — заявил в своем выступлении на научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации» аудитор Счетной палаты России В. Пансков, давая оценку вариантам единой концепции ГФК, разработанной Счетной палатой России и Министерством финансов РФ [2].
Так в чем же суть долголетнего спора между органами внешнего и внутреннего контроля? Для этого рассмотрим диаметрально противоположные позиции Счетной палаты России и Министерства финансов РФ по вопросу создания единой концепции ГФК.
Сегодня в России существуют два подхода к концепции ГФК. Первый, условно называемый «жесткой вертикалью», предполагает иерархичное, жесткое подчинение в рамках единой системы высшему независимому контрольному органу. Вопросам формирования такой системы посвящены работы В. В. Бурцева, Е. Ю. Грачевой, В. А. Жукова, С. П. Опенышева, Н. Д. Погосяна, В. М. Родионо-вой, С. В. Степашина, С. О. Шохина [11].
Второй подход, называемый неопределенно «конституционный», исходит из того, что систему государственного финансового контроля (в полном смысле этого слова) по ряду причин создать нельзя, но необходимо развить на основе существующей законодательной и нормативной базы ее отдельные элементы, укрепив между ними связи. Такая модель построения рассматриваемой системы исследователями, на взгляд автора, специально не изучалась, но, вместе с тем, именно она предлагается для построения системы государственного финансового контроля высшим руководством нашей страны, в частности Правительством РФ и Министерством финансов РФ.
Итак, неоднократно озвученная в различных источниках и с различных трибун концепция ГФК, предлагаемая Счетной палатой России, основана на международном опыте и апеллирует к Декларации. Рассмотрим ее подробнее.
В апреле 2002 г. на совещании руководителей контрольно-счетных органов субъектов РФ Председатель Счетной палаты России С. В. Степашин дал определение ГФК в демократическом государстве, как, во-первых, «организованный избранными представителями общества, т. е. законодательной властью, внешний контроль управления обществен-
ными финансами» и, во-вторых, «организованный органами исполнительной власти внутренний контроль». При этом цель внешнего контроля — установление такого управления государственной собственностью, при котором его результаты в наибольшей степени будут отвечать интересам государства и общества [3], т. е., другими словами, контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть государственной системы регулирования. По мнению представителей ГФК, необходимо зафиксировать, как самостоятельную регулирующую функцию государства, а не как систему разовых или комплексных контрольных мероприятий, осуществляемых различными контрольными органами [13]. При этом проведение контрольных аудиторских мероприятий является лишь одной из сфер деятельности ГФК, основной же целью ГФК является экспертная и аналитическая деятельность, направленная на выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии [17].
По мнению С. В. Степашина, цель внутреннего контроля — помочь структурам, осуществляющим непосредственное управление государственной собственностью, обеспечить высокие результаты управления, соответствующие избранной экономической стратегии.
Фактически ставится вопрос о необходимости существования внутреннего контроля в том виде, в котором он существует сегодня.
По мнению члена экспертного совета Счетной палаты России Е. П. Кирикова, все споры о «внешнем» и «внутреннем» контроле, в конце концов, сводятся к вопросу о власти. Очевидно, что учреждение всеобъемлющего финансового контроля означает установление реальной власти над объектами экономической деятельности, сосредоточение прав управления и распоряжения государственными ресурсами в одних руках. В демократическом обществе — это власть народа [12].
Обратимся к опыту стран — членов ИНТОСАЙ. ГФК в большинстве своем подразделяется в них на внешний и внутренний. В международной практике деятельность высшего органа финансового контроля регламентируется специальным законодательством или конституционными законами. В большинстве развитых стран высший орган финансового контроля наряду с контролем за государственными средствами осуществляет и контроль за начислением, сбором и распределением доходов. Кроме того, в Австрии, Китае, Финляндии, Греции,
Италии, Пакистане, Польше, Испании, Португалии и других странах высший орган финансового контроля имеет право осуществлять контроль на местном уровне. Внутренний финансовый контроль в том виде, в котором он существует сегодня в России (осуществляемый самостоятельным государственным органом, подотчетным правительству), существует преимущественно в странах бывшего «соцлагеря». В других странах ГФК осуществляют только органы внешнего контроля: счетные палаты, офисы генерального аудитора, государственные ревизионные комиссии и т. п. Внутренний контроль в этих странах осуществляется на местах службами, создаваемыми в каждом конкретном ведомстве.
