CC BY
253
1 (25) - 2010
зарубежный опыт
современное состояние бюджетного процесса в фрг
А. в. зверев,
кандидат экономических наук Е-mail: zverev@rfhwb. de
В статье рассмотрены новейшие тенденции в подготовке и рассмотрении бюджета в Германии. В экономической науке ФРГ ныне существует множество предложений, как уменьшить бюджетные расходы и найти пути к увеличению доходов. Автор анализирует структуру федерального бюджета, процедуры его принятия, детали подготовки и рассмотрения бюджета на примере министерства обороны Германии.
Ключевые слова: бюджетный, процесс, функция бюджета, структура, межбюджетное регулирование.
Наиболее актуальным вопросом современной бюджетной системы Германии является создание наиболее эффективной бюджетной системы, основанной на сбалансированном финансовом балансе. Эта цель подразумевает выработку механизмов, которые на законодательном уровне обеспечивали бы сокращение государственного долга в будущем.
Идущая в настоящее время в Германии широкая дискуссия о путях совершенствования бюджетного процесса, бюджетного регулирования, налогового законодательства ставит на повестку дня обоснование таких перемен с учетом задач, стоящих как перед федеральным бюджетом, так и перед бюджетами субфедерального уровня.
В Германии понятие государственного или федерального бюджета определяется как выраженная в цифровых показателях и документально зафиксированная в формализованном виде политическая программа правительства на следующий год, а исполнение бюджета считается фактическим воплощением решений правительства.
Формируя бюджет, федеральное правительство решает задачу финансирования расходов для осуществления социально-правовых функций государства. При этом учитываются все внутрен-
ние факторы кредитно-денежной политики государства, а также внешние условия, в том числе экономические и финансовые решения в рамках Европейского Союза (ЕС), которые накладывают определенные ограничения на допустимую величину государственного долга или на привлечение государствами кредитов.
Государственный бюджет должен, по распространенному мнению немецких экономистов, выполнять следующие функции.
политическая. Ее задача состоит в преобразовании политических целей правительства в конкретную, четко определенную во времени финансовую программу доходов и расходов. Содержание годового финансового плана можно также представить как монетарное выражение программы политических действий.
Политическая функция дополняется финансово-экономической системной. Ее задача — уравновешивание доходной и расходной части бюджета. В случае если поступлений в государственную казну недостаточно (что наблюдается на сегодня на примере федерального, земельных и общинных бюджетов Германии), должен быть получен кредит, покрывающий бюджетный дефицит, снижение объемов которого является постоянной задачей правительства ФРГ.
Параллельно с системной функцией вступает в действие управляющая, при помощи которой в государственном бюджете достигаются все общеэкономические требования соблюдения баланса. Учитывая объемы взятых по отдельности бюджетов (федерального, земельных, общинных и объединений общин), становится очевидным их влияние на реальный сектор экономики. Фактические возможности политико-экономического управления
путем изменения доходной и/или расходной части бюджета в условиях рыночной экономики все же ограничены, поскольку все субъекты экономических отношений несут ответственность за сбалансированное экономическое развитие.
Кроме того, бюджет выполняет, как считается в экономической науке ФРГ, административно-контрольную функцию, посредством которой государство осуществляет расходы и принимает на себя долговые обязательства.
Бюджеты всех уровней в ФРГ законодательно структурированы по единым критериям. Унифицированная структура позволяет сравнивать между собой основные макроэкономические показатели бюджетов федерации, земель и коммун. Она строится по ведомственному принципу. Это значит, что бюджеты подразделяются на бюджетные росписи (БР, Einzelplan), каждая из которых воспроизводит обеспеченность капиталом конкретного министерства и подконтрольных ему ведомств. Так, БР № 06 является по сути бюджетом министерства внутренних дел, БР № 09 — бюджетом министерства экономики и технологий, БР № 12 — бюджетом министерства транспорта, БР № 14 — бюджетом министерства обороны (МО ФРГ).
Бюджетная роспись подразделяется на разделы (Kapitel), которые обычно также структурированы по ведомственному принципу. В случае с военным бюджетом (БР № 14) некоторые разделы отступают от подобной систематики. В большей степени это вызвано необходимостью повышенного парламентского контроля над военными расходами.
