CC BY
151
Финансовый контроль
фактор эффективности в истории государственного финансового контроля
Ю.А. КоЗЕнКо,
доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры финансов и кредита
г.в. Федотова,
старший преподаватель кафедры учета, анализа и аудита ГоУ впо «волгоградский государственный университет»
Государственный финансовый контроль (далее — ГФК) является составной частью системы государственной власти страны, поэтому он тесно связан с историей страны, с историей становления государственной системы управления. Чтобы определить место и значение системы ГФК в различные периоды развития России, необходимо оценить качество работы системы при различных способах ее организации, степень ее независимости и гибкости.
При этом следует иметь в виду, что система ГФК на различных этапах развития хотя и была тесно связана с историей страны, но имела свое самостоятельное развитие. Кроме того, значение контроля на каждом из этапов обусловлено реализацией политики централизованной власти страны. В зависимости от того, насколько автономен государственный аппарат, настолько самостоятелен и обширен ГФК.
Система контроля на различных исторических этапах государства претерпевала значительные изменения, неоднократно подвергалась коренной перестройке, что затрудняло выделение этапов в ее развитии. Многие авторы связывают этапы становления и развития ГФК с историческими изменениями в государственном устройстве России. Однако, на наш взгляд, основным фактором, повлиявшим на развитие и перестройку системы ГФК, является поиск и построение эффективной системы ГФК, способной противостоять коррумпированности государственного аппарата и предотвратить хищения из государственной казны. В истории было много попыток построения эффективной системы ГФК. В данной статье выделены наиболее значительные попытки реформирования системы контроля, вызвавшие коренную перестройку государственной власти и контрольных органов. В основном все реформы были основаны на образовании самосто-
ятельного ведомства ГФК, хотя на протяжении исследуемого исторического периода становления и развития системы контроля можно было наблюдать образование и упразднение различных контрольных ведомств. Рассмотрим историю становления системы ГФК в России, причем наличие ведомства государственного контроля будем считать критерием определения исторического этапа в развитии финансового контроля в России.
Согласно выбранному критерию выделим четыре основных этапа развития системы ГФК.
первый этап (1654-1811 гг.) тесно связан с первой попыткой создания контрольного ведомства в 1654 г. — Приказа счетных дел. Таких попыток создания органа контроля в рассматриваемом историческом периоде было три.
До этого момента контроль в стране осуществлялся различными учреждениями и приказами, но он только сопровождал основную деятельность государственного ведомства. Поэтому следует отметить, что до 1654г контроль осуществлялся хаотично, разрозненно и не был сосредоточен в отдельном ведомстве.
Таким образом, история контроля как ведомства начинается с 1654 г., с момента образования Приказа счетных дел. Основной деятельностью данного приказа было счетно-ревизионное производство. В функции Приказа входило: учет займов, выданных из государственной казны; фискальная деятельность; учет имущества, принадлежащего государству; инициативная выборочная ревизия должностных лиц. Документы того периода следующим образом определяли деятельность Приказа — «государевы счетные и сыскные, и описные дела»1.
1 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государс-
твенного финансового контроля. М., 2000. С. 33.
В 1656 г. Приказ счетных дел был переименован в Приказ столовых и счетных дел и была увеличена доля функций контроля за расходованием государственных средств и проверке отчетности на содержание царского стола. Вполне возможно, что данное учреждение прекратило свое существование ввиду невостребованности его работы. Сохранившиеся документы не дают точной даты упразднения Приказа, последние письменные свидетельства его деятельности датированы 1678 г.
Второй попыткой создания самостоятельного учреждения ГФК можно назвать Ближнюю канцелярию Петра I, образованную в 1699 г. Однако назвать данное ведомство контрольно-ревизионным в полном смысле нельзя, поскольку перечень рассматриваемых им вопросов являлся обширным. Сохранившиеся письменные отчеты этого органа содержат, скорее, сметные расчеты средств, необходимых для содержания остальных органов. Поэтому можно признать Ближнюю канцелярию, скорее счетным, чем ревизионным органом. В данный период определенные контрольные функции были возложены также и на местные органы управления. Их функции сводились прежде всего к составлению сметных отчетов и своевременной высылке их в соответствующие приказы; за недостаточно оперативную работу в составлении сметы должностные лица на местах сурово карались, вплоть до конфискации имущества и заключения под стражу.