Руководствуясь мировым опытом, сторонники позиции Счетной палаты России убеждены, что именно вертикально интегрированная структура Счетной палаты России сможет обеспечить всеобъемлющий ГФК на всей территории России посредством создания единой системы контрольно-счетных органов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Для координации деятельности органов ГФК может быть создан координационный совет при Президенте РФ, председателем которого должен являться Председатель Счетной палаты РФ.
Революционный путь развития ГФК, предложенный Счетной палатой России, в корне не устраивает Министерство финансов РФ, предлагающее эволюционный (экстенсивный) путь развития.
К сожалению, в рамках данного исследования автору приходится рассматривать информационный материал 5-8-летней давности в связи с тем, что, как уже было отмечено ранее, дискуссия о реформировании ГФК сегодня уже не ведется столь остро, как это было в 2000—2002 гг.
Так, в своем выступлении на научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 09.04.2002 руководитель департамента государственного финансового контроля Министерства финансов РФ А. А. Ахполов отметил, что мнение Счетной палаты России относительно концепции ГФК является ошибочным. Счетная палата России не может являться высшим органом финансового контроля по причине того, что органу парламентского контроля не могут подчиняться органы финансового контроля, входящие в систему исполнительной власти [13].
Данный аргумент Министерства финансов РФ, так же, как и аргумент о нецелесообразности лишения своих полномочий в сфере ГФК Центрального банка РФ, Министерства финансов РФ,
Министерства по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета, Федеральной службы налоговой полиции, Комитета финансового мониторинга и даже Правительства РФ, — не является очень убедительным. Во-первых, речь идет не о непосредственном подчинении органов исполнительной власти Счетной палате России. Согласно законодательству РФ Счетная палата России вправе проверять деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему органа. Однако это вовсе не означает, что правительство подчиняется высшему контрольному органу. Во-вторых, концепция, предлагаемая Счетной палатой России, не умаляла необходимости и важности ведомственного контроля, а лишь отмечала первостепенность внешнего контроля за распоряжением государственными средствами, принципами которого являются независимость и подотчетность обществу.
Предложения Министерства финансов РФ на том этапе работы над концепцией ГФК сводились к восстановлению системы ГФК и к повышению эффективности ГФК за счет цельного представления о сущности и видах финансовых нарушений; утверждения в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения; положений, регламентирующих взаимоотношения органов финансового контроля и других государственных структур, на которые возложены функции финансового контроля; четкого разграничения полномочий органов ГФК и правоохранительных органов.
Действительно, с чем тут спорить? Позиция Министерства финансов РФ вполне понятна и отчасти справедлива. Перечисленные предложения по совершенствованию системы ГФК действительно необходимы до сих пор (нужно отметить, что за прошедшие годы вышеперечисленные предложения так и не были полностью осуществлены). Вполне логично также стремление исполнительных органов осуществлять финансовый контроль за своей деятельностью преимущественно силами своих же структур. Как справедливо отметила в своей работе Е. И. Иванова: «...сам даю, сам себя и проверяю» [15]. Но к чему на деле приводит такой контроль? Ведь объектом внешнего контроля являются не только и не столько собственно государственные средства, сколько вся система их организации, т. е. при осуществлении внешнего контроля контролируется вся система исполнительной власти и ее система внутреннего контроля. Министерство финансов РФ настаивало на усилении роли своих
собственных контрольных органов, в то время как является только главным распорядителем государственных ресурсов и может осуществлять лишь внутренний (ведомственный) контроль.
К сожалению, внимательно изучая концепции Счетной палаты России и Министерства финансов РФ, приходишь к выводу, что на первый план выходит выяснение отношений. Стороны спора несколько лет пытались «перетягивать одеяло на себя», не пытаясь забыть про ведомственные амбиции и разграничить функции не по принципу. кто главный, кто неглавный.