Разделы, в свою очередь, подразделяются на статьи (Titel), которые строятся по единым целевым критериям. Доходная (инвестиционная) и расходная части отделены друг от друга и подразделяются на так называемые главные группы (Hauptgruppen), верхние группы (Obergruppen) и группы (Gruppen), вплоть до отдельных пунктов с особым финансированием по целевому назначению.
Государственный бюджет (ГБ) проходит различные законодательно прописанные фазы рассмотрения, называемые вместе бюджетным процессом (Haushalts-Kreislauf). ГБ расписывается сроком на один год, а его утверждение (как по содержанию, так и по общему объему) и, соответственно, возведение в ранг закона является важнейшей задачей парламента. На каждом этапе бюджетного процесса доминируют различные субъекты принятия решений.
Правительство Германии под общим руководством федерального министерства финансов
разрабатывает как проект закона о государственном бюджете, так и проект собственно бюджета. При этом проект бюджета является приложением к проекту закона о федеральном бюджете. Парламент обсуждает проект госбюджета и проекты каждой бюджетной росписи, а также проект закона о госбюджете и принимает в целом бюджет. Правительство ФРГ в дальнейшем исполняет утвержденный парламентом бюджет.
Проект бюджета на следующий год готовится правительством германии в период исполнения бюджета текущего года. Одновременно с подготовкой проекта федерального бюджета кабинет министров ФРГ готовит и трехлетний перспективный финансовый план, который рассчитывается на каждый год в отдельности.
В течение года утвержденный бюджет исполняется каждым ведомством отдельно на основании соответствующих парламентских решений и издаваемых министерством финансов директивных указаний. До окончания подготовки статистического отчета о выполнении годовой сметы государственного бюджета весь процесс сопровождается и контролируется федеральной счетной палатой Германии совместно с соответствующими счетными палатами федеральных земель.
Государственный бюджет ФРГ на текущий год представляет собой своего рода выдержку из действующего на данный момент перспективного финансового плана, в котором отражается финансирование среднесрочных политических намерений федерального правительства. Финансовый план, в отличие от бюджета, используется лишь для общего информирования парламента и не является законом.
Основные показатели для разработки каждого последующего бюджета и/или перспективного финансового плана заложены в трехлетнем финансовом плане, действующем на текущий год. Кабинет министров Германии каждый раз представляет на утверждение парламентом проект бюджета на следующий год (например, на 2010г.), вносит незначительные коррективы в действовавший трехлетний финансовый план на два последующих года (2011 и 2012гг.) и только на последний, третий год (в данном примере — 2013 г.) разрабатывает новый финансовый план. Тем самым обеспечивается принцип преемственности на основе пятилетнего цикла, а именно: действующий (исполняемый правительством) бюджет 2009 г.; разрабатываемый (правительством) и утверждаемый (парламентом) проект бюджета на 2010 г.; разработанный прави-
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
тельством трехлетний перспективный финансовый план на 2011—2013 гг. В 2009 г. правительство разработало 43-й финансовый план.
В 2010 г. будет исполняться бюджет 2010 г., утверждаться проект бюджета на 2011 г., а также разрабатываться финансовый план на 2012—2014 гг. При этом показатели 2010 г. так или иначе будут участвовать в процессе формирования последующих бюджетов до полного исполнения 44-го финансового плана, т. е. — до 2014 г.
Подготовка проекта бюджета в Германии начинается гораздо раньше, чем за год до начала его исполнения, т. е. с декабря 2009 г. началась разработка проекта бюджета 2011-го, а не 2010 г. Работа начинается с анализа в министерстве финансов ФРГ действующего финансового плана, его расходной и доходной частей с финансово-политической точки зрения. Результаты этой работы в качестве исходных показателей ложатся в основу нового перспективного финансового плана федерального правительства, а также стратегической линии и целевых установок министерства финансов для предстоящих переговоров по проекту бюджета.
Собственно отправной точкой бюджетного процесса служит рассылка из министерства финансов во все без исключения федеральные министерства официальных бумаг, основное содержание которых составляют финансовые показатели, характеризующие в целом бюджетную и финансово-политическую ситуацию в стране. Дальнейший порядок действий со стороны всех федеральных министерств аналогичен и рассматривается на примере министерства обороны.