На первом этапе развития и становления ГФК в России начинает складываться традиция составления проектов бюджета на следующий год. Первая известная бюджетная роспись относится к 1680 г. Однако, по мнению ряда ученых, порядок составления сметы доходов и расходов отсутствовал вплоть до бюджетной реформы В. А. Татаринова 1862 г.2
Третья попытка создать отдельное ведомство ГФК была предпринята во время правления Петра I в 1717 г., когда была образована система из трех коллегий, распределивших между собой контрольные функции: Камер-коллегия, Штатс-контор-колле-гия, Ревизион-коллегия. Наибольший интерес для рассмотрения представляет деятельность последней коллегии.
Ревизион-коллегия выполняла функции органа, консолидирующего ревизионные отчеты самостоятельных ведомств. Как видится, большим недостатком являлась практика работы коллегии не с подлинными финансовыми документами, а с готовыми отчетами подотчетных ведомств. Зна-
2 Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 2001. С. 52.
чительный объем работ, приходившийся на период составления и предоставления в Ревизион-колле-гию отчетов, не позволял тщательно изучать составленные отчеты и судить об их подлинности без соответствующих подтвердительных документов.
С 1732 г. в целях устранения данного недостатка была введена практика обязательного предоставления в Ревизион-коллегию всех приходно-расходных книг.
В 1735 г. были введены обязательные единые формы рапорта (годового отчета учреждения о поступлении и расходовании государственных средств), учета и счета (документ, в который вписывались все операции в день их совершения). Но эти преобразования также не привели к значительным улучшениям в ревизионной работе. Крайне неэффективно была построена структура самого учреждения. Чрезмерная централизация концентрировала огромный объем работы в коллегии, с которой ревизоры просто не успевали справляться.
В связи с этим с 1775 г. ревизия счетов стала проводиться через систему Казенных палат, при которых были учреждены специальные экспедиции для ревизования счетов. С распространением местного контроля, созданием экспедиции для ревизии счетов Ревизион-коллегия была упразднена. Деятельность данной экспедиции не отличалась большими положительными результатами. 3
Следует отметить, что в 1802 г. было создано Министерство финансов, обязанностью которого являлось составление проекта будущего бюджета с учетом смет каждого министерства, отчета Государственного казначея о государственных доходах и расходах на будущий год.
Итак, первый этап становления системы ГФК (1654 — 1811 гг.) можно охарактеризовать следующими чертами:
• отсутствие учреждения, как самостоятельного ведомства государственного контроля;
• стихийность и неупорядоченность порядка проведения проверок и ревизий;
• отсутствие регламентирующих документов для осуществления контрольных мероприятий;
• распыление контрольных полномочий между различными государственными учреждениями. Устранению перечисленных недостатков был
посвящен второй этап в развитии и становлении эффективной системы ГФК.
Второй этап (1811-1917 гг.) начинается с момента выхода Высочайшего манифеста 28 января
3 Бычкова С. М. История развития контроля в России//Аудитор-
ские ведомости. № 10. 1999. С. 47.
1811 г. Данным документом учреждалось Главное управление ревизии государственных счетов с Государственным контролером во главе. Ведомство состояло из двух департаментов ревизования счетов: военного и гражданского. Таким образом, контроль охватывал основные сферы расходования государственных средств. Независимость Государственного контролера, его подотчетность непосредственно Императору способствовали большей объективности при проверках. Создание независимого органа контроля было враждебно воспринято бюрократическим аппаратом, недостаток ревизионных работников, отсутствие единых нормативов по составлению счетов ведомствами — все это затрудняло работу контролеров. Последовавшие затем опала М. М. Сперанского, война
1812 г. не позволили продолжить дальнейшее реформирование финансовой системы по предложенной им схеме.
В последующих преобразованиях ГФК сфера его деятельности была значительно сужена, так как часть ведомств была выведена из-под его обязательной ревизии. Сама ревизионная процедура представляла собой элементарную бухгалтерскую проверку Генеральных отчетов и вынесения заключений о причинах увеличения или сокращения тех или иных статей в государственных расходах или доходах.