Ни тогда, ни сейчас справедливые доводы Счетной палаты РФ, подкрепленные международным опытом, не возымели никакого эффекта. Обе концепции на том этапе дискуссии взаимно исключали друг друга, и, как уже было отмечено ранее, усилия сторон по реформированию ГФК и разработке единой концепции постепенно сошли на «нет».
Руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора) С. Ю. Павленко в январе 2006 г., отвечая на вопросы участников Интернет-конференции, вновь подтвердил позицию Правительства РФ. «Правительство приняло решение о том, что закона о финконтроле не надо. Разговоры об этом можно прекращать всерьез и надолго» [15].
29.05.2002 Совет Федерации принял постановление № 251-СФ «О научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации», в котором.
— были одобрены выводы и предложения, содержащиеся в рекомендациях научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации»;
— направлены рекомендации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и Счетной палате Российской Федерации предложено создать совместную рабочую группу по подготовке проекта концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, к работе которой привлечь ученых и специалистов;
— комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации было поручено подготовить предложения по совершенствованию бюджетного законодательства в части регулирования вопросов государственного финансового контроля, в том числе разработать концепции законопроектов о государственном финансовом контроле и об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации.
К сожалению, ожидаемых результатов данное постановление тоже не принесло.
Увы, действительно пора жарких споров о революционной реформе ГФК осталась позади. Бурный период согласований и попыток прийти к консенсусу и взаимопониманию во благо государственных интересов, вероятно, закончился. Сегодня речь идет лишь о возможности согласования ежегодного сводного плана проверок, к работе по разработке которого с 01.02.2008 приступили надзорные и контрольные органы России [16].
Органы ГФК и сегодня продолжают вести раздельную разнонаправленную работу по улучшению ГФК, а также ведут активную международную деятельность, совершенствуют свои структуры, пытаются повысить эффективность работы и квалификацию специалистов, продолжают издавать приказы и инструкции, заключать межструктурные соглашения о взаимосотрудничестве и т. п.
Изучая опыт совершенствования системы ГФК предыдущих лет, невольно задумываешься. Неужели действительно вопрос реформирования системы ГФК так трудно разрешаем? Для ответа на этот вопрос можно обратиться к успешному опыту реформирования системы ГФК нашего соседа и экономического партнера — Казахстана.
Опыт Республики казахстан
Система государственного финансового контроля Казахстана прошла несколько этапов реформирования — от смены командно-административных методов рыночными методами контроля до построения новой организационно-функциональной структуры, соответствующей рыночным отношениям в сфере финансов. С 1996 г. независимый от исполнительной власти внешний финансовый контроль в Казахстане осуществляется Счетным комитетом (СК) по контролю за исполнением республиканского бюджета. Основными задачами СК являются. контроль за соблюдением требований бюджетного законодательства и иных
нормативных правовых актов, регулирующих вопросы исполнения республиканского бюджета; контроль за целевым и эффективным использованием средств республиканского бюджета, кредитов, государственных и гарантированных государством займов, предназначенных для выполнения государственных и отраслевых программ правительства и других расходов в соответствии с единой бюджетной классификацией; контроль за полнотой и своевременностью поступлений в республиканский бюджет.
Счетный комитет, руководствуясь Стандартами внешнего и внутреннего финансового контроля (далее — стандарты контроля) за исполнением республиканского и местных бюджетов, проводит три типа контроля: контроль на соответствие, контроль финансовой отчетности и контроль эффективности. В число утвержденных стандартов контроля входят общие стандарты (независимость, квалификация, конфиденциальность), рабочие стандарты (планирование, надзор, доказательства, документация), стандарт отчетности и стандарты управления и контроля качества.
Таким образом, полномочия, функции и принципы проведения контроля СК соответствуют Лимской декларации, ИНТОСАЙ, а также Ревизионным стандартам ИНТОСАЙ.
За период с 1996 по 2002 г. были подписаны: Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении положения о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета» и Указ Президента Республики Казахстан «О вопросах о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета»; приняты постановление Правительства Республики Казахстан «Концепция развития системы контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов в Республике Казахстан» и закон Республики Казахстан «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов»; утверждены Стандарты внешнего и внутреннего контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов; утверждены правила этики работников внешнего и внутреннего контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов.