Министерство обороны, в свою очередь, в качестве высшего руководящего органа бундесвера опрашивает в рамках установленных сроков через главного специалиста по бюджетному планированию у подчиненных (специалистов по планированию расходов в военной администрации, вооруженных силах и в области закупки вооружений) о потребностях в бюджетных средствах, необходимых для выполнения поставленных задач. Бюджетное управление МО ФРГ (БУ МО ФРГ) проверяет представленные запросы в рамках собственной компетенции, изменяет их по необходимости, опираясь на приоритетные критерии (например, требование о необходимости снижения эксплуатационных расходов в пользу инвестиционных затрат), и сводит в единый документ. После одобрения данного документа руководством минобороны БУ МО ФРГ пересылает его в минфин Германии в качестве проекта потребностей военного ведомства в бюд-
жетных средствах на следующий год. Как правило, это происходит в апреле каждого года.
С каждым ведомством в отдельности министерство финансов проводит переговоры по заявленным потребностям в бюджетном финансировании, в ходе которых решаются вопросы необходимости проведения тех или иных мероприятий и их преимуществ с точки зрения объемов финансирования, временных параметров инвестирования, сроков начала и продолжительности проектов, а также непосредственные и косвенные финансовые затраты. Включение какого-либо инвестиционного проекта в план бундесвера (BundeswehrPlan), который является внутренним планирующим документом МО ФРГ, не является достаточным основанием для выделения бюджетных средств на его реализацию.
Переговоры в министерстве финансов ФРГ проводятся минимум на трех иерархических уровнях.
На начальном этапе консультаций ведомства представлены на уровне начальников отделов. Со стороны министерства обороны присутствуют начальники отделов бюджетного управления (Referatsleiter). В переговорах участвуют также специалисты счетной палаты ФРГ. Первый этап проходит обычно в апреле — мае. Как только участники мероприятия приходят к единой позиции по предмету переговоров, бюджетное предложение и/или примечание к бюджету становится неоспоримым и обязательным к исполнению, при этом сохраняется необходимость одобрения документов у обоих министров. Руководители переговоров на данном этапе непрерывно уведомляют министров посредством соответствующих служебных записок о достигнутых результатах.
Возникшие на первой стадии спорные вопросы обсуждаются на следующем уровне начальников управлений. Интересы военного ведомства представляет начальник БУ МО ФРГ. Временные рамки для консультаций ограничены маем — июнем. Цель данных переговоров заключается в подготовке неоспоримого проекта бюджета на следующий год и определении к началу встречи руководителей военного и финансового ведомств ФРГ основных политических разногласий.
В центре встречи глав минобороны и минфина стоит вопрос о предельном объеме финансирования на будущий год, а также предельные объемы финансирования на три года в рамках перспективного финансового плана. Предметом встречи руководителей (высший иерархический уровень) может также стать какой-либо крупномасштабный
проект, новые структуры бундесвера или процесс реформирования вооруженных сил. Встреча министров превращается иногда в серию долгосрочных заседаний под их руководством с участием начальника бюджетного управления министерства обороны ФРГ (Haushaltsdirektor des BMVg) и директора бюджетного департамента министерства финансов ФРГ (Direktor der Etetabteilung des BMF). Встреча руководителей военного и финансового министерств обычно проводится в июне. В распоряжении министра финансов к этому сроку, как правило, есть предварительные результаты налоговых поступлений в бюджет государства за первое полугодие. Далее министр финансов должен принять во внимание рекомендации совета по финансовому планированию, в чью задачу входит координация финансового планирования федерального правительства, земельных правительств и руководства общин.
На основе результатов переговоров с ведомствами министерство финансов разрабатывает проект закона о бюджете с проектами бюджетов, а также новый финансовый план в виде проекта решения правительства. До ухода в летний отпуск кабинет министров ФРГ принимает предлагаемый правительством Германии проект федерального бюджета. Федеральный канцлер Германии представляет данный проект бюджета в бундестаг и бундесрат, как правило, в период летних парламентских каникул. Такой временной график составлен с целью обеспечения законодательного утверждения федерального бюджета на следующий год в текущем году, т. е. до наступления года исполнения принимаемого бюджета.