Генеральные отчеты составлялись следующим образом: в присутственных местах, где велись приходные и расходные книги, составлялись отчеты о расходовании государственных средств; затем отчеты вместе с подлинными фактическими документами направлялись в территориальные контрольные отделения для ревизии отчетов по подлинным документам; после прохождения ревизии на местах отчеты направлялись в головное министерство, где по ним составлялись своды доходов и расходов, которые направлялись на окончательное рассмотрение и утверждение Государственному контролеру4. По мнению историков, судить об объективности такой ревизии счетов сложно. Фактически контроль не занимался своей функцией — ревизией, от нее контрольное ведомство было отстранено. Поэтому в его обязанности входило утверждение ничем не подтвержденных расходов и доходов.
Такой порядок утверждения смет отдельных ведомств позволял скрывать довольно значительные суммы, производить нецелесообразные расходы на собственные нужды. Кроме того, отдельные
4 Брокгауз Ф. А. и Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Т. 17, Спб., 1893.
ведомства, которые сами являлись одновременно распорядителями и казначеями государственных средств, старались изолироваться в замкнутые системы, занимающиеся исключительно собственными нуждами, отчисляя в государственную казну малую часть из взимаемых казенных доходов.
Данная система ведения государственных счетов не позволяла дать объективную оценку государственным оборотам. Министерства скрывали подлинные размеры своих доходов и расходов. Этому способствовало и возведение подобной информации в ранг государственной тайны. Поэтому эффективность от такой контрольной работы была крайне низкая.
Естественно, такое положение дел не могло продолжаться бесконечно, требовалось коренное реформирование сложившейся системы счетоводства государственных средств.
Таким коренным поворотом в развитии системы контроля явились реформы 1863 — 1866 гг., проведенные В. А. Татариновым.
Данные реформы касались прежде всего системы аккумулирования государственных средств. С 1863 г. в России в целях контроля вводится принцип единства кассы, согласно которому все казенные доходы поступают в распоряжение Министерства финансов, которое распределяло доходы на государственные нужды ведомств по степени их необходимости и строго обоснованным требованиям.
Кроме того, вводится обязательная ревизия подлинных документов, а также три формы проведения ревизии:5
• документальная проверка отчетов государственных установлений о поступивших доходах и произведенных расходах (ревизия последующая);
• предварительная ревизия;
• фактическая ревизия.
Рассмотрим основные действия при осуществлении контрольных мероприятий. Ревизия последующая осуществлялась на основании отчетов распорядителей средств и подлинных документов, характеризовавших движение казенных денег. Ревизионное производство состояло из кассовой проверки (сличение цифровых данных отчета с данными в документах), ревизии по существу (проверка целесообразности и законности совершенных расходов, полноты и своевременности поступления средств в государственную казну). Основным критерием востребованности такой ре-
5 Брокгауз Ф. А. и Ефрон И.А. Энциклопедический словарь.Т. 17, Спб., 1893.
визии являлась наибольшая выгодность операций для казны.
Ревизия предварительная проводилась на стадии верстки сметы расходов и доходов. Ни одна статья расхода не осуществлялась без визы государственного контролера. Поэтому такая проверка позволяла заранее выявлять нецелесообразные и незаконные расходы и предотвращать многие ошибки, исправить которые было гораздо дороже.
Фактическая ревизия заключалась в проверке сохранности государственного имущества, находящегося в распоряжении отдельных учреждений, таможенных досмотрах, участии в строительстве государственных объектов и т. д. Такая ревизия давала самое непосредственное представление о том, на какие цели расходовались выделенные из казны средства.
На местах на смену казенным палатам пришли контрольные палаты, подчинявшиеся непосредственно государственному контролеру. В 1890 г. в России насчитывалось 59 таких палат. В их обязанности входил надзор за сохранностью казенных сумм. Такой контроль проводился методом внезапного освидетельствования касс специальных сборщиков. Ревизии, проводимые контрольными палатами, осуществлялись на тех же основаниях и в тех же пределах, как и в центральных учреждениях государственного контроля.