Счетным комитетом в целях реализации принятых стандартов контроля разработаны и утверждены Правила планирования, проведения контрольных мероприятий и оформления заключений и постановлений СК. В настоящее время подготовлен проект Методических рекомендаций по осуществлению контроля эффективности. Планируется
разработка рекомендательных документов по проведению финансового контроля, контроля качества и других документов. Счетный комитет принимает активное участие в процессе совершенствования системы ГФК, выступая инициатором принятия новых нормативных правовых актов, а также внесе -ния изменений и дополнений в действующие акты. Счетным комитетом разработан проект Стратегии развития государственного финансового контроля Республики Казахстан до 2010 г. (далее — Стратегия). Успешная реализация Стратегии предполагает создание следующей вертикальной структуры государственного финансового контроля [23].
Эффективность и развитие ГФК.
Рекомендации и выводы
Несмотря на заверения Министерства финансов РФ о необходимости эволюционного подхода к развитию системы ГФК, эффективность ГФК остается крайне низкой.
Как справедливо заметил в своем выступлении Председатель комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой России С. Агапцов: «Для чего нам, гражданам, все это нужно? Для того чтобы мы получали определенное приращение тех государственных благ, которые перераспределяются через федеральный, региональный, муниципальные бюджеты. Если эти блага доходят до нас полностью, это хорошо. Если доходят медленно либо теряются, тогда начинаем апеллировать к ГФК. Поэтому, как ни крути, проблема эффективности ГФК — самая главная. Что такое эффективность? Это отношение результата к вложенным средствам» [4].
В таблице представлены результаты деятельности Счетной палаты России в динамике за 2006-2008 гг.
В своих выступлениях Председатель Счетной палаты России С. В. Степашин неоднократно заявлял о том, что КПД работы Счетной палаты «ничуть не ниже, а в некоторых случаях и выше эффективности деятельности контрольных органов стран со сложившейся системой финансового контроля» [5]. При этом так называемый «КПД» работы предлагается считать как разницу между общей суммой выявленных финансовых нарушений и возвращенных средств в федеральный бюджет в связи с проверками Счетной палаты. По мнению автора, такой подход к оценке эффективности деятельности органов ГФК (и в частности Счетной палаты России) неверен. Тема эффективности деятельности органов ГФК
Итоги контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в 2006—2008 гг.
Показатель 2006 2007 2008
Проведено контрольных и экспертно-аналитических мероприятий 587 504 501
Проведено экспертно-аналитических мероприятий 36 48 181
Проведено контрольных мероприятий В том числе. 551 456 320
по поручениям и сообщениям Федерального Собрания РФ Из них. 28 30 11
по поручениям Совета Федерации и обращениям членов Совета Федерации 7 3 6
по поручениям Государственной Думы и обращениям депутатов Государственной Думы 21 27 5
Количество актов по результатам контрольных мероприятий 1500 1285 1147
Выявлено нарушение законодательства в финансово-бюджетной сфере, млрд руб. 82,3 132,3 94,6
Выявлено нецелевое использование средств, млрд руб. 2,7 0,97 1,97
Устранено финансовых нарушений, млрд руб. В том числе. 1,2 58,3 1,0
блокировано, возмещено средств, использованных не по целевому назначению, млрд руб. 0,5 0,59 0,69
Фактические затраты на содержание Счетной палаты РФ, млн руб. 1 193,1 1 371,6 1 795,4
Количество направленных представлений и предписаний 392 391 267
Количество представлений и предписаний, срок исполнения которых истек 303 310 198
Количество представлений и предписаний, снятых с контроля (исполненных) 271 261 188
Количество материалов, направленных в органы прокуратуры, иные правоохранительные органы 84 130 121
Количество возбужденных уголовных дел 87 40 25
Численность сотрудников, чел. 1 215 1 115 1 104
Источник: составлено автором по данным официального сайта Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.ach. gov.ru (дата обращения: 12.07.2009).