проект федерального бюджета, как и любой другой законопроект, трижды обсуждается на пленарных заседаниях бундестага. На первом (оно обычно проходит в начале сентября) министр финансов докладывает в своей бюджетной речи, называемой внесением бюджетного предложения, основные бюджетные и финансово-политические соображения федерального правительства по проекту бюджета. Далее следуют парламентские дебаты по данному вопросу. первое чтение заканчивается передачей предложенного правительством проекта в бюджетный комитет бундестага для обсуждения. тот проверяет содержательную часть всех приложений к бюджету (бюджетных росписей) и в случае необходимости вносит поправки.
Решения бюджетного комитета готовятся его членами, называемыми экспертами. Они, каждый в соответствии со своей специализацией, вносят
предложения по итоговому решению комитета. Эксперты являются членами парламентских фракций. Для работы над военным бюджетом предусмотрено в общей сложности шесть экспертов, по одному от каждой партии, представленной в бундестаге. Председательствует представитель фракции, имеющей большинство мест в парламенте. Решения принимаются по принципу большинства голосов, причем голос каждого эксперта в процентном соотношении равен количеству мест, занимаемых его фракцией в парламенте.
Переговоры экспертов бюджетного комитета бундестага с представителями военного ведомства территориально проводятся в министерстве обороны в присутствии министра, начальников управлений и инспекторов видов ВС. В зависимости от специфики решаемых вопросов могут приглашаться другие представители министерства обороны, а также сотрудники министерства финансов и счетной палаты ФРГ.
По своему содержанию совещания начинаются с выступления министра обороны о военно-политической ситуации и основных мероприятиях проводимой им политики в области реформирования бундесвера, использования вооруженных сил, оперативной и боевой подготовки (ОБП), внутреннего устройства бундесвера, а также о существенных организационно-штатных изменениях, например реорганизации военной администрации.
Непосредственно за выступлением министра начинаются дебаты, в ходе которых эксперты, как правило, активно спорят по содержанию правительственного проекта военных расходов. Далее обсуждается каждое мероприятие и проект каждого раздела бюджетной росписи № 14. Статс-секретари министерства и руководители бюджетных и финансовых управлений разъясняют парламентариям все спорные моменты. Если им это не удается сразу, эксперты обязывают министерство представить письменный доклад с ответами на их вопросы до заседания бюджетного комитета.
Как правило, к началу совещания экспертов бюджетного комитета бундестага с руководством министерства обороны готовится так называемый плюс/минус-лист. В документе расписаны изменения в потребности финансирования (в большую или меньшую сторону) по каждой статье БР относительно уже предусмотренных в правительственном проекте бюджета объемов выделения денежных средств.
Причины для внесения подобных корректировок могут быть разные. Например, издание
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
какого-либо нового распоряжения правительства, которое приводит к дополнительным расходам (изменение налоговой ставки, тарифов на коммунальные услуги и т. п.). Однако чаще всего изменения приходится вносить в силу затягивания процесса планирования материально-технического обеспечения вооруженных сил, а иногда из-за изменения объемов финансирования участия Германии в международной деятельности (например, взносы в НАТО). Увеличение или снижение расходов по отдельным статьям бюджета («плюсы» и «минусы») должны быть уравновешены таким образом, чтобы суммарное изменение стремилось к нулю. Иными словами, общие показатели правительственного проекта бюджета в ходе переговоров экспертов с представителями министерства обороны могут быть уменьшены, но не увеличены.
Одобренные и согласованные статьи расходов в своей первоначальной форме или после внесения изменений утверждаются экспертами. Эти предложения экспертов (ВепсМе^аие^огесЫд§е) образуют основу для совещаний в бюджетном комитете и в большинстве случаев без особых дискуссий принимаются пленумом бюджетного комитета. Споры возникают лишь тогда, когда коллегия экспертов не смогла по какому-либо проекту прийти к единому мнению или когда обсуждается вопрос, имеющий основополагающее значение для военного бюджета.
В ходе совещаний бюджетного комитета право на высказывание своего мнения получают также и профильные комитеты, в нашем случае комитет по вопросам обороны. Бюджетный комитет утверждает поправки к проекту бюджета, представленному правительством, и представляет свои предложения по изменению бюджета на второе чтение в бундестаг (нижнюю палату парламента).