Государственный контроль все обнаруженные ошибки и нарушения представлял в виде замечаний ведомств, которые должны были их принимать во внимание и исправлять совершенные оплошности. В случае исчисления излишних сумм в доход государственной казне излишек возвращался или засчитывался в счет будущих поступлений в казну. Гораздо сложнее было с фактами превышения расходов из государственных средств: по ним государственный контроль составлял учетные регистры, где фиксировалась данная практика, и предъявлял его к распорядителю средств за соответствующими разъяснениями. Если разъяснения были неудовлетворительными, то регистр направлялся в Совет государственного контроля для окончательного рассмотрения, после которого необходимо было к тому же в случае несогласия главного распорядителя средств получить одобрение Правительствующего Сената, решение которого не оспаривалось. Такая процедура порой затягивалась на долгие годы, что сводило результативность работы государственного контроля к нулю. Волоките способствовало отсутствие сроков предъявления необходимых
разъяснений по пунктам учетного регистра соответствующими учреждениями. Достаточно было протянуть волокиту до 10 лет, по истечении которых истекал срок исковой давности по предъявляемому нарушению. В условиях российской правовой системы такой прием удавался успешно. «Одним из наиболее важных недостатков существующего порядка определения ревизионных взысканий является отсутствие сроков для вступления начетов в законную силу».6
В практике ревизионной деятельности наблюдался парадокс: огромные суммы казенных средств расходовались безнаказанно, тогда как мелкие недостатки взыскивались незамедлительно. Например, по мнению известного экономиста того периода (1811 — 1917 гг.) И. Х. Озерова, «государственный контроль в той правовой обстановке, в которой он находится в настоящее время, может ловить только мелкую рыбешку, большая же прорывает его сети...»7.
В качестве иллюстрации масштабов царившего беззакония относительно рационального распоряжения государственными средствами следует привести несколько примеров перерасходов средств, которые были произведены, однако отчетные лица благополучно избежали взысканий.
Так, постройка Гинекологического института в Санкт-Петербурге в конце XVIII — начале XIX в.: фактический расход составил 3,4 млн руб., тогда как в смете утверждено 2,5 млн руб.
Постройка курорта в Гаграх: утвержденная сметная стоимость — 100 тыс. руб., фактическая стоимость — 10 млн руб.
Фактически бесконтрольное строительство Восточно-Китайской железной дороги, обошедшееся казне в 375 млн руб. 8
Отметим, что контроль за расходованием средств на данный объект проводился самим субъектом по распоряжению государственными средствами министром финансов С. Ю. Витте в обход принципа независимости государственного контроля.
Все перечисленные факты злоупотреблений и многие другие были обнаружены, зафиксированы документально, однако дальше этого ревизия не продвинулась. Причиной явилось бессилие государственного контроля, его зависимость от Министерства финансов, усилившаяся после преобразований 1906 г., когда к контрольному
6 Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. М.: Типография А. П. Поплавского, 1907. С. 196.
7 Там же. С. 201.
8 Там же. С. 139
ведомству была предписана одинаковая для всех министерств процедура назначения на должность высших должностных и местных чинов — после обсуждения в Совете Министров. Государственный контроль попадает в зависимость от ревизуемых им ведомств. Следовательно, независимость ГФК в сложившихся условиях становится иллюзией.
На наш взгляд, на данном этапе своего существования в практике государственного контроля стал возрастать удельный вес счетоводческой деятельности: составление окончательных отчетов по утвержденным сметам, выработка рекомендаций по совершенствованию правил счетоводства и составлению смет отдельными ведомствами по согласованию с ними.
Подводя итоги деятельности ГФК на втором этапе (1811-1917 гг.) существования, отметим:
• образование самостоятельного ведомства во главе с Государственным контролером, назначаемым министром финансов;
• зависимость высших должностных лиц контрольных подразделений от ревизуемых ими субъектов;
• выведение многих ведомств из-под обязательной ревизии Государственным контролером;
• попытка классификации и упорядочения отдельных ревизионных процедур и приемов. Выделение и внедрение практики последующей, предварительной и фактической ревизии;
• отсутствие законодательно регламентированных норм в послеревизионной процедуре государственного контроля. Например, необозначенность сроков предъявления соответствующих разъяснений на замечания Государственного контролера.
Итак, эффективности в своей деятельности система ГФК не достигла. Если на первом этапе ей препятствовало отсутствие самостоятельного ведомства государственного контроля, то на втором этапе — неотрегулированность процедуры взыскания с нарушителей. Но даже создание отдельного контрольного ведомства не решило проблему повышения эффективности, так как мало обнаружить ошибку — необходимо к тому же вовремя и в полном объеме осуществить взыскание.