не является темой настоящего исследования и, тем не менее, нельзя не отметить, что разумнее было бы судить об эффективности работы не только каждого органа ГФК в отдельности, а об эффективности всей системы ГФК в целом. Для того чтобы подтвердить данную позицию, достаточно обратиться к цифрам (см. таблицу). За период 2006—2008 гг. Счетной палатой России выявлено нарушение законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 82,3 млрд руб. в 2006 г., 132,3 млрд руб., в 2007 г. и 94,6 млрд руб. — в 2008 г., а устранено финансовых нарушений на сумму 1,2 млрд руб. — в 2006 г., 58,3 млрд руб. — в 2007 г. и 1 млрд руб. — в 2008 г. соответственно.
В завершение нужно отметить тот факт, что, к сожалению, несмотря на очевидную необходимость глубокого реформирования системы ГФК, в ближайшее время скорее всего не будут приняты ни единая концепция системы ГФК, ни федеральный закон о ГФК.
Тем не менее в рамках данной статьи можно сделать ряд основополагающих выводов.
1) эволюционный путь развития, выбранный для системы ГФК в России, неэффективен сегодня и не оправдает себя в дальнейшем;
2) без принятия ЕК ГФК в России и Федерального закона о ГФК невозможно дальнейшее, отвечающее сегодняшним потребностям демократического государства, развитие системы ГФК.
Основой построения системы ГФК в современной России может стать только Декларация и соответствующие рекомендации ИНТОСАЙ.
При этом позиция Счетной палаты России в отношении единой концепции ГФК представляется автору наиболее отражающей потребности современного демократического государства и социально-экономические реалии, а также полностью отвечает концепции признанных международным сообществом Декларации и рекомендаций ИНТОСАЙ. Кроме того, в связи с тем, что разработанные Счетной палатой России и Министерством финансов РФ варианты единой концепции ГФК взаимно исключают друг друга — необходимо создать рабочую группу для дальнейшей разработки совместного варианта единой концепции под руководством Совета Федерации, в которую должны войти представители всех заинтересованных организаций;
3) необходим системный подход к ГФК, характеризующийся развитием ГФК на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и учитывающий все значимые факторы политического, экономического и социального развития страны.
При организации финансового контроля в масштабах государства необходимо исходить из бюджетного устройства Российской Федерации, т. е. трем уровням единой бюджетной системы стра-
ны должны соответствовать три уровня контроля: федеральный контроль; контроль, организуемый в субъектах Российской Федерации; муниципальный финансовый контроль.
Следовательно, поскольку речь идет о системном подходе к организации финансового контроля, необходимо ставить вопрос шире - о системе государственного и муниципального финансового контроля.
Очевидна необходимость разработки и утверждения концепции финансового контроля в государстве в целом, а также в его субъектах, которая должна основываться на постулатах контрольной политики России и служить основой для формирования и совершенствования законодательной базы контрольно-счетной деятельности. В нормативно-правовых актах, обеспечивающих правовое регулирование и осуществление контрольно-счетной деятельности в субъектах России, должно быть в достаточной степени обозначено концептуально правовое пространство государственного и муниципального финансового контроля.
Общая концепция правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах РФ должна увязывать общегосударственные процессы с региональными, обеспечивать их гармоничное сочетание и развитие. На основании концепции ГФК необходимо также принять общую стратегию развития ГФК на краткосрочный и среднесрочный периоды и ежегодно утверждать единый для всех органов ГФК ежегодный сводный план проверок, который ведет в настоящее время Контрольное управление Президента Российской Федерации.
Кроме того, развитие системы ГФК сегодня невозможно без развития методологической базы, коммуникативного и информационного внесистемного сотрудничества. Только стандартизация ГФК сможет обеспечить усиление взаимодействия различных органов ГФК и правоохранительных органов. Стандарты деятельности органов ГФК должны включать в себя стандарты:
— планирования и подготовки контрольно-ревизионных мероприятий (КРМ);
— взаимоотношения различных органов ГФК при проведении КРМ;
— оформления результатов проверок КРМ;
— оценки деятельности и эффективности КРМ органов ГФК.
Принятие общегосударственных стандартов и необходимость работы в едином правовом и информационном поле повлекут за собой повы-
шение уровня коммуникативности органов ГФК посредством повышения информационно-технологические ресурсов ГФК и движения в направлении создания единой прозрачной базы данных органов ГФК.