В ходе второго пленарного заседания бундестага по проекту бюджета разъясняется результат совещания бюджетного комитета. Поэтому совещание начинается сразу с обсуждения бюджетных росписей. По каждой депутаты нижней палаты голосуют отдельно.
В ходе третьего пленарного заседания бундестага по проекту бюджета в случае необходимости после голосования по последним изменениям и резолюциям парламентских фракций проводится голосование по проекту бюджета в целом.
После этого начинается серия совещаний в верхней палате парламента. Сам бюджет не является законом, требующим одобрения верхней палаты. Поэтому бундесрат может лишь отозвать документ,
который бундестаг большинством голосов может снова вернуть на рассмотрение. Бюджет вступает в силу самостоятельно, на основании закона о бюджете. Законом бюджет становится, когда он после одобрения обеими палатами парламента скрепляется подписью правительства, оформляется соответствующим образом президентом Германии и в декабре, т. е. до начала бюджетного года, обнароду-ется через соответствующий печатный орган (федеральный вестник законов — Bundesgesetzblatt).
Исключительными случаями касательно вступления в силу нового бюджета являются те годы, в которые проводятся парламентские выборы с последующим формированием нового кабинета министров Германии. В подобной ситуации чаще всего предыдущее правительство готовит проект бюджета, который не может быть впоследствии, по причине окончания легислатурного периода и проведения новых выборов, до конца года окончательно согласован и, соответственно, не вступает в законную силу. В данном случае правительственный проект бюджета должен быть повторно внесен на рассмотрение новым составом кабинета министров и одобрен парламентом.
Согласно принципу отсутствия преемственности (Diskontinuitаt) не вступившие в силу законопроекты с окончанием легислатурного периода утрачивают свое значение. Поскольку по указанным выше причинам нарушается порядок вступления в силу федерального бюджета (принятие бюджета приходится на начало года его исполнения), в действие вступают отдельно оговоренные принципы временного бюджетного управления (исполнения бюджета).
Исполнение бюджета вменяется в обязанность федеральному правительству Германии. Вступивший в законную силу федеральный бюджет наделяет исполнительную власть полномочиями осуществлять предусмотренные в нем расходы, а также брать на себя государственные долговые обязательства (увеличивать госдолг).
В процессе исполнения бюджета также имеет место участие парламента, которое реализуется через его бюджетный комитет. Это необходимо, когда парламент вынужден принимать отдельные решения по соответствующим исключениям или оговоркам, внесенным в бюджет, например (что бывает нередко) при наличии законодательных барьеров к исполнению отдельных статей или при необходимости совершения сверхплановых или не запланированных ранее расходов.
Парламент имеет возможность осуществлять текущий, сопровождающий парламентский кон-
троль через федеральную счетную палату, которая может начать полную сопроводительную проверку финансово-экономической деятельности еще до наступления момента отчетности (т. е. на этапе исполнения, а не по его завершению). Через свой бюджетный комитет парламент по отношению к правительству имеет право в любой момент обратиться с запросом о ходе исполнения бюджета (или его отдельных статей).
Особенностью при исполнении военного бюджета являются так называемые «25-миллионные» проекты (25 Mio -Vorlagen). Еще с 1978 г., согласно решению комитета по обороне бундестага, всем без исключения проектам по военным закупкам сверх указанной суммы уделяется большое военно-политическое значение. Это затрагивает обычно закупку крупных образцов боевой и другой техники для сухопутных войск, летательных аппаратов (прежде всего для ВВС) и, наконец, кораблей и подводных лодок для ВМС ФРГ.
С учетом имеющегося у парламента права бундестаг активно участвует в процессе исполнения военного бюджета Германии. Реализация этого права особенно очевидно проявляется, когда речь заходит о проектах объемом финансирования свыше 25 млн евро. С 1981 г. информация обо всех без исключения подобных контрактах или правительственных соглашениях, в которых задействуется министерство обороны ФРГ, синхронно представляется через министерство финансов Германии бюджетному комитету бундестага и в федеральную счетную палату.