Многие выдающиеся экономисты рассматриваемого периода предлагали различные рекомендации для повышения эффективности системы ГФК. Например, И. Х. Озеров видел решение проблемы в следующем:9
9 См.: Озеров И. Х. Как расходуются в России народные деньги.
М.: Типография А. П. Поплавского, 1907. С. 202.
• вывести государственный контроль из подчинения Министерства финансов;
• акцентировать внимание на контроле за расходованием казенных средств; более того, это должно было стать единственной и основополагающей задачей государственного контроля;
• определить сроки предоставления отчетными лицами своих заключений, наделить их правом предоставлять дела в судебное расследование;
• увеличить гласность путем опубликования в печатных изданиях подробных отчетов о деятельности ГФК за каждый год;
• организовать выпуск отдельного периодического издания для контрольного ведомства, в котором работники контрольных подразделений ведомств различных уровней смогли бы обмениваться практическим опытом;
• установить государственный контроль не за отдельными частными случаями нарушений, а за общим направлением деятельности отдельных ведомств и распорядителей средств;
• отстранить контроль от участия в финансовых отношениях отдельных распорядителей и государства;
• установить сроки для предъявления контрольным учреждениям необходимых для ревизии отчетных документов. В случае задержки выдачи документов применять заранее определенные санкции к объектам ревизии;
• обеспечить контролеров необходимыми техни -ческими сведениями, знание которых позволило бы компетентно судить о производимых расходах. Например, обеспечить их нормами расходов материалов при производстве того или иного изделия;
• организовать семинары, съезды, на которых работники контрольных учреждений могли бы непосредственно обмениваться опытом работы.
Вполне возможно, что назревала новая реформа ГФК в России. Однако свершившаяся революция 1917 г. не позволила этим планам воплотиться в жизнь. Сложившаяся в советский период система ГФК требует отдельного ее рассмотрения и знаменует начало следующего этапа существования ГФК в России.
третий этап (1917 — начало 1990-х гг.) существования ГФК в России, как было указано выше, связан с историей СССР. Данный период состоял из нескольких последовательно сменявших друг друга этапов. Согласимся с С. О. Шохиным
и Л.И. Ворониной, которые выделяют следующие этапы: послереволюционный период, нэп, период Великой Отечественной войны и восстановительный послевоенный период. 10
Государственное устройство претерпевало значительные изменения, а с ним и вся система хозяйствования, в том числе финансовая. Поэтому будет логичнее рассмотреть эволюцию финансового контроля в свете данных реформ.
Послереволюционный период характерен укреплением власти пролетариата и приданием контролю народного характера. Волей пришедшей к власти коммунистической партии, опирающейся на идеи марксизма о социальной сущности контроля, создается ведомство рабочего контроля. Поэтому сразу после Октябрьской революции 1917 г. 14 (27) ноября был издан Декрет о рабочем контроле. Функция ГФК была передана Народному Комиссариату Государственного контроля. Рабочий контроль охватывал все стороны производства и распределения продуктов. Одной из слабых сторон Рабочего контроля являлся финансовый контроль. Об этом свидетельствуют данные проведенных исследований в феврале 1918 г.: при обследовании 600 предприятий Москвы учет сырья проводился на 32 % всего количества предприятий, учет топлива — 27 %, финансовый контроль — 8 %. Таким образом, контроль сводился прежде всего к подсчету и учету расходования товарно-материальных ценностей на предприятиях.
Государственная политика была направлена на создание монолитного единого государственного хозяйства, о чем свидетельствует принятый 28 июня 1918 г. Декрет о всеобщей национализации крупной промышленности. После его принятия все крупные предприятия, заводы и фабрики оказались в государственной собственности, которую необходимо было контролировать. Государственный контроль становится в этот период всеобъемлющим и всеохватывающим механизмом государственной власти. С 1920 г. ГФК становится прерогативой Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), работа которой заключалась в организации единовременных обследований и непериодических ревизий. Последовавшие за этим гражданская война и бартерная система перераспределения товаров народного потребления значительно сократили сферу финансового контроля и его роль в экономике страны.
10 Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. Научно-методическое пособие. М.: Финансы и статистика, 1997. С. 37.