Опыт создания и функционирования контрольно-счетных палат на федеральном, региональном и муниципальном уровнях свидетельствует о том, что процесс выстраивания их в логически завершенную систему органов, обладающих самостоятельностью, организационной и функциональной независимостью, приобретает необратимый характер, и этот опыт не может быть проигнорирован ни наукой, ни законодательством.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 (в ред. Федерального закона от 18.07.2009 № 181-ФЗ).
2. Выступление В. Панскова на научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 09.04.2002. URL: http://www. russia-today.ru/2002/no_9/9_federal_ power_3.htm (дата обращения 12.07.2009).
3. Выступление С. В. Степашина на совещании руководителей контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ. Информация официального сайта Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov. ru/ru/news/ archive/20090305 (дата обращения: 12.07.2009).
4. Выступление С. Агапцова на научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ» 09.04.2002. URL: http://www. russia-today. ru/2002/no_9/9_federal_power_3.htm (дата обращения: 14.07.2009).
5. Выступление С. В. Степашина на VII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. 27.01.2005. URL: http://www. http://www.budgetrf.ru (дата обращения: 26.07.2009).
6. Гордин В. И. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации. Место и роль в бюджетном процессе государства. URL: http:// www.niisp.ru (дата обращения: 28.07.2009).
7. Итоги контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в 2006—2008 гг. URL://http://www.ach.gov.ru (дата обращения: 20.07.2009).
8. Информация официального сайта Счетной палаты Российской Федерации. URL: http:// www. ach. gov. ru/ru/news/archive/20090305 (дата обращения: 10.07.2009).
9. Иванова Е. И. Состояние и проблемы системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. URL: http://openbudget. karelia. ru/books/conf2/d7.htm (дата обращения: 12.07.2009).
10. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 № 6-ФЗ и Федерального закона от 30.12.2008 № 7-ФЗ.).
11. Коростылев Д. А. Проблема конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля на субфедеральном уровне и возможный вариант ее решения в ходе реформирования и модернизации федеральной системы России (на примере Камчатского края). URL: http://www.ach-fci.ru/Petropav-Kamchat/Press/Publish/art4 (дата обращения: 20.06.2009).
12. Кириков Е. П. Предложение концепции государственного контроля. URL: http://www. nasledie.ru/schetpal/15_14/15_14_18/article. php?art=2 (дата обращения: 10.07.2009).
13. Концепция государственного финансового контроля в РФ: материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». 09.04.2002. URL: http://www. russia-today. ru/2002/no_9/9_federal_power_ 3.htm (дата обращения 12.07.2009).
14. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации».
М.: Финансовый контроль. 2002. С. 56—62.
15. Материалы Интернет-конференции Руководителя Росфиннандзора Павленко С. Ю. от 31.01.2006: «Итоги работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора за 2005 г. Направления деятельности службы на 2006-2008 гг.» URL: http://www.garant.ru/ iconf/report/50.htm. http://www. niisp. ru/News/ Events/art68 (дата обращения: 20.07.2009).
16. Материалы совещания по вопросам совершенствования системы государственного контроля Российской Федерации. URL:http//www. ach.gov.ru (дата обращения: 20.07.2009).
17. Отчет о научно-исследовательской работе: «Разработка концепции создания информационно-аналитического центра (ситуационного центра) Счетной палаты РФ. URL: http://www. ach.gov.ru (дата обращения: 14.07.2009).
18. Постановление Совета Федерации от 29.05.2002 № 251-СФ «О научно практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации».
19. Результаты работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2008 г. URL: http://www.rosfinnadzor.ru (дата обращения: 18.07.2009).
20. Степашин С. В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее, будущее. Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.
21. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 09.02.2009).
22. Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2001 г.).
23. URL: http://www.ach.gov.ru (дата обращения: 22.07.2009).
3 декабря 2009 г. Агентство маркетинговых коммуникаций CNews Conferences проводит круглый стол «Настоящее и будущее ИТ-аутсорсинга в России».
Дополнительная информация: +7 (495) 363-11-57 [email protected]
www.events.cnews.ru