Это правило, правда, распространяется только на те контракты, которые финансируются из расходных статей БР № 14, даже если речь идет не только о собственно закупках вооружений, но и о таких расходах, как НИОКР. Эксперты предварительно обсуждают такой проект и выносят по нему свое решение в бюджетный комитет. Обсуждение на совете экспертов проходит в рамках специальных отдельных заседаний, поэтому совет экспертов часто не без оснований называют «парламентским комитетом (комиссией) по ассигнованиям» (Bewilligungsausschuss).
Совет экспертов действует по поручению бюджетного комитета. Министерство обороны ФРГ в ходе данных заседаний, как правило, представляет начальник бюджетного управления, а его ассистентом выступает начальник главного управления закупок вооружений (Hauptabteilungsleiter RBstung). Министерство финансов и федеральная счетная палата также представлены на уровне начальников
соответствующих управлений. В исключительных случаях, например в случае особенно высокого политического значения проекта, все ведомства представляются на уровне заместителей руководителей или парламентских статс-секретарей. Уровень участников зависит в большей степени не от объема финансирования, а от степени политической важности (возможных политических последствий) принимаемого решения.
Поводом для создания совета экспертов послужили ничем не обоснованные увеличения стоимости боевых самолетов «Торнадо» в 1981 г., что привело к существенному превышению запланированных в бюджете расходов на их закупку. По незнанию или, как выяснилось впоследствии, по легкомысленному кредиту доверия по отношению к промышленникам тогда решили обойтись общим контролем по завершении крупномасштабного проекта по оснащению бундесвера вооружением.
Это обстоятельство было использовано промышленниками в свою пользу, причем чрезмерные увеличения стоимости ничем не обосновывались и не способствовали заметному повышению качества изготовления летательных аппаратов. Кроме того, имели место неоправданные задержки с поставками самолетов. Этот скандал убедил соответствующих должностных лиц, что существовавшая на тот момент система общего (паушального) контроля неприемлема.
Она была разделена на множество контрольных этапов с подключением специалистов федеральной счетной палаты. Соглашение руководящих членов бюджетного комитета в отношении необходимости проведения процедуры голосования, однако, было не бесспорным по причине возникших разногласий среди его членов. Впоследствии было внесено уточнение, что «парламентский комитет (комиссия) по ассигнованиям» в дальнейшем будет именоваться как «группа экспертов по бюджетной росписи № 14» (Berichterstattergruppe zum Epl. 14). Проекты бундесвера, связанные с разработками, испытаниями и закупками образцов вооружений, за исключением прописанных в разделе 1417 БР № 14 расходов на горюче-смазочные материалы (ГСМ), требуют теперь их представления на ознакомление и одобрение бюджетным комитетом бундестага.
Администрирование процедуры, включая сроки представления всех документов, строго регламентировано. Данные по «25-миллионным контрактам» должны быть переданы в бюджетный комитет бундестага через министерство финансов не позднее, чем за 14 дней до заседания комитета. Для этого
фИНАНсовАя АНАлИТИкА
проблемы и решения
соответствующее заинтересованное управление МО ФРГ заблаговременно направляет необходимую информацию в бюджетное управление военного ведомства. С этого момента начинается процедура рассмотрения данного предложения, которая длится по меньшей мере восемь недель перед запланированным совещанием в бюджетном комитете.
Временной график прохождения документа таков: поступление проекта документа в бюджетное управление МО ФРГ, работа с документом в бюджетном управлении — две недели, утверждение у руководства — одна неделя, работа с документом в министерстве финансов — три недели, подготовительная работа группы экспертов — две недели, заседание бюджетного комитета.
Структура во
Федеральная счетная палата ФРГ, которая участвует в данном процессе, может заблаговременно дать свою оценку проекту. Проекты «25 млн евро» направляются также комитету бундестага по обороне, который обсуждает их на своих заседаниях и принимает во внимание вынесенное по ним решение.
Между минобороны и минфином ФРГ в течение нескольких лет велись переговоры о новой структуре военного бюджета (бюджетной росписи № 14) и о необходимом преобразовании областей финансирования, которые привели к следующему результату.
Новая структура военного бюджета (табл. 1) сокращена с 19 разделов в 2007 г. до 12 в 2009 г.