Период нэпа в истории СССР сопряжен с усилением роли финансовой системы в экономическом развитии страны. В 1923 г. было образовано Финансово-контрольное управление (ФКУ) в составе Наркомфина СССР. ФКУ занималось в основном фактической проверкой финансово-хозяйственных операций, выборочной проверкой оправдательных документов всех ведомств и министерств. Эффективной работе данного аппарата препятствовало отсутствие у большинства бюджетных ведомств своего ревизионного подразделения, поэтому огромный объем работы не позволял ФКУ охватить все государственные учреждения и организации плановой ревизией. В связи с этим в 1932 г. была создана Финансово-бюджетная инспекция (ФБИ), которая занималась вопросами исполнения всех республиканских и местных бюджетов, а также должна была оказывать помощь ведомствам в налаживании системы ведомственного контроля. Дальнейшие преобразования органов ГФК привели к образованию в 1937 г. Контрольно-ревизионного управления (КРУ) Наркомфина СССР, выполнявшего общегосударственный и ведомственный финансовый контроль. В 1940 г. было образовано Министерство государственного контроля СССР, «.основной обязанностью которого было осуществление контроля за учетом и расходованием государственных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и общественных организаций.»11. Отметим, что создание такого учреждения являлось попыткой выведения ГФК в самостоятельное ведомство.
Великая Отечественная война (1941-1945 гг.) оттеснила на второй план вопросы преобразования контрольного аппарата. Отметим, что КРУ сохранилось и продолжало действовать в военный и послевоенный периоды в своем прежнем режиме. В то же время финансовый аппарат СССР действовал настолько мобильно, что дефицит бюджета был ликвидирован за годы войны.
Наиболее значимые преобразования финансового аппарата происходили в послевоенный период. Несмотря на ликвидацию Министерства ГФК СССР, КРУ перестает быть единственным централизованным органом, осуществляющим ГФК: появляются ревизионные аппараты в составе ведомств и отдельных хозяйств, функциями контроля наделяются образовавшиеся кредитные учреждения, продолжил свое функционирование
11 ЗудилинА.П., Ахмедов Ф. Н. Финансовый контроль. М.: РУДН, 2000. С. 48.
Комитет народного контроля, приобретают контрольные функции органы власти и управления. Стоит отметить, что каждый из указанных органов производил контроль в своей сфере, что исключало моменты дублирования и параллелизма в ревизионной работе. Данный эффект достигался путем четкого планирования и согласования контрольных мероприятий между органами, их осуществляющими. Следует отметить, что Министерство финансов СССР, в состав которого входило КРУ, продолжало оставаться специализированным органом, осуществляющим ГФК.
Подводя итог вышеизложенному, отметим, что для финансовой системы СССР была характерна высокая эффективность в организации и проведении ГФК, что вытекает из четкости, плановости и показательности работы ревизионных органов. Кроме того, ревизионные органы работали в разных сферах: исполнительные органы власти осуществляли бюджетный контроль, органы народного контроля — контролировали выполнение предписаний и директив партии, контрольные органы Минфина СССР осуществляли финансовый контроль. Тем не менее результативность ревизионной работы оставалась крайне низкой. Причинами этого, по мнению различных авторов, являлись следующие факторы.
Так, С. О. Шохин полагает, что хотя система контроля при социализме была централизованной, тем не менее наблюдалось отсутствие должной координации в контрольно-ревизионной работе, которое нередко порождало параллелизм в ее осуществлении и вело к распылению сил органов контроля, мешало оперативной деятельности предприятий12.
А.А. Додонов причиной неэффективности контроля считает работу финансового ведомства по свертыванию учета, его упразднению и созданию системы, потакающей расхищению народного добра13.
А.Ю. Краснопояс отмечает такие недостатки, как недостоверность и неполноту контрольных данных, отсутствие единой сети их сбора и передачи, несовершенство методик по определению контрольных точек, неумение старой государственной номенклатуры пользоваться получаемой контрольной информацией14.
12 Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ. М.: Финансы и статистика, 1999. С. 56.
13 Додонов А. А. Нам нужны свои, российские стандарты // Контроллинг. 1995. № 1. С. 132.
14 Краснопояс А. Ю. Новая контрольно-информационная система //Контроллинг. 1994. № 1. С. 11.
Примеров таких высказываний, критикующих систему ГФК третьего этапа (1917 — начало 1990-х гг.), в отечественной литературе множество. Очевидно, назревала реформа дальнейшего преобразования системы, но ее опередил распад самого государственного строя.
четвертый этап (начало 1990-х гг. — настоящее время) совпадает с периодом распада СССР и коренной перестройки всей сложившейся системы государственных органов.
В ходе перестроечных преобразований система органов ГФК была преобразована коренным образом и продолжает свое становление. О чем свидетельствует создание новых фискальных органов (например, создание с 2002 г. Комитета по финансовому мониторингу, переименованного в 2004 г. в Федеральную службу по финансовому мониторингу) и упразднение старых (упразднение налоговой полиции в 2003 г.). С 1991 г. образовавшаяся система представлена несколькими органами, наделенными функциями ГФК. Деятельность этих органов часто осуществляется в параллельных плоскостях, единого основообразующего и координирующего центра на данном этапе не образовано.
В настоящее время основными органами ГФК в России являются Счетная палата РФ (законодательная ветвь власти), Министерство финансов РФ и его контрольно-ревизионный аппарат, Федеральное казначейство, Главное контрольно-ревизионное управление Президента РФ, созданные по линии исполнительной власти. Рассмотрим их функции более подробно в целях определения специфики каждого субъекта ГФК.
1. Министерство финансов РФ является правопреемником Министерства финансов СССР. Поэтому контрольно-ревизионный аппарат Минфина, продолжая традиции Контрольно-ревизионного управления СССР (с марта 1998 г. Департамент ГФК и аудита), занимается ревизиями прежде всего целевого и рационального расходования государственных средств, обоснованности составления смет расходов и доходов бюджетных организаций и т.д. На Департамент ГФК (до ноября 2001 г. — Департамент ГФК и аудита) возложена прежде всего функция последующего контроля, так как специалисты данного подразделения работают по фактическим документам, финансовые операции по которым были совершены. Следует отметить его двухуровневую структуру: в субъектах Федерации функционируют территориальные контрольно-ревизионные управления, созданные в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.08.1998
№ 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов России» (далее — ТРКУ). ТКРУ подчиняются непосредственно Департаменту ГФК Минфина России, получают задания от вышестоящего ведомства, а также Правительства РФ и Главного контрольного управления Президента РФ, с местными органами власти работают на основании договоров. Все ТКРУ работают по одному из двух принципов: ревизии 50 % всех бюджетных организаций данной территории или 50 % всех поступающих на данную территорию бюджетных средств.
Реформа федеральных исполнительных органов власти несколько изменила функции данных ведомств. Так, согласно Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 Департамент ГФК переименован в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора с подчиненными ей территориальными федеральными агентствами. Положение о новом государственном органе вышло 15.06.2004, согласно ему данный орган осуществляет «.контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.»15. Однако помимо данного подразделения в структуре Минфина России функциями контроля обладают и другие федеральные службы, что является, на наш взгляд, распылением контрольных полномочий16.
2. Помимо контрольно-ревизионного подразделения Минфина России функции ГФК возложены на Федеральное казначейство, образованное Указом Президента от 08.12.1992 № 1556 «О Федеральном казначействе». Федеральное казначейство (далее — ФК) имеет трехуровневую систему, входит в состав Минфина России. Основная цель создания данного ведомства — эффективное и четкое исполнение бюджетной политики на всех уровнях власти, а также предварительный и текущий контроль расходования государственных средств. Кроме того, на основании утвержденного приказом Минфина РФ от 28.12.1998 № 265 «Об утверждении Порядка взаимодействия управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по субъектам РФ и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реа-
15 Положение «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» от 15.06.2004 № 278.
16 Об этом см.: Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в РФ: теория и практика. М.: Издатель-ско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002. С. 390.
лизации материалов ревизий и проверок» органы ФК проводят взыскания с виновников нарушения бюджетной дисциплины на основании проведенных ревизий и проверок ТКРУ и собственными специалистами. Таким образом, на эти органы возложена задача обеспечения взысканий по проделанной ревизорами работы.