Таблица 1
ного бюджета
прежняя структура Новая структура
Раздел Наименование Раздел Наименование
1401 Федеральное министерство 1401 Федеральное министерство
1402 Общие ассигнования 1402 Общие ассигнования (участие в фондах, содержание музеев, изучение иностранных языков военнослужащими и членами их семей и т. п.)
1403 Командные структуры, штабы, войска, социальное страхование и иное социальное обеспечение военнослужащих 1403 Командные структуры, штабы, войска, социальное страхование и иное социальное обеспечение военнослужащих
1404 Военная администрация, органы военного правосудия, гражданский персонал при штабах (органах управления) 1404 Военная администрация, органы военного правосудия, гражданский персонал при штабах (органах управления), университеты бундесвера, военно-церковная служба
1405 Университеты бундесвера
1406 Военно-церковная служба
1407 Эксплуатационные расходы: (в том числе ОБП) бундесвера
1408 Медицинское обеспечение и обслуживание личного состава (в т. ч. в гражданских лечебных заведениях)
1409 Содержание, хранение, эксплуатация и ремонт ВВТ и др. материальных средств бундесвера
1410 Обеспечение продовольствием
1411 Обеспечение вещевым имуществом (обмундированием)
1412 Размещение (расквартирование) военнослужащих 1412 Размещение (расквартирование) военнослужащих
1414 Связь
1415 Артиллерийско-техническое обеспечение
1416 Приобретение ВВТ (военные закупки)
1417 Обеспечение казарменно-жилищным фондом
1418 Корабли, морское техническое оборудование
1419 Самолеты, ракеты и прочие летательные аппараты, авиационное оборудование
1420 Военные НИОКР 1420 Военные НИОКР
1422 Членство в НАТО и других международных организациях 1422 Членство в НАТО и других международных организациях
1467 Социальное обеспечение уволенных в запас военнослужащих 1467 Социальное обеспечение уволенных в запас военнослужащих
1468 Социальное обеспечение уволенного гражданского персонала ВС 1468 Социальное обеспечение уволенного гражданского персонала ВС
Структура бюджета 2008 г. была переходной и включала 22 раздела (новые разделы были добавлены без сокращения старых). Ведомственная структура в БР № 14 сохраняется в разделах 1401 «Федеральное министерство», 1403 «Командные структуры, штабы и войска», 1404 «Органы военной администрации». За счет объединения последнего раздела с разделами 1405 «Университеты бундесвера», 1406 «Военно-церковная служба» и, частично, с разделом 1408 «Медицинское обеспечение и обслуживание» ассигнования по нему существенно увеличиваются.
Такие сферы расходов, как «Прочие расходы», «Материально-техническое обеспечение и хранение» и «Военные закупки», которые ранее были распределены по большому количеству разделов военного бюджета, сведены теперь каждая в свой отдельный раздел.
Расходы по статье «Размещение (расквартирование) военнослужащих», а также «НИОКР» (Forschung, Entwicklung, Erprobung — FEE), как и прежде, являются отдельными разделами военного бюджета.
В соответствии с новой концепцией изменился и порядок финансирования отдельных расходов. Так, возможность перераспределять расходы с одной статьи на другую сохраняется только в рамках конкретного раздела, а именно в рамках раздела «Содержание, хранение, эксплуатация и ремонт ВВТ и др. материальных средств бундесвера», или «Эксплуатационные расходы (в том числе ОБП) бундесвера», или «Военные закупки».
При этом расходы по разделам 1407 и 1409 попадают под действие положения о гибкости закона о государственном бюджете, что обеспечивает максимальные возможности для перераспределения средств в рамках бюджета.
Расходы на военные закупки могут быть покрыты за счет переводов средств с других статей в рамках раздела 1416 на общую сумму до 500 млн евро. При тщательном и прежде всего реалистичном планировании в вооруженных силах указанной суммы, допускаемой к переводу внутри раздела, должно быть, по оценкам германских экспертов, вполне достаточно для более или менее уравновешенного финансирования расходов по всем статьям данного раздела (дает возможность для маневра в зависимости от приоритетов при исполнении бюджета). Соответственно запланированное финансирование по всем статьям разделов на содержание инфраструктуры и НИОКР остается без изменений.
Инвестиционные расходы могут быть, как и прежде, увеличены за счет полученной прибыли (приватизация высвобождаемых объектов инфраструктуры, реализация выслужившего установленные сроки имущества бундесвера и т. п.).
Как и ранее, недорасход выделенных средств на содержание персонала может быть использован на покрытие перерасхода, например по статье «Эксплуатационные расходы». Расходы, связанные с внезапно возникающими потребностями при задействовании вооруженных сил (Einsatzbedingte Sofortbedarf, ESB), так же, как и ранее, могут покрываться из сэкономленных средств в рамках всего военного бюджета (БР № 14). Обе названные выше сферы расходов, имеющих межведомственное значение, остаются бесспорными и не подлежащими пересмотру с целью сохранения определенной гибкости, и прежде всего экономного ведения хозяйственной деятельности.
В целом бюджетный процесс в ФРГ является достаточно сложной процедурой, подразумевающей многоуровневое межведомственное согласование. Военный бюджет подвергается серьезному контролю со стороны парламента и счетной палаты ФРГ на всех этапах, начиная от формирования проекта бюджета в ходе его исполнения и до представления итогового отчета по завершению бюджетного периода. При этом германское законодательство строго регулирует порядок внесения изменений в отдельные статьи расходов, что делает военный бюджет ФРГ достаточно гибким, отвечающим текущим потребностям вооруженных сил страны, что позволяет своевременно реагировать на внезапно возникающие, непрогнозируемые изменения в потребности финансирования, но при этом быть прозрачным для контролирующих со стороны государства органов. Исполнение бюджета осуществляется методически и обеспечивает покрытие потребности в финансировании при максимально возможной экономической эффективности.
В сфере межбюджетного регулирования ФРГ должны произойти серьезные изменения. Создана и активно функционирует Комиссия по реформе финансовых взаимоотношений между федерацией и федеральными землями (Комиссия по федерализму). В феврале 2009 г. она объявила о достижении договоренности о внесении поправок в соответствующие статьи Конституции ФРГ. Суть изменений — введение новых правил регулирования заимствований на федеральном и субфедеральном уровнях, поскольку проблема роста государс-
фИНАНсовАя АНАлИТИкА
проблемы и решения
твенного долга приобретает для Германии все более острый характер. В 1980—2008 гг. федеральный долг увеличился в восемь раз и достиг 960 млрд евро, а консолидированный долг бюджетов всех уровней превысил 1,5 трлн евро. Стремительно растущий госдолг, особенно в условиях финансового кризиса, оказывает негативное влияние на рынок капиталов и затрудняет процесс рефинансирования предприятий. Кроме этого, ставится под вопрос стабильность европейской валюты.
С 2016 г. в Германии начнет действовать «долговой тормоз» для федерального уровня. Это означает, что максимально допустимый размер новых заимствований не должен превышать 0,35 % ВВП, что в абсолютных цифрах составляет 8,5 млрд евро ежегодно (в масштабах нынешнего ВВП). Что касается регионов, то они, начиная с 2020 г., вообще не смогут осуществлять какие-либо заимствования (т. е. для федеральных земель и муниципалитетов начнет действовать долговой запрет).
Чтобы «бедные регионы» с хроническим бюджетным дефицитом (Берлин, Бремен, Саар, Саксония, Саксония-Ангальт, Шлезвиг-Гольштейн)
смогли через 10 лет принять на себя данные обязательства, в период 2010—2019 гг. им ежегодно за счет средств федерации и остальных регионов будут предоставляться дополнительные субсидии в размере 800 млн евро. Принятие данного решения долгое время откладывалось из-за несогласия земель-доноров (Бавария и Северный Рейн-Вес-тфалия). Данные правила могут быть нарушены при возникновении природных катастроф и чрезвычайных ситуаций (в таких случаях потребуется выработка новых правил).
После сформирования нового коалиционного правительства ФРГ правящая коалиция продолжила эту работу.
Список литературы
1. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Финп-ресс, 2000.
2. Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Введение в научный анализ финансовой деятельности местных органов власти / учебник для вузов (пер. с нем.). М.: Дело и сервис, 2003.