3. Счетная палата РФ является, скорее, органом бюджетно-финансового контроля и осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Согласно данному нормативному акту основные функции Счетной палаты РФ следующие: контроль за исполнением расходной и доходной частей бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, определение эффективности и обоснованности отдельных бюджетных статей и использования федеральной собственности, финансовая экспертиза нормативной документации, контроль движения бюджетных средств по счетам бюджетополучателей, контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга. Контрольные полномочия данного органа распространяются на все бюджетные организации и учреждения, а также на негосударственные организации, но только в том случае, если они получают государственное финансирование или используют федеральную собственность. Счетная палата РФ имеет свои структурные подразделения в субъектах Федерации. Однако до сих пор не все субъекты осознали необходимость создания контрольно-счетных органов на своей территории или принятия соответствующих нормативных актов для правового обеспечения работы существующих образований. Но существуют исключения.
В качестве иллюстрации приведем Волгоградскую область, на территории которой был принят Закон Волгоградской области от 06.12.2002 № 763-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области», в котором определяется круг контрольных органов, осуществляющих ГФК на территории области. Но данный закон, на наш взгляд, изобилует некоторыми недостатками, например, отсутствие упоминания о территориальных органах контрольно-ревизионного аппарата Минфина России, т. е. эти органы остаются за пределами системы ГФК, очерченной на данной территории.
4. Президент РФ также обладает полномочиями в области ГФК. Со стороны Президента эту функцию осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ (далее — ГКУП), об-
разованное Указом Президента РФ от 16.03.1996 № 383 «О Главном контрольном управлении Президента РФ». Основной функцией ГКУП является контроль и проверка исполнительными органами власти указов и распоряжений Президента РФ, в том числе проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Однако в Положении ОГКУП РФ от 25.11.2003 № 1389 нечетко очерчен круг полномочий данного органа, что создает угрозу распыления его функций. В данном случае целесообразно согласиться со многими авторами, в частности с В. В. Бурцевым, что ГКУП должно решать более глобальные и стратегические вопросы. 17
5. Кроме того, с февраля 2002 г. в России начал работу Комитет по финансовому мониторингу Российской Федерации (с 2004 г. Федеральная служба по финансовому мониторингу), образованный Указом Президента РФ от 31.10.2001 № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Следует отметить, что образование данного органа продиктовано различными причинами, в том числе и необходимостью улучшения политического и кредитного рейтинга России и др. Кроме того, одной из причин создания данного органа является тот факт, что созданная странами Западной Европы и США международная организация по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем (FATF — Financial Action Task Force), включила Россию в «черный» список стран, создающих условия для «отмывания» указанных доходов. Такое включение значительно ухудшает положение Российской Федерации в системе международных политических и экономических связей, что неизбежно отражается на российских организациях и гражданах. Это означает, что западные кредитные и правоохранительные организации очень внимательно относятся
17 Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в РФ: теория и практика, М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002. С. 38.
к любым финансовым операциям российских организаций и граждан, проводимым в указанных странах. В целях изменения сложившейся ситуации в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», а также вышеупомянутый Указ Президента. Основная его функция — отслеживание финансовых операций российских организаций и граждан на сумму свыше 600 тыс. руб. посредством запросов в организации, осуществляющие операции с финансами и иным имуществом, перечень которых указан в законе; при наличии подозрений на незаконное происхождение денежных средств — передача материалов в правоохранительные органы.
6. Помимо перечисленных органов контрольными полномочиями в своей области обладают: Федеральная налоговая служба в составе Минфина России, Государственный таможенный комитет, Центральный банк РФ, контрольные органы законодательных (исполнительных) органов субъектов Российской Федерации (счетные палаты или аналогичные органы субъектов РФ).
Система ГФК на современном этапе экономического развития страны напоминает скорее «лоскутное» одеяло, а не единый гармонично функционирующий организм. На наш взгляд, сегодня прежде всего необходимо определиться с вопросом создания единоличного координационного центра ГФК.
Рассмотрение системы ГФК в ее историческом аспекте показало, что во всех рассматриваемых периодах, при различных политических устройствах государства развитие системы ГФК было направлено на повышение ее эффективности.
Таким образом, в истории контроля выделено четыре этапа, на каждом из которых проводились реформы по созданию и построению эффективной системы органов ГФК. Данная цель не была достигнута, что обусловило продолжающееся в настоящее время реформирование органов финансового контроля.
